[Focus] Remise à plat de la fiscalité : entre enthousiasme et méfiance

C'est LE sujet de cette dernière semaine de novembre 2013. Le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault a annoncé, via une interview au quotidien Les Echos (lire N° Lexbase : N9473BTZ) le 19 novembre dernier, une "remise à plat de la fiscalité". ENFIN ! Les professionnels de la fiscalité se réjouissent de cette initiative, peu importe les dissensions que son annonce, jugée un peu brutale par les "collègues" du Premier ministre, a créé au sein de la classe politique. Après des mois et des mois de "ras-le-bol fiscal", après le "scandale" suscité par l'écotaxe poids lourds en Bretagne et ailleurs, les dirigeants de la France ont avancé une idée audacieuse, et relancé un débat sans cesse agité par les théoriciens de l'impôt : il faut réformer la fiscalité en France. Il y a tant de choses à faire que l'on hésite sur l'angle d'attaque. Mais il faut saluer, outre l'idée, le début de réalisation de cette réforme : les partenaires sociaux sont mis à contribution. Depuis lundi 25 novembre 2013, Force ouvrière (FO), la CFDT, la CFE-CGC, la CGT, la CFTC et le patronat (UPA et Medef) défilent à Matignon, pour dresser le cadre de la remise à plat. Le Président de la République, François Hollande, le dit : la grande réforme fiscale prendra "le temps nécessaire, c'est-à-dire le temps du quinquennat". Une façon de voir les choses qu'il faut à nouveau saluer. Alors que jusqu'ici les modifications législatives en matière fiscale s'opéraient dans l'urgence, et sans consultation d'aucune sorte (l'exemple de l'écotaxe est criant), le Gouvernement souhaite, pour ce chantier d'ampleur, prendre le temps de travailler avec les contribuables. Lundi et mardi, le monde de l'entreprise, salariés et patrons, ont été représentés. Les jeudi 28 et vendredi 29 novembre, le Premier ministre rencontrera les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, et les groupes parlementaires de la majorité et de l'opposition. Plus tard, les associations d'élus seront également consultées. Deux groupes de travail devraient être constitués : un premier sur la fiscalité des entreprises, piloté par Bernard Cazeneuve et Pierre Moscovici, un deuxième sur la fiscalité des ménages, dans lequel Bernard Cazeneuve et Michel Sapin seront associés. Un dernier groupe de travail sera focalisé sur le financement de la protection sociale, autre chantier de taille à mener pour assainir la France. Objectif : premières propositions à l'été 2014, et une entrée en vigueur de certaines mesures en 2015. Le reste sera mis en oeuvre petit à petit, pendant toute la durée du quinquennat. Jean-Marc Ayrault vise trois choses : la justice, l'efficacité, et la lisibilité du droit fiscal. Comment ? La justice

La justice fiscale, en termes très théoriques, est un concept appelé de leurs voeux par tous les contribuables. En quoi consisterait-elle ?

