[Actes de colloques] La prévention des risques professionnels lors de l’élaboration d’un PSE

Mots-clés : licenciement pour motif économique • PSE • homologation • validation • santé et sécurité au travail • prévention des risques professionnels

Cet article est issu d’un dossier spécial consacré à la publication des actes du colloque intitulé « Le plan de sauvegarde de l'emploi : 10 ans après la loi du 14 juin 2013 », qui s’est tenu le 14 juin 2023 à Toulouse, et organisé par Frédéric Géa, Professeur à l’Université de Lorraine, et Sébastien Ranc, Maître de conférences à l'Université de Toulouse Capitole.

Le sommaire de ce dossier est à retrouver en intégralité ici N° Lexbase : N7441BZM

Depuis une décision rendue en juin 2020 par le tribunal des conflits, il appartient à l’administration de vérifier le respect par l’employeur de ses obligations en matière de santé et de sécurité avant d’homologuer ou de valider un plan de sauvegarde de l’emploi. Elle doit en particulier s’assurer que l’employeur a intégré le thème de la santé et de la sécurité à la procédure d’information et de consultation du CSE, mais également qu’il a mis en œuvre les mesures propres à prévenir l’ensemble des risques identifiés, le cas échéant. Si ce contrôle doit désormais être réalisé avant la mise en œuvre d’une restructuration assortie d’un PSE, cette décision n’a pas modifié les obligations de l’employeur, tenu d’évaluer et prévenir les risques pour la santé en cas de réorganisation, pour les salariés licenciés comme pour ceux amenés à rester dans l’entreprise.

Sept ans après la loi du 14 juin 2013, instaurant une procédure d’homologation ou de validation administrative des plans de sauvegarde de l’emploi (PSE) [1], le tribunal des conflits a apporté une réponse à une interrogation longtemps restée en suspens : le contrôle administratif et, partant, le contentieux administratif relatif au PSE, doit-il intégrer la question de la prévention des risques professionnels générés par le projet de réorganisation [2] ? Le 8 juin 2020, le juge départiteur a considéré que le contrôle du respect par l’employeur de ses obligations en matière de santé et de sécurité n’était « pas séparable » de ceux réalisés par la Dreets avant validation ou homologation du PSE [3]. Plus concrètement, l’administration doit vérifier la régularité de la procédure d’information et consultation du CSE ainsi que la mise en œuvre de mesures de prévention en application de l’article L. 4121-1 du Code du travail N° Lexbase : L8043LGY. Deux décisions du Conseil d’État du 21 mars 2023 ont apporté quelques précisions sur l’étendue de ce contrôle dans deux affaires relatives à l’homologation de PSE établis unilatéralement [4].

S’il faudra du temps pour que les questions de santé et de sécurité au travail soient pleinement intégrées dans la pratique des différents acteurs (entreprises, administration et juge administratif), les développements jurisprudentiels récents permettent à la fois de dessiner les contours du nouveau contrôle dévolu à la Dreets (I.) et d’identifier les mesures concrètes attendues de l’employeur dans le cadre d’une réorganisation assortie de l’élaboration d’un PSE (II.).

I. Les contours du contrôle administratif

En pratique, l’administration doit non seulement vérifier que l’employeur a intégré le thème de la santé et de la sécurité des travailleurs à la procédure d’information et de consultation du CSE (A.), mais également qu’il a respecté son obligation de sécurité en mettant en œuvre les mesures propres à prévenir l’ensemble des risques identifiés, le cas échéant (B.). Le dialogue social est fondamental pour évaluer les risques et débattre sur les mesures à privilégier pour protéger la santé des salariés, mais c’est bien l’employeur qui sera in fine responsable de la politique de prévention mise en œuvre en marge du projet de réorganisation.

A. Le respect de la procédure d’information-consultation

Saisie d’une demande de validation ou d’homologation d’un PSE, la Dreets doit d’abord contrôler la régularité de l’information et de la consultation des institutions représentatives du personnel. Il incombe en effet à l’employeur, dans le cadre de la procédure d’élaboration d’un PSE, de réunir et consulter le CSE sur différents sujets, notamment, « le cas échéant, les conséquences des licenciements projetés en matière de santé, de sécurité ou de conditions de travail » [5]. Dans le cadre de cette consultation, il doit adresser aux représentants des informations leur permettant de prendre connaissance de ces conséquences. En d’autres termes, si l’employeur identifie un risque pour la santé des salariés pouvant résulter de la mise en œuvre du PSE [6], il doit en informer le CSE qui en tiendra compte lorsqu’il formulera son avis sur le projet envisagé.

