[Doctrine] La problématique de l’exécution des arrêts des Cours de Justice de la Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale (CEMAC) et de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africain (UEMOA)

Résumé : Le processus de l’exécution des arrêts rendus par les Cours de Justice de la CEMAC et de l’UEMOA n’est pas comparable à un long fleuve tranquille. Sur le chemin de l’effectivité desdits arrêts, les bénéficiaires rencontrent généralement des velléités de nature variée. De fait, cette étude a permis de réaliser que la problématique de l’exécution des décisions des Cours de Justice de la CEMAC et de l’UEMOA impacte négativement sur le processus de l’intégration. En comptant beaucoup plus sur la bonne foi pour la mise en application desdits arrêts, l’on constate que c’est plutôt les objectifs visés par ces deux organisations qui sont mis en branle. Les juridictions ayant pour mission la protection des droits fondamentaux, il est nécessaire que les exécutants, mais surtout les personnes morales de droit public prennent conscience que le respect des engagements, matérialisés par la signature des traités, passe aussi par l’exécution des arrêts communautaires.

«Une justice n’existe et n’a de sens que si ses décisions sont exécutées» [1]. Il résulte de ces déclarations du Président de la Chambre judiciaire de la Cour Suprême du Bénin que l’exécution des décisions de justice est centrale dans un Etat qui se veut de droit. S’inscrivant dans cette logique des «Communautés de droit», les Communautés d’intégration africaine telles la CEMAC et l’UEMOA ont, dès leur création, mis sur pied les juridictions communautaires, lesquelles ont pris la dénomination de Cour de Justice de la CEMAC [2] et de Cour de Justice de l’UEMOA [3]. Ces dernières possèdent les moyens d’un pouvoir judiciaire suprême [4], en ce sens qu’elles détiennent le monopole de l’application et d’interprétation des Traités et des textes subséquents. Ceci ouvre la voie à un procès communautaire. Partant de la conception jurisprudentielle du procès, il convient d’observer que : «l’exécution d’un jugement ou d’un arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit être considérée comme partie intégrante du procès» [5]. C’est dire que le procès ne se limite pas essentiellement à l’examen du litige et au prononcé de la décision. Celle-ci indique l’issue judiciaire donnée à la demande. Cette issue porte la nouvelle orientation du droit et demande à être mise en œuvre. Cette mise en œuvre d’une décision de justice interpelle ainsi son exécution. En tant que droit fondamental, l’exécution des arrêts communautaires doit être garantie à toute personne en faveur de qui la Cour s’est prononcée. Le souci majeur étant d’assurer un cadre juridique sécurisé apte à accompagner les pères fondateurs dans l’accomplissement des objectifs intégrationnistes. Pour l’heure, les arrêts rendus par les Cours de Justice de la CEMAC et de l’UEMOA rencontrent encore quelques difficultés d’exécution dont l’étude constitue l’objet du présent propos.