Le Gouvernement est particulièrement silencieux sur les réformes qu'il souhaite voir engagées. Cela peut être un bon signe, celui que la concertation avec les partenaires sociaux et les députés et sénateurs est sincère. Un seul point est venu jusqu'à l'oreille des contribuables : la possibilité d'une fusion de la CSG et de l'impôt sur le revenu. Même si Bernard Cazeneuve ne semble pas aussi catégorique, ce point faisait partie des engagements de François Hollande pendant sa campagne présidentielle (engagement n° 14), et de nombreux professionnels considèrent que cette solution est bonne (lire, Refonder l'impôt sur le revenu ? - Compte rendu de la conférence donnée par Laurence Vapaille le 20 janvier 2012, Lexbase Hebdo n° 470 du 25 janvier 2012 - édition fiscale N° Lexbase : N9863BS4).
D'un côté, l'impôt sur le revenu (CGI, art. 1 A N° Lexbase : L2425HN7 et suivants), progressif, payé par voie de rôle, sur la base des déclarations des contribuables, par la moitié des contribuables de France. Il connaît le foyer fiscal, les abattements, les crédits d'impôt, et le quotient familial, et ses recettes sont affectées au budget de l'Etat. D'un autre côté, la CSG (CGI, art. 1600-0 C N° Lexbase : L3118HNS et suivants), retenue à la source, proportionnelle, qui frappe tous les revenus et tous les contribuables sans distinction et s'applique par personne. C'est une sorte de flat tax, dont le rendement est affecté au financement de la Sécurité sociale. Comment fusionner deux impôts aussi différents ? Il est hors de question de renoncer à la progressivité de l'impôt sur le revenu. Il est donc logique que la CSG s'aligne sur ce mécanisme de l'IR. Elle deviendrait progressive. De même, renoncer aux crédits d'impôt et au quotient familial semble délicat. Les pays membres de l'OCDE ont quasiment tous un système de retenue à la source pour le paiement de l'impôt sur le revenu. La France fait donc figure d'exception. Seulement voilà, en admettant que la France souhaite passer d'un système de rôle à un système de retenue à la source, deux problèmes se posent. Le premier est mineur : les syndicats de salariés ne veulent pas que les employeurs aient connaissance de la situation fiscale de leurs employés. En effet, si une retenue à la source sur le salaire est effectuée, cela signifie que c'est l'employeur qui opère le recouvrement de l'IR. Il en connaît donc le montant. Il sait donc quel crédit d'impôt a été utilisé, quel est le quotient familial du salarié, etc.. A cet argument, deux réponses : tout d'abord, en quoi l'employeur peut-il être intéressé par la situation fiscale de son salarié ? Pour des statistiques internes ? Qui serviront à quoi ? Pour revendre ces informations à des distributeurs qui les utiliseront pour vendre leurs produits ? Ce genre de pratique est très courant parmi les nombreuses personnes qui ont accès à certaines informations d'un contribuable (par exemple, les opérateurs de télécommunication, mais aussi n'importe quel vendeur internet, ainsi que Critéo). Ensuite, si la France fait figure d'exception, on peut peut-être imaginer que dans les autres pays un tel système fonctionne et n'a pas encore posé de problème ?
Le vrai problème posé par une éventuelle retenue à la source de l'IR, au même titre que la CSG, c'est le passage d'un impôt déclaré par voie de rôle, et donc payé en N+1, à un impôt prélevé à la source, et donc payé en N. En effet, en 2013, les contribuables ont payé leur IR sur leurs revenus de 2012. Alors que la même année, ils ont payé, tous les mois, sur leur salaire, ou lors de la distribution de tout autre revenu (notamment les dividendes ou les plus-values) de 2013. Comment décaler l'IR de façon à payer l'impôt en même temps que le versement du revenu, et pas l'année suivante ? Imaginons que l'IR devienne prélevé à la source en 2015. En 2014, les contribuables paieront l'impôt sur les revenus de 2013. En 2015, ils paieront l'impôt sur les revenus de 2014 ET l'impôt sur les revenus de 2015, au fil de l'eau, par le biais de la retenue à la source. Donc ils paieront deux fois l'impôt. C'est impossible. Une solution qui ne semble pas avoir été envisagée est celle de conserver le décalage d'un an. Après tout, les contribuables ont la possibilité de payer leur impôt sur le revenu tous les mois. Pourquoi ne pas garder le même système, mais simplement changer de collecteur ? L'entreprise n'aura qu'à prendre sur le montant brut du revenu versé la part d'IR correspondant au revenu versé au même moment mais un an auparavant. L'idéal serait d'effacer le décalage de l'IR, car cette solution n'est pas parfaite, et peut notamment poser des problèmes en cas de perte brutale du revenu sur lequel est ponctionné l'impôt calculé en N-1. Comment payer l'impôt en N s'il n'y a plus de revenu sur lequel le ponctionner ? De plus, et même si cela fait déjà souvent un choc de recevoir la déclaration pré-remplie de l'administration fiscale juste après l'été, les personnes recevant un revenu risquent de devoir ajuster leur mode de gestion de trésorerie personnelle, car leur salaire par exemple sera diminué d'autant. Quoiqu'il en soit, le chantier de la fusion est plein de possibilités et il sera certainement le point le plus important sur lequel les partenaires sociaux et les représentants des citoyens devront se mettre d'accord. La progressivité de la CSG semble être une bonne idée, car ce prélèvement a pris une importance telle qu'il est parfois ressenti comme un second IR. Toutefois, il conviendra de veiller à la répartition des recettes entre l'Etat (l'IR a rapporté 74,6 milliards d'euros en 2013) et la Sécurité sociale (la CSG a rapporté 90,3 milliards d'euros en 2013), après la fusion.

