[Le point sur...] LA SAFER après la loi d'avenir du 13 octobre 2014 et ses décrets d'applications : ses nouvelles missions, une obligation d'information préalable renforcée et l'extension de son champ d'intervention (seconde partie)

La loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 (N° Lexbase : L4151I4I) a fait évoluer sensiblement les prérogatives de la SAFER. Tout d'abord ces missions ont été précisées par le législateur, elles ne sont plus contingentées au seul domaine agricole ou forestier. Afin d'améliorer la transparence du marche foncier rural, le législateur a créé une obligation d'information préalable, indépendante du droit de préemption dont est titulaire la SAFER (première partie) (1). En matière de préemption, la SAFER continue à pouvoir préempter pour son propre compte. Elle peut désormais préempter pour le compte du département en matière de protection de l'environnement. Par ailleurs, les modalités des opérations de rétrocession ont été précisées, tout spécialement à propos de la procédure d'appel des candidatures à l'attribution des biens préemptés, du choix des attributaires ou bien encore des obligations mises à la charge de l'attributaire après la cession ou la substitution opérée par la SAFER (seconde partie traitée par le présent article). Seconde partie : la préemption et les attributions de la SAFER

Le droit de préemption de la SAFER doit avoir été mis en place au moyen d'une autorisation donnée par décret. Jusqu'à présent, ce dernier était à "durée déterminée". Désormais, le décret fixant les conditions d'exercice du droit de préemption de la SAFER compétente territorialement est permanent (2). Bien heureusement, les conditions du droit de préemption peuvent être modifiées ultérieurement ainsi que l'agrément délivré à la SAFER concernée, à condition de respecter le parallélisme des formes, autrement dit, il faudra un autre décret pour modifier le décret attribuant de droit de préempter pour chacune des SAEFR, ou bien encore une modification législative qui supposera une modification corrélative des mesures réglementaires d'application.

Chaque SAFER doit saisir le préfet de région d'une demande d'autorisation mentionnant les zones dans lesquelles elle estime nécessaire de pouvoir exercer son droit de préemption et, le cas échéant, la superficie minimale des terrains auxquels il devrait s'appliquer. Dans un délai de cinq semaines à compter de sa saisine, l'autorité administrative recueille l'avis des commissions départementales d'orientation de l'agriculture et des chambres d'agriculture compétentes dans la zone considérée. Elle doit également consulter le public. Après cette deuxième phase, les conditions d'exercice du droit de préemption de la SAFER sont fixées par un décret pris sur proposition du ministre de l'Agriculture. Le décret détermine les zones à l'intérieur desquelles le droit de préemption peut s'exercer et les circonscriptions administratives au sein desquelles elles sont situées. Le cas échéant, est également précisée la superficie minimale des terrains auxquels le droit de préemption peut s'appliquer (3).

I - La préemption par la SAFER

Il convient désormais de distinguer la préemption réalisée par la SAFER pour son propre compte, autrement dit pour la réalisation de l'une de ses missions organisées autour des quatre axes précédemment évoqués (4) (A) de la préemption réalisée pour le compte du département (B).

A - La préemption par la SAFER pour son propre compte

L'élargissement du champ d'application du droit de préemption de la SAFER. Le droit de préemption peut être mis en oeuvre en cas d'aliénation à titre onéreux de biens immobiliers à usage agricole et de biens mobiliers qui leur sont attachés ou de terrains nus à vocation agricole sous réserve d'atteindre la superficie minimale ou de dépasser le seuil de préemption prévu par le décret fixant les conditions d'exercice du droit de préemption. Au sens de l'article L. 143-1 1° du Code rural et de la pêche maritime, l'article R. 143-2 du même code (N° Lexbase : L6860KDG) dispose que "sont considérés comme biens mobiliers, pour l'application de l'article L. 143-1, les cheptels mort ou vif, les stocks nécessaires à l'exploitation ou tout autre élément ou investissement réalisé en vue d'améliorer le fonds ou de diversifier et de commercialiser la production, attachés aux biens immobiliers définis au même article". En outre, contrairement au droit antérieur, les dépendances immédiates d'une maison d'habitation, les immeubles non bâtis équipés ou affectés à une utilisation ni agricole, forestière, ne sont plus exclus du champ d'application du droit de préemption de la SAFER (5). Sont toutefois exclus de ce domaine d'application, les terrains qui supportent des installations permanentes, des occupations ou des équipements qui sont de nature à compromettre définitivement leur vocation agricole. Toutefois, les conditions afférentes à ces exclusions sont plus restrictives que celles existant dans la version antérieure des textes, notamment par la référence à la compromission définitive de la vocation agricole.