Comme premier mot clé du sujet de l’étude le nom commun «problématique» doit être entendu ici comme un ensemble des questions se posant sur un sujet déterminé [6]. Mais, dans son emploi comme adjectif, ce mot renvoie à ce qui est douteux, hasardeux ou incertain, ou à un problème difficile à résoudre [7]. L’idée donc d’un problème difficile est centrale dans la compréhension de la notion de problématique et constitue le fil directeur de l’étude conduite sur la question de l’exécution des décisions de justice dans les Communautés CEMAC et UEMOA. Loin d’être considérés comme l’aboutissement d’un procès, les arrêts communautaires se présentent comme un processus vers l’achèvement du procès, la fin étant l’exécution effective. Le juge Françoise Tulkens l’a si bien relevé en ces termes : «un arrêt de la Cour Européenne des Droits de l’Homme n’est pas une fin en soi : elle est une promesse d’un changement pour l’avenir, le début d’un processus qui doit permettre aux droits et libertés d’entrer dans la voie de l’effectivité» [8]. Cette effectivité passe nécessairement par la voie de l’exécution. Le Vocabulaire juridique définit l’exécution comme «la réalisation effective des dispositions d’un jugement» [9]. Le Lexique des termes juridiques en ce qui le concerne, ne définit pas essentiellement le terme «exécution», mais plutôt l’expression «exécution des décisions de justice». Cela suppose «le droit de tout justiciable d’obtenir l’exécution effective des décisions de justice ‘définitives et obligatoires’» [10]. Ces définitions juridiques ne s’éloignent pas de la conception littéraire de ce mot, puisque le dictionnaire français Larousse l’entend comme «l’accomplissement d’une obligation, d’un jugement» [11]. Dans la plupart de ces définitions, l’on constate l’omniprésence du terme «effective» c’est-à-dire le caractère de ce qui produit l’effet recherché. Les arrêts rendus par les Cours de justice de la CEMAC et de l’UEMOA ne devraient pas s’écarter de cet objectif [12]. Ils devront prendre en compte la double dimension de l’effectivité : l’effectivité contrôlée et l’effectivité consacrée [13]. C’est seulement dans ces conditions que le justiciable se verra «effectivement rempli de ses droits» [14]. Le but étant la protection définitive des intérêts de la partie qui a gagné le procès [15].

Pour la présente étude, l’expression «exécution des arrêts communautaires» désigne l’application effective des décisions rendues par des juridictions supranationales à vocation d’intégration(comme les Cours de Justice de la CEMAC et de l’UEMOA), et qui vise à rétablir l’équilibre des droits entre les parties. En plus de cet équilibre, l’exécution des arrêts communautaires participe aussi de la protection des droits fondamentaux et par-dessus tout, la construction d’une «Communauté de droit» [16].

Si à l’échelle interne, la question de l’exécution des décisions a longtemps animé les débats, il n’en est toujours pas ainsi à l’échelle communautaire et plus particulièrement dans les espaces CEMAC et UEMOA. Or, l’exécution effective des arrêts communautaires demeure encore incertaine malgré les dispositions prises par les législateurs communautaires dans le sens d’attribuer une autorité forte auxdits arrêts. C’est ce qui ressort de l’article 88 de la Convention régissant la Cour de Justice de la CEMAC qui dispose : «l’arrêt rendu par la Cour a autorité de la chose jugée et force exécutoire dès son prononcé». Dans la même veine, le Protocole additionnel n° 1 relatif aux organes de contrôle de l’UEMOA énonce que : «l’arrêt de la Cour a force exécutoire [17] à compter du jour de son prononcé» [18]. Les juridictions communautaires ont réitéré cela. Ainsi, s’agissant de la force obligatoire, le juge de la CEMAC décide : «l’article 92 de l’acte additionnel n° 04/00/CEMAC-041-CCE-CJ-02 portant règle de procédure devant la Chambre judiciaire, les arrêts reçoivent sur le territoire de chacun des Etats force exécutoire dans les conditions prévues à l’article 24 de l’additif du Traité de la CEMAC» [19]. En ce qui concerne l’autorité de chose jugée [20], le mutisme du législateur est compensé par l’intervention du juge dans une affaire récente en ces termes :  «l’acte administratif n’a qu’une autorité de chose décidée alors que l’acte juridictionnel a une autorité de chose jugée» [21]. En plus de ces deux caractéristiques attachées aux arrêts communautaires, s’ajoute l’absence d’exequatur.