Les syndicats de travailleurs souhaitent également une progressivité plus accrue de l'impôt sur le revenu. Le but ? Taxer plus fortement les plus riches. Alors que le taux marginal de l'IR est passé de 41 à 45 %, alors qu'une taxe exceptionnelle de 75 % devrait frapper les rémunérations supérieures à un million d'euros annuels (projet de loi de finances pour 2014 ; ce point a été retoqué par les sénateurs), il serait prévu de rajouter des tranches d'imposition. Aujourd'hui au nombre de six, elles sont montées jusqu'à treize sous Valéry Giscard d'Estaing, en 1974. Quelle solution est la meilleure ? Les exemples que nous donne l'histoire sont tellement différents qu'il est impossible de se prononcer pour l'une ou l'autre des solutions : flat tax ? Tranches nombreuses et très progressives ? Tranches en nombre réduites à fort écart de taux ? Il semblerait que, pour l'instant, au troisième jour des consultations, ce soit la deuxième solution qui soit envisagée.

Par ailleurs, l'opposition met en garde contre un éventuel projet du Gouvernement de supprimer le quotient familial. Ce dernier a connu des réductions drastiques, par le biais d'un abaissement de son plafonnement, de 2 336 à 1 500 euros par demi-part supplémentaire (CGI, art. 194 N° Lexbase : L5575H9D). Pour autant, il n'est pas encore question de sa suppression. Quoiqu'il en soit, l'abandon du quotient familial s'inscrira dans le cadre d'une réforme plus globale de l'IR, selon qu'il sera perçu par voie de rôle ou de retenue à la source. Une piste viserait à transformer le quotient familial en crédit d'impôt. Il pourrait aussi s'agir d'un abattement. Les outils qu'offre la fiscalité sont nombreux, et la fin de l'expression "quotient familial" ne signifie pas que ce dispositif sera abrogé. Ce serait contraire à l'esprit de l'IR, et il n'est pas envisageable d'y renoncer.

L'efficacité

L'efficacité prônée par Jean-Marc Ayrault est celle de la fiscalité par rapport à la compétitivité. Les entreprises ont levé leurs boucliers face au projet de contribution sur l'EBE, initialement contenu dans le projet de loi de finances pour 2014. Ces contribuables, qui participent pour beaucoup à la rentrée de recettes dans les caisses de l'Etat français, connaissent eux aussi le "ras-le-bol fiscal". Le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance financière fait peser sur les entreprises des obligations en matière de déclaration qui leur font peur, pas parce qu'elles ne pourront plus frauder à leur aise, mais parce que l'administration va avoir accès à des informations confidentielles, qui ne doivent pas sortir du cadre d'une entreprise, car elles participent à la stratégie économique de l'entreprise. Les directeurs fiscaux tremblent de savoir que la comptabilité analytique sera emportée par l'administration fiscale vers Bercy, qui va devenir une mine d'or faisant briller les yeux des professionnels de l'espionnage industriels (lire Le contrôle fiscal des entreprises mondialisées : à la recherche de la substance - Compte rendu de la soirée d'étude annuelle du Groupement français de l'IFA du 13 novembre 2013, Lexbase Hebdo n° 548 du 20 novembre 2013 - édition fiscale, deuxième partie, les prix de transfert N° Lexbase : N9422BT7). Alors en effet, les contrôles fiscaux seront plus efficaces. Mais quand cette efficacité se frotte à la compétitivité, elle l'enraye.