L’administration vérifie logiquement que le dialogue social sur les conséquences sanitaires du projet a bien eu lieu, mais elle peut aussi être active à ce stade de la procédure. Elle peut en effet, spontanément ou sur demande du CSE ou d’un syndicat, « d’une part, adresser des observations et des propositions à l’employeur concernant le déroulement de cette procédure ou les mesures sociales prévues à l’article L. 1233-32 du Code du travail N° Lexbase : L6281ISG, d’autre part, enjoindre à l’employeur de fournir des informations, telles que celles relatives aux conséquences de la réorganisation en matière de santé, de sécurité ou de conditions de travail et, le cas échéant, aux actions arrêtées pour les prévenir et en protéger les travailleurs » [7]. Ce faisant, elle concourt directement à la prévention des risques liés à la réorganisation et prévient, autant que possible, le risque de refus d’homologation en accompagnant l’employeur dans le respect de ses obligations[8].

B. Le respect par l’employeur de son obligation de sécurité

Au-delà de cette prérogative, l’administration doit surtout, depuis la décision du tribunal des conflits, s’assurer lors de l’homologation ou de la validation d’un PSE que l’employeur a bien respecté son obligation de sécurité au stade de l’élaboration du projet. De ce point de vue, le juge répartiteur n’a pas modifié ou étendu les obligations de l’employeur, mais a simplement permis d’identifier l’autorité en charge de contrôler le respect de celles-ci.

Il est acquis, depuis l’arrêt « Snecma » rendu par la Chambre sociale de la Cour de cassation en 2008, que le juge judiciaire peut parasiter le pouvoir de gestion d’un employeur et suspendre une réorganisation si elle fait peser des risques sur la santé et la sécurité des salariés. En effet, l’employeur, tenu de mettre en œuvre les actions « nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs » [9], ne peut, dans l’exercice de son pouvoir de direction, prendre des mesures « qui auraient pour objet ou pour effet de compromettre la santé et la sécurité des salariés » [10]. La jurisprudence ultérieure montre que l’existence de risques ne fait pas obstacle à une restructuration, à condition que l’employeur ait préalablement identifié les risques induits par le projet et pris les mesures d’accompagnement et de prévention nécessaires pour éviter leur réalisation [11]. Même si les risques psychosociaux, inhérents au changement, sont très prégnants dans un tel contexte, c’est l’ensemble des risques pour la santé physique et mentale qui doivent être pris en compte par l’employeur.

Lorsqu’un PSE est élaboré, l’administration va s’assurer du respect par l’employeur de son obligation de sécurité avant de l’homologuer ou de le valider. La Dreets doit vérifier que l’employeur a adressé au CSE « des éléments relatifs à l’identification et à l’évaluation des conséquences de la réorganisation de l’entreprise sur la santé ou la sécurité des travailleurs, ainsi que, en présence de telles conséquences, les actions arrêtées pour les prévenir et en protéger les travailleurs ». Dès lors que l’évaluation conduit « à retenir que la réorganisation présente des risques pour la santé ou la sécurité des travailleurs », elle doit vérifier « si l’employeur a arrêté des actions pour y remédier et si celles-ci correspondent à des mesures précises et concrètes, au nombre de celles prévues aux articles L. 4121-1 et L. 4121-2 N° Lexbase : L6801K9R du Code du travail qui, prises dans leur ensemble, sont, au regard des ces risques, propres à les prévenir et à en protéger les travailleurs » [12]. Dans ses décisions, le Conseil d’État insiste sur l’attention particulière à porter à l’évaluation des risques qui ne peuvent être évités, à la planification de la prévention et à la priorité à donner aux mesures de prévention collective par rapport aux mesures de protection individuelles. Conformément aux principes généraux de prévention, l’employeur doit anticiper les risques, agir à la source et privilégier une approche planifiée, globale et organisationnelle de la prévention. Les autres principes énumérés par le Code du travail ne doivent cependant pas être négligés et font partie de la grille d’analyse du PSE à la disposition de l’administration.

D’un point de vue formel, rien ne semble imposer que les mesures de prévention soient directement intégrées au PSE, il est seulement prévu que le contrôle de ces mesures ait lieu en même temps que le contrôle du contenu du PSE. Les supports de la politique de prévention existent déjà et l’employeur devrait pouvoir privilégier une mise à jour du document unique (DUERP) et du programme de prévention, justifiée par une décision d’aménagement important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail [13]. Le PSE, lui, a davantage vocation à accueillir des mesures visant à éviter ou limiter les licenciements [14]. Quoi qu’il en soit, l’autorité administrative doit être mise en mesure de vérifier que l’employeur a correctement évalué les risques résultant du projet et, le cas échéant, a pris les mesures de prévention qui s’imposaient.