Malgré cette volonté de moderniser l’appareil judiciaire communautaire pour accroitre ses performances [22], de nombreuses contraintes limitent encore le processus de l’exécution des arrêts communautaires. Or, en surmontant les obstacles relativement à la saisine et au déroulement de l’instance, le justiciable espère une exécution effective de sa décision à l’issue du procès, surtout lorsque cette dernière lui est favorable. «Mais, il n’est pas au bout de sa surprise» [23]. De ce fait, le problème juridique que pose cette étude est celui des sources de difficultés rencontrées au cours de l’exécution des arrêts des Cours de Justice de la CEMAC et de l’UEMOA, ainsi que des solutions existantes. De ce fait, deux préoccupations majeures s’imposent. L’identification des difficultés observées au cours de l’exécution des arrêts rendus par les juridictions de la CEMAC et de l’UEMOA est l’une des préoccupations préliminaires de propos. Mieux encore, il faudrait rechercher les mécanismes de solutions proposées par les dispositifs juridique et jurisprudentiel de ces Communautés au justiciable qui rencontre des difficultés à faire exécuter un arrêt rendu par l’une de ces juridictions.

A l’observation, ce sujet est d’un intérêt juridique certain dans la mesure où la justice participe de la construction de la communauté de droit. Si les arrêts rendus ne peuvent être exécutés, ou sont difficilement exécutés, ceci pourrait constituer une source d’insécurité juridique chez les justiciables. L’intérêt à traiter de ce sujet grandit, car la recherche révèle que la mise en application desdits arrêts préoccupe réellement quant à leur effectivité. En effet, une exécution lacunaire des arrêts communautaires a été constatée (I). Pire, en cas d’inexécution d’un arrêt, l’inadéquation des mesures coercitives prévues peut être de nature à détourner les citoyens de recourir aux juridictions communautaires visées par l’étude (II).

I - L’exécution lacunaire des arrêts communautaires

Les arrêts rendus par les Cours de Justice de la CEMAC et de l’UEMOA rencontrent généralement des difficultés dans leur mise en application. Quelques facteurs expliquent cette situation : il y a, d’une part, la résistance des requérants privilégiés face aux arrêts (A) et, d’autre part, le traitement inégal des agents d’exécution (B).

A - La résistance des Etats et institutions communautaires

Les institutions communautaires sont des organismes dont le statut et le fonctionnement sont régis par le droit et qui participent de l’accomplissement de la politique communautaire.  Dans la CEMAC, elles prennent plusieurs formes à savoir : les «Institutions» [24], les «Organes» [25] et les «Institutions spécialisées» [26]. Le système juridique UEMOA pour sa part, les regroupe autour de «Organes»[27], «organes consultatifs»[28] et «institutions spécialisées autonomes» [29]. Dans le but d’éluder toute divergence conceptuelle, il est convenable dans la présente contribution, de les regrouper comme c’est le cas du système juridique européen, autours du terme «institutions» [30]. Elles sont considérées comme des requérants privilégiés au même titre que les Etats. En droit CEMAC et UEMOA, ces acteurs ont tendance à marquer une certaine résistance à l’endroit des arrêts rendus par les juridictions communautaires. L’on observe une résistance manifeste en ce qui concerne les institutions communautaires (1), et une résistance probable pour ce qui est des Etats (2).

1 - Une résistance manifeste des institutions Communautaires

La résistance se traduit par le refus d’obéissance. Elle est manifeste lorsque l’existence de ce refus est évidente. Cela revient à donner des cas pratiques où le refus d’exécution des arrêts est perceptible. On relève le cas de la Conférence des Chefs d’État dans l’UEMOAet de l’Ecole Inter Etat des Douanes dans la CEMAC.

Dans le premier cas, il convient de relever que les Conférences des Chefs d’Etat et de Gouvernement en tant qu’organes suprêmes et décisionnels, devraient s’assurer de l’adéquation des mesures adoptées en vue de l’exécution des arrêts définitifs [31] des juridictions communautaires. Cependant, elles semblent se détourner de cette mission importante quand on sait que les textes les plus significatifs des Communautés d’intégration ont été adoptés par elles [32]. Elles devraient ainsi se démarquer par leur caractère rigoureux dans l’application de ces textes.