Aucune annonce n'a été faite sur ce sujet, pourtant particulièrement brûlant, à l'heure où plus personne ne s'implante en France (mise à part Burger King) et où, au contraire, les faillites s'enchaînent et les délocalisations se préparent. La fiscalité des entreprises ne doit pas les étrangler, mais les attirer. Le crédit d'impôt recherche (CGI, art. 244 quater B N° Lexbase : L0202IWE), le CICE (CGI, art. 244 quater C N° Lexbase : L9889IW8), sont des mesures séduisantes pour les entrepreneurs. Cette voie est celle de la compétitivité, à l'inverse de la multiplication des dispositifs de prélèvements exceptionnels, qui perdent cette qualité au fur et à mesure de leurs renouvellements.

Nos voisins européens l'ont fait, ils ont baissé les prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises. La France fait figure d'Etat confiscatoire, qui, en plus, crée des dispositifs plus lourds pour les grandes entreprises, qui emploient tout de même un tiers des salariés français, pour consoler les PME de ce que leur optimisation fiscale est moindre. Moins de moyens, moins de résultats : c'est la loi du marché fiscal. L'Etat français est interventionniste, mais ne comprend pas que l'évasion fiscale (qui est légale !) témoigne, non pas d'une course aux résultats, puisque ces derniers sont taxés, mais de la recherche d'une possibilité de rester en France sans se sentir enterré vivant sous les prélèvements obligatoires. La France a l'un des taux les plus forts d'IS en Union européenne (voir Taxation trends in the European Union, Eurostat, 2013, p. 82), et une assiette réduite (amortissements dérogatoires, etc.). Une inversion des choses est souhaitée par les économistes, c'est-à-dire un taux bas et une assiette élargie, comme au Royaume-Uni ou en Allemagne.