Cette nouvelle compétence de l’administration ne crée pas de nouvelle obligation à la charge de l’employeur par rapport à une réorganisation qui serait mise en œuvre sans être assortie d’un PSE. Un important changement de logique s’opère cependant : le plus souvent, la question du respect de l’obligation patronale de sécurité se pose devant le juge judiciaire, lorsqu’il est saisi d’une demande de suspension d’une réorganisation ; lorsqu’un PSE est établi, le contrôle réalisé par l’autorité administrative est réalisé automatiquement et systématiquement en amont de la mise en œuvre du projet. Si l’objectif est d’assurer l’effectivité du droit à la santé des salariés, il paraît assez rationnel qu’un PSE ne puisse être homologué ou validé et, par conséquent, qu’il ne puisse produire ses effets, si l’employeur n’a pas évalué ou prévenu les risques résultant de sa mise en œuvre. Le contrôle administratif a priori s’avère à cette fin pertinent, à la condition – non négligeable – qu’il soit de la même intensité que celui habituellement réalisé par le juge judiciaire. Sur ce point, la position du Conseil d’État s’avère pour le moment assez rassurante, même si elle devra être confirmée dans une décision relative à un PSE établi par voie négociée, en principe soumis à un contrôle moins exigeant [15].

II. Les mesures concrètes attendues de l’employeur

Une fois identifiés les points de contrôle sur lesquels l’administration doit porter son attention, il convient de présenter – de manière non exhaustive, car chaque réorganisation présente ses spécificités – ce qui est concrètement attendu de l’employeur pour satisfaire à ses obligations. Toute réorganisation produit des effets singuliers et doit faire l’objet de mesures de prévention adaptées. Pour cela, l’employeur doit d’abord évaluer minutieusement les risques générés par le projet en associant les représentants du personnel, dans le cadre de la consultation du CSE [16] ou de la négociation du PSE avec les délégués syndicaux. Une absence d’évaluation ou une évaluation défaillante empêche l’identification des risques et suffit à caractériser un manquement de l’employeur à son obligation de sécurité, qui doit être sanctionné par la Dreets [17]. Les risques identifiés doivent ensuite être traités par des mesures de prévention primaire, en priorité des mesures collectives puis par les mesures de prévention secondaire nécessaires, pouvant prendre la forme de dispositifs de formation ou d’accompagnement des salariés. Les décisions du Conseil d’État permettent déjà d’affirmer que les mesures de prévention tertiaires, comme le suivi psychologique des salariés, aussi utiles soient-elles, ne peuvent constituer le socle de la politique préventive. Cette démarche de prévention des risques doit bénéficier autant aux salariés amenés à quitter l’entreprise (A.) qu’aux salariés rescapés qui vont devoir s’adapter à la nouvelle organisation du travail (B.).

A. La prévention des risques pour les salariés amenés à quitter l’entreprise

Il ressort des décisions du Conseil d’État du 21 mars 2023 [18] que la prévention des risques doit d’abord concerner les salariés amenés à quitter l’entreprise, y compris en cas de cessation d’activité. La disparition à venir de l’entreprise ne dispense en effet pas l’employeur de respecter son obligation de sécurité jusqu’à ce que les contrats soient effectivement rompus. La rupture imminente du contrat de travail est une importante source de risques psychosociaux : elle peut être vécue comme un manque de reconnaissance du travail réalisé jusqu’alors et place le salarié dans une situation d’insécurité économique [19]. Le suivi psychologique des salariés concernés, souvent envisagé, peut s’avérer utile, mais reste insuffisant ; il ne s’agit que d’une mesure de prévention tertiaire visant à accompagner des salariés sans chercher à éviter la réalisation des risques. En application des différents principes généraux de prévention, il incombe à l’employeur de réaliser une évaluation précise de ces RPS à la lumière, par exemple, de l’état du marché du travail dans la profession des salariés licenciés, de leur âge, ancienneté, expérience, compétences, etc. [20]. Cette évaluation doit déboucher sur des actions ciblées de formation ou d’accompagnement destinées à faciliter leur maintien ou retour dans l’emploi. Les mesures de prévention des risques coïncident ainsi avec les mesures attendues d’un PSE, visant à faciliter le reclassement des salariés licenciés [21]. Une bonne information sur la mise en œuvre du projet et les mesures de reclassement et d’accompagnement envisagées, ou encore le versement d’une indemnité de licenciement supérieure au minimum prévu par la loi figurent en outre parmi les mesures permettant de renforcer le sentiment de reconnaissance des salariés.

B. La prévention des risques pour les salariés rescapés

La prévention des risques doit ensuite – et surtout – concerner les salariés amenés à subir le changement, ceux qui ne seront pas licenciés lors de la mise en œuvre du PSE. La tâche est complexe, car ces salariés « rescapés » sont exposés à une grande variété de risques, pour leur santé mentale comme pour leur santé physique : les changements dans les techniques de production, le transfert de charge de travail [22], le syndrome du survivant [23] ou la crainte d’être soi-même licencié à court ou moyen terme [24] peuvent causer anxiété, burn-out [25], troubles du sommeil [26], augmentation des arrêts de travail [27], etc.