Concrètement, ayant été à l’origine des textes relatifs aux Cours de Justice de la CEMAC et de l’UEMOA, elles ont donné mandat aux juridictions en tant qu’Organes de contrôle, de dire le droit communautaire lorsque celui-ci a été détourné. Ceci étant, elles devraient être en mesure d’aider ces instances juridictionnelles à rendre les arrêts encore plus coercitifs. Mais dans certains cas, l’on constate qu’elles sont les premières à rendre difficile l’exécution des arrêts communautaires. On en veut pour preuve, l’affaire Eugene Yaï, où la Conférence des Chefs d’Etat s’est illustrée dans une véritable logique de défiance de la Cour de Justice. En effet, la Cour a, à l’occasion, rendu un arrêt en annulation de l’acte additionnel relatif à la révocation du Commissaire par la Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement. En pratique, cette décision n’a jamais été respectée. Ladite Conférence a voulu affirmer sa supériorité face à l’autorité des arrêts de la Cour en émettant un autre acte, persistant dans sa position de révoquer Sieur Eugene Yaï en nommant un autre commissaire à sa place.

Affichant une attitude presque servile, la Cour s’est pliée à la volonté de la Conférence des Chefs d’Etat en tirant les conséquences de la révocation du Sieur Yaï de la manière suivante : «[…] Il ressort des conséquences factuelles de la cause que la volonté de la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement de l’UEMOA et de la Commission de remplacer M. Eugene YAÏ dans ses fonctionse de commissaire est manifeste» [33]. Face à cette indignation de la Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement, il est important de s’interroger sur l’efficacité du caractère absolu des arrêts communautaires. Surtout lorsqu’il a été démontré que cet Organe politique est susceptible de remettre en cause lesdits arrêts. Il est à cet effet probable d’attribuer le «caractère déclaratoire» [34] aux arrêts rendus par les juridictions communautaires. Face à cette indifférence de la part de la Conférence, le juge a relevé que l’attitude de la Conférence des Chefs d’Etat est de nature à mettre à «rude épreuve la crédibilité du juge de l’intégration et de son office» [35].

Dans l’espace CEMAC, la résistance est observable à travers l’affaire «Mokamanede John Wilfried contre l’EIED» [36]. En l’espèce, suite à l’inexécution de l’arrêt en annulation de l’acte de licenciement [37] prononcé par la Cour de justice de la CEMAC, le Sieur Mokamanede a à nouveau saisi la même Cour cette fois, pour un recours en responsabilité. Ayant affiché un caractère sévère à l’endroit de la Communauté, ladite Cour a déclaré que : «la résistance abusive de l’exécution de l’arrêt devenu définitif a causé un préjudice au requérant». Fort de cela, elle a affirmé disposer d’éléments d’appréciation suffisants pour évaluer ce préjudice et a ainsi condamné la Communauté au paiement de la somme évaluée. Quoiqu’il en soit, la multiplication de ces résistances est susceptible de mettre à nu les espoirs placés aux juridictions communautaires «comme instruments d’instauration d’une Communauté de droit» [38]. Ceci étant, il importe à présent, d’examiner la résistance probable des Etats.

2 - Une résistance probable des Etats

Cette forme de résistance n’a pas encore à notre connaissance été observée au sein de la CEMAC et de l’UEMOA. Néanmoins, cet aspect mérite d’être abordé au regard de l’évolution du processus d’intégration à partir des exemples observés au sein de la Cour de Justice de la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Afrique de l’Ouest (CJ-CEDEAO) [39]. Cette résistance de la part des Etats [40], qui par leurs attitudes défient le plus souvent l’autorité des arrêts, impactent négativement sur le processus d’intégration en Afrique. Les exemples abondent à cet effet : Un membre du Gouvernement en la personne de Aminata Toure dans l’affaire «Karim Wade et autres», a d’ailleurs déclaré que : «les autorités sénégalaises ne se conformeront pas à la décision de la Cour de Justice qui n’allait pas dans le sens souhaité par le Gouvernement». De ce fait, cette décision du juge [41], constatant la violation de la liberté d’aller et venir, n’a pas été exécutée par les autorités sénégalaises [42].