Préemption à finalité environnementale. Pour mettre en oeuvre le droit de préemption ayant pour objet la protection de l'environnement, notamment par la mise en oeuvre de pratiques adaptées, dans le cadre de stratégies définies ou approuvées par des personnes publiques, la SAFER doit préalablement avoir recueilli l'avis du directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement, ou le cas échéant, l'avis du directeur du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. Pour l'Ile de France, il s'agit du directeur de l'Agence des espaces verts (6).

Préemption partielle. Enfin, la loi d'avenir permet à la SAFER d'exercer son droit de préemption sur une partie seulement des biens cédés, à condition toutefois, de sauvegarder les droits du propriétaire vendeur. Dans ce cas, lorsque le vendeur accepte la préemption partielle du bien vendu, il peut également exiger de la SAFER une indemnisation pour la perte de valeur de ce bien. A défaut d'accord amiable sur le montant de l'indemnisation, celle-ci est fixée par le tribunal de grande instance (7).

Lorsque la notification de la vente adressée à la SAFER comporte des valeurs distinctes pour les différentes catégories de biens composant l'ensemble cédé (8), la SAFER fait connaître son intention de préempter dans les conditions de l'article R. 143-6 du Code rural et de la pêche maritime (N° Lexbase : L6857KDC), texte qui constitue le droit commun de la procédure de préemption. Par conséquent, il semble que, dans cette hypothèse, la sauvegarde des droits du propriétaire vendeur ne soit pas mise en oeuvre.

Lorsque la notification du notaire ne comporte qu'un montant global pour l'ensemble des biens vendus relevant de plusieurs catégories énoncées à l'article L. 143-1-1 du Code rural et de la pêche maritime (N° Lexbase : L4344I4N), la SAFER présente une offre de prix pour les terrains à usage agricole ou à vocation agricole et les biens mobiliers qui y sont attachés. Cette offre doit avoir préalablement fait l'accord exprès des commissaires du Gouvernement concernés. Elle doit également rappeler les actions offertes au vendeur par les articles L. 143-1-1 et L. 143-1-2 (N° Lexbase : L4345I4P).

Le vendeur dispose de plusieurs possibilités de réponse à la SAFER :

- l'acceptation expresse de l'offre de la SAFER qui peut selon le cas, être expresse ou être tacite et résulter, dans ce cas, du silence du vendeur pendant un délai de deux mois à compter du jour de la réception par ce dernier, de la notification de l'offre d'achat de la SAFER ;

- l'acceptation sous réserve d'être indemnisé de la perte de valeur des biens non préemptés. La SAFER dispose d'un délai d'un mois pour faire connaître au notaire chargé d'instrumenter sa décision d'acceptation ou de refus d'achat du bien visé par la préemption partielle. Dans ce dernier cas, elle refuse de préempter, après avoir recueilli l'avis des commissaires du Gouvernement. Le refus caractérise le désaccord des parties sur le montant de l'indemnisation et permet à la partie la plus diligente de saisir le tribunal de grande instance dans les 15 jours pour en fixer le montant ;

- le refus de la préemption partielle en exigeant que la SAFER se porte acquéreur de la totalité des biens cédés. Dans ce cas, la SAFER peut soit accepter les conditions de l'aliénation initialement envisagée, soit refuser de préempter. Sa décision doit parvenir dans un délai d'un mois au notaire chargé d'instrumenter. A défaut de réponse, le silence de la SAFER vaut renonciation à l'achat et rétractation de son offre.

En pratique, la SAFER doit notifier dans tous les cas sa décision au notaire chargé d'instrumenter, lorsqu'elle envisage de faire une préemption partielle d'un ensemble de biens.

Préemption avec contre-proposition de prix de la SAFER. Lorsqu'elle estime que le prix de la vente envisagée est trop élevé notamment par rapport aux prix pratiqués dans la région pour des biens comparables, elle adresse au notaire chargé d'instrumenter, une offre d'achat comportant une nouvelle proposition de prix. Dans une telle hypothèse, le vendeur peut saisir le tribunal de grande instance en révision du prix (9) et des conditions proposés par la SAFER (10).

Enfin, le décret n° 2015-954 du 31 juillet 2014, relatif aux SAFER (N° Lexbase : L6769KD3) abroge les dispositions du Code rural et de la pêche maritime relatives à la procédure spéciale de contentieux relative au droit de préemption de la SAFER. Désormais, le contentieux est directement intégré dans le cadre des dispositions relatives à l'obligation générale d'information et des sanctions prévues à cet effet en cas de non-respect de celle-ci.

Extension du droit de préemption par la loi "Macron" (loi n° 2015-990 du 6 août 2015 N° Lexbase : L4876KEC). Ainsi, le droit de préemption des SAFER est susceptible d'être exercé, en principe, en cas de cession entre vifs à titre gratuit portant sur les biens, droits réels et droits sociaux soumis à préemption en application de l'article L. 143-1, alinéas 1er, 5 et 6 du Code rural et de la pêche maritime.