Les risques psychosociaux, d’abord, peuvent être évalués à l’aune de la nature ou de l’importance des changements envisagés : le stress étant en principe défini comme une réaction physiologique ou psychologique en cas d’inadéquation entre les exigences d’une situation et les ressources pour y faire face[28], d’importants changements vont nécessairement engendrer une crainte plus grande de ne pas pouvoir s’adapter à la nouvelle organisation du travail. Ils peuvent aussi être évalués au regard des raisons du projet et des objectifs attendus. Un projet indispensable à la survie de l’entreprise sera en effet probablement mieux accepté qu’une réorganisation productive afin de renforcer les profits d’une entreprise qui n’est pas en danger [29]. Pour prévenir ces risques, une information transparente doit être donnée aux salariés afin de les préparer au changement, en complément d’un éventuel suivi individuel.

Les autres risques, à la dimension plus collective, liés à l’organisation ou aux conditions de travail, doivent aussi faire l’objet d’une attention particulière de la part de l’employeur. Les conséquences du projet sur la charge de travail des salariés rescapés – transfert de contraintes, modification dans les méthodes, les outils ou les conditions de travail, etc. – doivent impérativement être évaluées. Il est pour cela nécessaire d’identifier précisément les contraintes et les ressources induites par le changement et de réaliser un diagnostic rigoureux du transfert de contraintes vers les salariés appelés à réaliser les tâches des futurs licenciés [30]. À cette fin, plusieurs interrogations doivent être formulées : les tâches réalisées par les salariés licenciés vont-elles être externalisées, supprimées ou transférées aux rescapés ? Les outils existants ou les nouveaux outils induits par la réorganisation permettent-ils d’absorber un éventuel transfert ? Les salariés sont-ils formés aux nouvelles méthodes de travail envisagées ? Les objectifs – quantitatifs et qualitatifs – sont-ils compatibles avec une réduction des effectifs ? Etc.

Si cette évaluation conduit à identifier des risques, il faudra prendre les mesures de prévention qui s’imposent en cherchant à diminuer les contraintes ou à améliorer les ressources pour maintenir un équilibre et garantir, dans le temps, une charge de travail raisonnable pour l’ensemble des salariés affectés par la restructuration [31]. La ventilation des contraintes transférée doit à ce titre être réalisée, tandis que les objectifs devront rester réalistes après la mise en œuvre du PSE. S’agissant des ressources, les actions de formation et d’adaptation sont essentielles, pour les salariés, mais aussi pour le personnel encadrant chargé de déployer la nouvelle organisation du travail. En outre, les outils de travail et les procédures prescrites doivent être adaptés pour que le travail puisse être correctement réalisé [32], dans des conditions respectueuses de la santé de chacun.

Il est enfin important de voir à plus long terme et de planifier la prévention dans le temps dès la phase d’élaboration du PSE. Pour ce faire, il est pertinent de mettre en place des espaces de discussion sur le travail afin de permettre aux salariés de s’exprimer périodiquement sur le changement. Les échanges dans le cadre de tels espaces permettront de comprendre les écarts entre le travail tel qu’il a été pensé et prescrit et le travail tel qu’il est réellement exécuté, en tenant compte des stratégies d’adaptation et efforts de chaque salarié. Les actions de prévention pourront alors être adaptées en cas de besoin. Un calendrier de consultation du CSE peut aussi être instauré pour faire régulièrement le point avec eux sur les effets de la mise en place de la réorganisation.

Aucune solution préconçue ne peut en réalité être préconisée, car chaque projet est différent est présente des spécificités – changement dans les outils ou méthodes de travail, réduction des effectifs plus ou moins importante, changement du lieu de travail, des horaires, implémentation de nouvelles activités, nouvelle division du travail, etc. En définitive, il appartient à l’employeur de suivre à la lettre les principes généraux de prévention énumérés aux articles L. 4121-1 et suivants du Code du travail. La grande élasticité de ces principes a justement vocation à les rendre adaptables à tout type de situation et à donner une grille de lecture uniforme au juge en cas de contentieux ou, ici, à l’administration dans le cadre de la procédure d’homologation ou de validation d’un PSE [33]. Évaluer les risques, prévenir les risques à la source, privilégier les mesures de prévention collective, adapter le travail à l’homme, tenir compte de l’état d’évolution de la technique… Plus que des actions prédéterminées, c’est une démarche préventive qui est attendue de l’employeur et c’est à la lumière de ces principes que l’administration est invitée à vérifier si l’employeur a correctement évalué les risques et si les mesures choisies par l’employeur étaient propres à les prévenir et à en protéger les travailleurs.

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