Outre le Sénégal, le Niger s’est aussi situé dans une posture de résistance dans l’affaire «Mamadou Tandja» [43]. Face à toutes ces résistances émanant des Etats, il importe de s’arrêter et de s’interroger sur la pertinence des arrêts rendus, mieux sur l’efficacité des missions assignées aux juridictions communautaires africaines.

Au regard des exemples précités, il convient d’attirer, à titre prospectif, l’attention des Etats membres de la CEMAC et de l’UEMOA quant au respect des engagements communautaires qui impliquent naturellement l’exécution des arrêts des Cours de Justice. Autrement dit, les autorités nationales ne devront en aucun cas, refuser d’exécuter les arrêts rendus par les Cours de justice de la CEMAC et de l’UEMOA. Car, en le faisant, elles remettent en cause l’autorité des arrêts et freinent par conséquent l’évolution du processus d’intégration en Afrique Centrale et en Afrique de l’Ouest. Ce refus d’exécution des arrêts communautaires par les Etats est susceptible d’avoir un impact négatif tant pour la Communauté que pour le particulier.

En ce qui concerne la Communauté, elle ne peut se développer et parvenir à ses fins que si les Etats respectent leurs engagements. Ce d’autant plus que l’adhésion aux organisations d’intégration relève de la seule volonté des Etats. Mais dès lors qu’ils s’engagent, ils sont tenus de se conformer aux normes communément adoptées lesquelles devraient être au-dessus de la volonté étatique. Le juge UEMOA arappelécette supériorité à l’occasion d’un avis en ces termes.

Relativement au particulier, la résistance des Etats face aux arrêts communautaires s’analyse en une certaine limitation psychologique. En effet, le particulier pourrait désormais percevoir le recours au juge communautaire comme aventure aléatoire. La justice étant au service du justiciable [44], les organes d’exécution devraient prendre les mesures relatives à l’exécution des arrêts pour que le service public de la justice ait son plein effet.

La probable résistancedes autorités étatiques irait ainsi à l’encontre des principes de bonne foi et du pacta sun servanda tels que consacrés par la Convention de Vienne [45]. Le droit communautaire étant un droit international d’une dimension particulière, n’est pas resté en marge de l’application de ces principes. Ainsi, refusant de mettre en application les arrêts communautaires, les Etats s’inscrivent en marge du degré minimal de leur engagement dans le processus d’intégration, alors qu’ils sont membres de ces organisations dont la volonté a permis la formation. Le bon fonctionnement des Communautés d’intégration a donc besoin du concours sans faille des Etats. Malheureusement, cette vision est sacrifiée sur l’hôtel d’une conception exagérée de la souveraineté des Etats, alors qu’il s’agit d’étendre le bénéfice d’un engagement international [46] aux juridictions des Communautés concernées.

Ceci étant, il faut dire qu’en plus de ces deux formes de résistance qui rendent problématique l’exécution des arrêts communautaires, l’on note aussi le traitement inégal des agents d’exécution.

B - Le traitement inégal des agents d’exécution

Les agents d’exécution sont l’ensemble des acteurs chargés de mettre en application une décision de justice. Ils ne font pas l’objet du même traitement dans le cadre d’exécution des arrêts communautaires. Ce traitement est élitiste en ce qui concerne les États et institutions communautaires (1) et marginal pour ce qui est des particuliers (2)

1 - Le traitement élitiste des Etats et institutions communautaires

En tant que requérants privilégiés, les Etats et institutions communautaires font l’objet d’un traitement favorable quant à l’introduction des recours et l’exécution des arrêts. Relativement à ce dernier aspect, il convient de signaler que la contrainte sur les Etats et institutions communautaires fait presque partout l’objet des débats [47]. Il y’a comme un souci de protection des requérants privilégiés [48] qui sont seulement tenus de prendre des mesures nécessaires en vue de l’exécution des arrêts. Ils ne sont soumis à aucune autre mesure contraignante. Or, le principe d’égalité des armes est supposé produire ses effets jusqu’à l’exécution des décisions. Ce n’est pas toujours le cas en droit communautaire. Ce qui revient à dire que ces arrêts sont au carrefour du droit communautaire et du droit national et pose par conséquent, un problème de négociation, mais surtout de bonne foi. Les requérants privilégiés étant toujours présumés de bonne foi, cette présomption rend paradoxale et veine toute prétention de les contraindre à s’exécuter [49]. Ayant pour objectif de répondre à «un besoin collectif» [50], les requérants privilégiés sont animés par la loi de la continuité et de régularité du service public. Leurs activités ne doivent sous aucun prétexte, être interrompues par un certain exercice de la force publique à leur égard.