Toutefois, il ne peut être mis en oeuvre dans quatre hypothèses :

- les cessions entre vifs à titre gratuit effectuées entre ascendants et descendants ;
- les cessions entre vifs à titre gratuit effectuées entre collatéraux jusqu'au 6ème degré ;
- les cessions entre vifs effectuées entre époux ou partenaires d'un pacte civil de solidarité (PACS) ;
- les cessions entre vifs effectuées entre une personne et les descendants de son conjoint ou de son partenaire de PACS, ou entre ces descendants (11).

Les nouvelles dispositions légales relatives au droit de préemption des SAFER ne sont pas toutes applicables aux donations entre vifs de biens, droits réels et droits sociaux soumis à préemption. Leur portée est limitée quant aux biens concernés et à la finalité recherchée. De même, le droit de préemption de la SAFER est écarté en cas de cession entre vifs à titre gratuit portant sur les bâtiments visés à l'article L. 143-1, alinéas 2 et 7, ainsi que sur des droits à paiement de base issus de la réforme de la PAC.

Enfin, le droit de préemption de l'article L. 143-16 du Code rural et de la pêche maritime (N° Lexbase : L1605KGK) ne peut être mis en oeuvre que pour des motifs qui se rattachent principalement à la mission légale des SAFER de favoriser l'installation, le maintien et la consolidation d'exploitations agricoles ou forestières afin que celles-ci atteignent une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles, ainsi que l'amélioration de la répartition parcellaire des exploitations (12).

B - La préemption par la SAFER pour le compte du département

Depuis la loi d'avenir, la SAFER peut préempter au nom du département dans les périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (13) afin de mettre en oeuvre la procédure de révision de prix prévue par le Code rural et de la pêche maritime.

Ainsi, dans un délai de deux mois à partir de la réception de la notification d'aliéner, la SAFER peut mettre en oeuvre la procédure de révision de prix de vente. Le propriétaire qui refuse cette offre peut soit retirer le bien de la vente, soit saisir le juge de l'expropriation territorialement compétent afin de demander la fixation du prix du bien dont la vente est envisagée dans les conditions de l'article L. 143-7-1, alinéa 3, du Code rural et de la pêche maritime (N° Lexbase : L6751I78).

II - Les attributions en propriété ou rétrocessions

A - La procédure d'appel à candidature

Afin de permettre une certaine transparence et la pluralité des candidatures, la SAFER a l'obligation de procéder à la publication d'un appel à candidatures avec l'affichage à la mairie de la commune de la situation du bien vendu pendant au minimum 15 jours. Cet avis doit comporter la désignation sommaire du bien, sa superficie totale, le nom de la commune ou du lieudit, ou la référence cadastrale ainsi que la mention de sa classification dans un document d'urbanisme, le cas échéant (14). Le maire de la commune doit adresser un certificat d'affichage à la SAFER, avis qui est publié sur le site internet des préfectures de département et de région concernées. L'avis indique également que le délai de présentation des candidatures ne peut excéder 15 jours après la fin de l'affichage. En outre, l'avis précise que les précisions complémentaires peuvent être obtenues au siège de la SAFER.

Un second avis est également publié dans un journal diffusé sur l'ensemble du département ainsi que sur le site internet de la SAFER territorialement compétente pour les biens acquis à l'amiable d'un montant supérieur à 75 000 euros. Cet avis est également indispensable pour les biens acquis par voie de préemption ainsi que sur les biens comportant des terrains boisés et moins de 10 hectares devant être attribués dans les conditions de la rétrocession utilisée par la SAFER. L'accomplissement de cette formalité doit être certifié par le directeur général de la SAFER.

Enfin, en cas d'acquisition à l'amiable, la SAFER doit procéder à l'affichage en mairie, pendant un délai de quinze jours, d'un avis comportant la désignation du bien ainsi que l'identité du cessionnaire et les conditions financières de l'opération (15). Il en est de même en cas de rétrocession consécutive à l'exercice de son droit de préemption. Dans ce cas, la date de l'affichage constitue le point de départ du recours contentieux. L'accomplissement de cette formalité doit être certifié par le maire de la commune concernée (16).

B - Le choix de l'attributaire

La SAFER doit rétrocéder les biens préemptés. Cette attribution fait partie intégrante de sa mission de gestion de l'espace agricole et forestier. Cette rétrocession doit bénéficier à des candidats capables d'assurer la gestion, la mise en valeur, la préservation des biens attribués compte tenu de leur situation familiale, de leur capacité financière d'acquérir le bien et de le gérer, de l'existence de revenus non agricoles, de leurs compétences professionnelles, de leurs qualités personnelles ainsi que de l'intérêt économique, social ou environnemental de l'opération (17).