Aucune position claire ne se détache pour l'instant, et aucune idée ne sort du lot. Tout est donc possible, diront les optimistes. Reste qu'il s'agit d'envoyer un message fort aux investisseurs du monde entier : la France vous ouvre les bras, non pas pour les refermer sur votre cou, mais au contraire pour y trouver le souffle d'air nécessaire à vos projets. L'économie a changé, elle se tourne de plus en plus vers l'immatériel. L'Etat est bien handicapé par sa réalité physique, il doit donc utiliser sa fiscalité pour dire aux entrepreneurs qu'ils peuvent investir n'importe où sur la planète, puisque leur activité est détachée du sol, et que la France peut leur offrir un sol fertile et souple, et non des sables mouvants. Ce message doit être clair et lisible.
L'efficacité mène aussi à la question des niches fiscales. Ces dernières, propres à tout système progressif, dans lequel la fiscalité doit encourager des comportements, sont de plus en plus nombreuses (538 en 2011), de plus en plus imbriquées, de plus en plus illisibles. Elles attirent les investisseurs, remplissant ainsi leur rôle, elles créent des emplois (combien sont les avocats spécialisés dans une niche ? et les sociétés de conseil, notamment en Outre-mer), mais sont aussi génératrices de fraudes. Comme dans tout système fiscal ! Ce qui est important, c'est que la proportion de fraude ne soit pas telle qu'elle rende inefficace la niche. Le problème des niches fiscales aujourd'hui, ce n'est pas le principe même de leur existence, mais celui de leur suivi et de leur évaluation. Un rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales (lire N° Lexbase : N7502BSN), paru le 29 août 2011, pointait du doigt les niches inefficaces. Le travail de "débroussaillage" des niches fiscales est un travail de longue haleine, qui demande du souffle. Ce n'est pas un cent mètres, mais un marathon, avec sauts de haies. Sans préparation, il est impossible de boucler l'épreuve. Concernant la question des niches fiscales, il est donc utile d'avoir un plan d'action, mais qui s'inscrit dans la durée, avec même, pourquoi pas, un mécanisme d'aplanissement progressif.
Un exemple est plus parlant que n'importe quel autre : celui des niches fiscales spécifiques aux DOM (CGI, art. 199 undecies A N° Lexbase : L2544IYU, 199 undecies B N° Lexbase : L2543IYT, 199 undecies C N° Lexbase : L2542IYS et 217 duodecies N° Lexbase : L2551IY7, pour les plus connus). Axées sur l'immobilier et le tourisme, elles ont démontré leur inefficacité et leur coût pour l'Etat, en quête de réduction des dépenses. Il faudrait réorienter les niches fiscales propres à l'Outre-mer à l'investissement dans les entreprises, et non dans les immeubles. Les projets immobiliers ont, en effet, peu de sens sur un territoire insulaire (pour la majorité des DOM) et réduit. Alors que la culture locale et l'encouragement à la création de richesses par l'entreprenariat serait plus adéquat à ces territoires. Certes, la plupart sont des îles. Il est pourtant faux de dire qu'à partir du moment où un territoire est insulaire, il est en difficulté économique, surtout aujourd'hui. Une île comme Saint-Pierre-et-Miquelon, par exemple, au nord-est des Etats-Unis et proche du Canada, casse tous les clichés de l'île. Il y fait froid, il y a du vent, des terres difficilement cultivables. Le tourisme y est quasiment inexistant, tout comme les habitants. Territoire intéressant pour la France au niveau militaire, ne serait-il pas judicieux d'y créer un régime fiscal intéressant, pour la gestion de comptes bancaires par exemple, ou pour l'exploitation de centres de recherche ? Jersey et Guernesey, possessions britanniques, n'offrent pas un climat plus plaisant, et pourtant ce ne sont pas des terres abandonnées. La question des niches fiscales pose donc celle de ces territoires, ou de ses pans de l'économie, portés à bout de bras par la fiscalité française, alors qu'ils ne sont pas destinés à être pauvres et aidés par la métropole...
Le travail sur les niches fiscales est déjà en place, il doit simplement être organisé de façon logique, avec l'annonce d'un calendrier qui expliquerait, niche par niche, les modifications prévues. Voilà qui renouerait avec la lisibilité du droit fiscal, qui peuple les rêves de tant de fiscalistes...

La lisibilité

Combien de fois les fiscalistes ont-ils caressé le doux rêve d'une fiscalité lisible ? Combien se sont arrachés les cheveux devant les textes des lois de finances ? Probablement la totalité. Le droit fiscal est tellement illisible que le chanceux qui a compris le mécanisme mis en place cherche à l'optimiser et en fait son fonds de commerce, jusqu'à ce que le législateur comprenne ce qu'il a lui-même généré et fasse machine arrière, ou crée un autre système illisible destiné à limiter les abus du précédent. Ce n'est plus possible.

Le droit fiscal, comme on le voit déjà avec le débat sur les niches fiscales, est trop imbriqué, trop de couches législatives se superposent, se contredisent, se répètent, se compliquent.

Le chantier correspondant à une remise à plat textuelle de la fiscalité sera toutefois, si ce n'est un chemin de croix, plutôt une patate chaude qui se relayera de quinquennat en quinquennat. Devant l'ampleur de la tâche, la renonciation est alléchante. Dans la continuité des niches fiscales, le grand nettoyage du CGI, de ses quatre annexes et du LPF, sans compter les nombreuses lois jamais codifiées (par exemple, celle instaurant l'octroi de mer, loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004, relative à l'octroi de mer N° Lexbase : L8976D7L ; ou la Tascom, loi n° 72-657 du 13 juillet 1972, instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés N° Lexbase : L0443INQ) prendra du temps. Beaucoup de temps. L'aplanissement des niches fiscales y participera. Devraient en faire partie, les moult régimes fiscaux propres à l'immobilier et à la finance.