A l’image des juridictions administratives internes, l’exécution des arrêts communautaires par les personnes morales de droit public fait encore défaut. Elle devient encore plus préoccupante quand on sait que le juge n’a plus de pouvoir en la matière dès lors qu’il a prononcé la décision. Dans cette optique, le Professeur Edouard Laferriere indique que : «si le devoir juridique est certain, la sanction peut seule faire défaut». Allant dans le même sens, une autre partie de la doctrine affirme que : «la force exécutoire, la faculté effective d’exécution […] est toujours absente à l’égard de l’administration». Il en résulte que si les juridictions communautaires ont la possibilité d’assurer la sécurité juridique du particulier, elles ne détiennent cependant pas le pouvoir du contrôle de l’exécution des décisions rendues par le juge. Le pouvoir d’injonction leur échappe jusqu’ici. Elles risquent de faire acte «d’administrateur» pour emprunter la formule du Professeur Jacques Chevallier [51]. Dans le souci de la préservation des droits acquis, elles disposent du pouvoir de préciser les effets des actes soumis à leur censure et qui doivent être définitifs. A cet effet, on est amené à qualifier ces arrêts comme ayant un «caractère déclaratoire» [52]. En effet, la formule exécutoire tant prônée par les textes communautaires n’a qu’une valeur symbolique dans la mesure où la force contraignante des arrêts des juridictions communautaires découle des principes généraux du droit processuel communautaire. Mais, si les requérants privilégiés ont des facilités à faire exécuter les arrêts rendus en leur faveur, le traitement marginal réservé aux requérants ayant le statut de particulier s’étend à l’exécution des arrêts rendus en leur faveur.

2 - Le traitement marginal du particulier

Le particulier est selon le Vocabulaire juridique «une personne physique et/ou une personne morale de droit privé par opposition à la personne morale de droit public» [53]. Les seuls arrêts qui devraient être d’exécution aisés sont ceux contenant des obligations pécuniaires. C’est tout le sens des articles 45 et 46 des Traités CEMAC et UEMOA selon lesquelles : «les décisions qui comportent, à la charge des personnes autres que les Etats, une obligation pécuniaire, forment titre exécutoire» [54]. Pour tous les autres arrêts, il faudrait une formule exécutoire [55]. Les législateurs communautaires en ont précisé les modalités d’apposition en ces termes: «[…] la formule exécutoire est apposée, sans autre contrôle que celui de la vérification de l'authenticité du titre, par l'autorité nationale que le gouvernement de chacun des Etats membres désignera à cet effet» [56]. Cette disposition s’impose en vertu du principe de «l’autonomie institutionnelle et procédurale des Etats membres» [57]. Il en résulte que les arrêts communautaires doivent, sous réserve de quelques spécificités, obéir au régime d’exécution interne au même titre que les décisions qui y sont rendues. Ils ne doivent donc pas être considérés comme des décisions étrangères, auquel cas, elles obéiraient aux exigences des dispositions internes relatives à la reconnaissance des décisions y relatives. Cependant, l’on note que ces spécificités précisées par les législateurs communautaires rencontrent les lacunes identifiées au niveau des Etats membres. A notre connaissance, les Gouvernement des Etats membres de la CEMAC et de l’UEMOA sont toujours restés inactifs et n’ont pas procédé à la détermination de l’autorité habilitée à apposer la formule exécutoire sur un arrêt communautaire [58]. La doctrine a apporté un début de solution en indiquant que cette autorité peut être soit «le Ministre de la justice soit du Greffier en chef de la plus haute juridiction nationale» [59]. Il revient donc aux Etats membres d’en définir les modalités pratiques.