Ainsi, les SAFER peuvent céder ces biens à des personnes qui s'engagent à les louer, par bail rural ou conventions visées à l'article L. 481-1 du Code rural et de la pêche maritime (N° Lexbase : L5742IMM), à des preneurs, personnes physiques ou morales, répondant aux critères d'attribution et ayant reçu l'agrément de la société, à condition que l'opération permette l'installation ou la réinstallation d'agriculteurs, le maintien de ceux-ci sur leur exploitation ou la consolidation d'exploitations afin que celles-ci atteignent une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles (18).

Il n'existe plus que quatre catégories de personnes pouvant bénéficier de la rétrocession (au lieu de cinq antérieurement) (19) :

- les nouveaux agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive au sens de l'article L. 331-1 du Code rural et de la pêche maritime (N° Lexbase : L4556I4I) ;
- les agriculteurs expropriés, dont le fonds a disparu ou est devenu inexploitable dans des conditions normales ;
- les agriculteurs privés de la totalité de leur exploitation du fait de l'exercice du droit de reprise du propriétaire ;
- les agriculteurs cédant librement des terres qu'ils exploitent, nécessaires à une restructuration foncière ou une installation réalisée avec le concours de la SAFER.

Le bénéficiaire de la rétrocession doit obtenir l'accord de la SAFER pour toute aliénation conduisant au morcellement de l'exploitation ou pour tout changement de sa destination agricole ou forestière. Dans les autres cas, la SAFER peut imposer aux candidats un cahier des charges comportant l'engagement du maintien pendant un délai minimal de dix ans de l'usage agricole ou forestier ou de la qualité environnementale des biens attribués et soumettant, pendant ce même délai, toute opération de cession à titre onéreux en propriété ou en jouissance desdits biens à son accord préalable. Ce délai minimal est porté à dix-huit ans si le bien attribué est situé dans un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (20). Par ailleurs, le cahier des charges peut prévoir que l'attributaire est tenu au respect d'engagements visant à la mise en oeuvre de pratiques agricoles adaptées ou concourant à la protection de l'environnement ou à la mise en valeur des paysages. La durée de ces engagements est adaptée en fonction de l'enjeu à protéger et des stratégies définies par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs établissements publics ou approuvées par ces personnes publiques. Elle ne peut excéder 30 ans. Par ailleurs, il est précisé que le cahier des charges est intégré dans la partie de l'acte de vente qui fait l'objet d'une publicité foncière (21).

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(1) Première partie publiée dans Lexbase Hebdo n° 628 du 8 octobre 2015 - édition privée (N° Lexbase : N9371BUM).
(2) C. rur., art. L. 143-7 II (N° Lexbase : L4540I4W) et art. L. 143-1 al. 8 (N° Lexbase : L2841KI3).
(3) C. rur., art. L. 143-7 I et art R. 143-1 (N° Lexbase : L6861KDH).
(4) Cf. Première partie, Lexbase Hebdo n° 628 du 8 octobre 2015 - édition privée, précitée note 1.
(5) Une telle modification du champ d'application du droit de préemption de la SAFER suscite une interrogation : est-elle bien encore dans ses missions ?... Doit-elle avoir la capacité agricole pour assumer le cheptel vif avant que l'exploitation préemptée ne soit rétrocédée ?... Ou bien s'agit-il d'une obligation résiduelle pour le cédant ? Enfin la SAFER ne risque-t-elle pas d'essuyer encore une critique qui lui était déjà faite auparavant, celle de "jouer au marchand de biens" ? L'avenir le dira....
(6) C. rur., art R. 143-5 (N° Lexbase : L6858KDD).
(7) C. rur., art. L. 143-1-1 (N° Lexbase : L4344I4N).
(8) C. rur., art. R. 141-2-1 (N° Lexbase : L6804KDD) et art R. 141-2-2 (N° Lexbase : L6805KDE).
(9) C. rur., art. L. 412-7 (N° Lexbase : L4059AE3).
(10) C. rur., art. L. 143-10 (N° Lexbase : L8688IMQ).
(11) C. rur., art. L. 143-16 (N° Lexbase : L1605KGK).
(12) C. rur., art. L. 141-1 (N° Lexbase : L4545I44).
(13) C. rur., art. L. 143- 2, 9° (N° Lexbase : L2840KIZ).
(14) C. rur., art. R. 142-3 (N° Lexbase : L6851KD4).
(15) C. rur., art. R. 142-4 (N° Lexbase : L6852KD7).
(16) C. rur., art. R. 143-11 (N° Lexbase : L6856KDB).
(17) C. rur., art. R. 142-1 (N° Lexbase : L6849KDZ).
(18) C. rur., art. R. 142-1.
(19) C. rur., art. R. 142-2 (N° Lexbase : L6850KD3).
(20) C. rur., art. R. 142-1.
(21) C. rur., art. R. 142-1.

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