Le plus urgent semble être la fiscalité locale. Productrice de 120 milliards d'euros de recettes, elle est au coeur des débats depuis que l'information selon laquelle les collectivités locales n'ont cure de l'objectif de réduction des dépenses est sortie. En effet, l'Etat vient sans cesse au secours de ces portions de territoire boulimiques. Sans entrer dans le débat de la décentralisation, il est obligatoire de réformer en profondeur la fiscalité locale. Elle aussi est gangrénée par la profusion de textes qui la gouvernent, par le pouvoir de modulation des communes et par les valeurs locatives, qui sont les mêmes depuis 1970. Certes, il doit être difficile d'évaluer une valeur locative, même si l'administration le fait sans arrêt, par comparaison ou même par voie d'appréciation directe. Et les nombreux chiffres du marché de l'immobilier ne sont pas une source intéressante de renseignements sur le marché locatif. Il va pourtant bien falloir s'y atteler car, si pour l'instant le droit fiscal offre suffisamment de sujets de discussions aux contribuables, un jour ces derniers s'intéresseront à cette problématique, et il faudra leur expliquer pourquoi rien n'est fait depuis... 43 ans. Presque une vie de travail avant la retraite. Une réforme des valeurs locatives a bien été commencée, en 2009, mais elle n'a jamais abouti. Pourquoi ? La réforme de la taxe professionnelle (par la loi nº 2009-1673 du 30 décembre 2009, de finances pour 2010 N° Lexbase : L1816IGD) constitue une avancée, mais il ne faut pas s'arrêter là ! Il n'est pas encore question de se poser de grandes questions sur la place des collectivités territoriales en France, mais plutôt de réparer ce qui, avec le temps, s'est cassé. Et le lien entre les 70's et la réalité actuelle des valeurs locatives est brisé.

Une dernière question agite depuis longtemps la chair des fiscalistes, mais ne semble pas faire partie des discussions dans le cadre d'une remise à plat de la fiscalité, au grand regret de beaucoup : la rétroactivité de la loi fiscale. Malgré les décisions des juges (notamment, Cons. const., décision n° 97-391 DC du 7 novembre 1997 N° Lexbase : A8442ACN), les contribuables, les investisseurs, les professionnels sont unanimes, la rétroactivité de la loi fiscale, même si elle est "petite", crée de grandes incompréhensions dans les esprits (lire, Aspects de la rétroactivité de la loi en droit fiscal - Compte-rendu du colloque organisé en l'honneur du Professeur Jean-Pierre Gastaud par l'Université Paris-Dauphine, Lexbase Hebdo n° 533 du 26 juin 2013, édition - fiscale N° Lexbase : N7708BTN). Malheureusement, la croisade contre la rétroactivité n'est pas encore passée dans le domaine public...

Beaucoup de choses ont été déjà faites. Sans parler de "réforme", certains sujets semblent ne plus avoir leur place dans la remise à plat de la fiscalité : l'alignement de la fiscalité des revenus du capital sur celle des revenus du travail, en cours d'affinage par les sénateurs et les députés, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014 et la TVA, qui connaîtra des changements importants au 1er janvier 2014.

Mais il reste encore beaucoup à faire : fusion IR/CSG, niches fiscales, prélèvements obligatoires sur les entreprises, lisibilité du droit fiscal, etc.. Le temps est venu de provoquer ces discussions, comme semble le faire le Gouvernement. Il ne s'agirait pas de mettre en place une concertation qui ne déboucherait sur rien, la déception serait trop dure à avaler et la colère qu'elle créerait rejaillirait sur le pouvoir en place. Beaucoup d'espoirs sont placés dans cette remise à plat, auxquels succède la détermination nourrie par la méfiance ressentie par les fiscalistes vis-à-vis d'un système qui a beaucoup promis.

La remise à plat devrait s'opérer à recettes constantes, en 2015, 2016 et 2017. Mission impossible ? Oui.

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