Une fois apposée, la formule exécutoire apparait comme une formule énergique par laquelle la République apporte son aval à l’usage de la force publique contre le particulier pour l’exécution des obligations constatées dans les titres [60]. Dès lors que cette formule est apposée, la décision est désormais appelée «grosse». C’est cette dernière qui ouvre la voie à la mise en œuvre d’une exécution forcée. C’est fort de cela que le Tribunal de Grande Instance (TGI)  de Bonanjo rappelait encore que : «cette expédition de l’arrêt qui n’est pas une grosse, est donc insusceptible d’exécution en l’état […] il ne saurait y avoir exécution forcée» [61]. Il en résulte donc que le défaut de la formule exécutoire soustrait le particulier de toute obligation d’exécution.

Si le législateur a exclu l’exequatur [62] pour ne retenir que l’apposition de la formule exécutoire au même titre que les décisions rendues par les Etats, il faut cependant relever qu’il s’agit pour le créancier de la décision d’une «main tendue et retenue» [63] qui se justifie sous un double angle. D’une part, la délivrance des titres exécutoires n’est pas déjà aisée pour ce qui est des décisions rendues dans les Etats. A plus forte raison pour les arrêts émanant d’une juridiction communautaire et où ladite formule exécutoire devra être apposée par une autorité désignée à cet effet. D’autre part, la vérification de l’authenticité de l’arrêt est susceptible d’impliquer des déplacements auprès des sièges desdites juridictions pour procéder à des fouilles. Ces deux raisons sont en l’occurrence quelques facteurs pouvant engendrer des lenteurs décriées par les justiciables dans l’exécution de l’arrêt communautaire. A cela, il convient d’ajouter l’absence des délais à cet effet. Il serait plutôt convenable pour les législateurs CEMAC et UEMOA de fixer un délai au-delà duquel, la non intervention de l’autorité constatée, vaudra force exécutoire automatique.

De plus, les législateurs CEMAC et UEMOA étant unanimes sur le contrôle de la régularité des mesures d’exécution qui doivent relever de la compétence des juridictions nationales, le législateur CEMAC s’en est démarqué par son ingérence dans la détermination des autorités chargées de procéder et de suspendre l’exécution forcée. Relativement à l’exécution, le Traité CEMAC dispose que : «[…] le Président de la Commission peut poursuivre l’exécution forcée en saisissant directement l’organe compétent, selon la législation nationales» [64]. Pour ce qui est de la suspension de l’exécution, le même Traité précise qu’elle ne peut intervenir «qu’en vertu d’une décision de la Cour de Justice communautaire» [65]. A cet effet, il serait avantageux et dans le but de garantir la souveraineté des Etats, que les modalités d’exécutions soient aménagées pas les Etats. Le mutisme du législateur UEMOA porterait à croire qu’il va dans ce sens. Mais il serait opportun de le préciser clairement dans le but de dissiper toute ambiguïté.

On ne saurait cependant achever l’analyse sans s’interroger sur la force du principe de l’effet direct appliqué aux arrêts des juridictions communautaires. En effet, ce principe est l’un des principes cardinaux d’application du droit communautaire. Il est défini par la CJCE en ces termes : «le droit communautaire, indépendant de la législation des Etats membres, de même qu'il crée des charges dans le Chef des particuliers, est aussi destiné à engendrer des droits qui entrent dans leur patrimoine juridique» [66]. Ce principe justifie l’utilité d’un mécanisme de transposition des normes communautaires dont les décisions font partie. Une bonne exploitation du principe de l’effet direct devrait conduire à limiter l’intervention des instances nationales si elle est de nature à compromettre l’effectivité d’un droit communautaire acquis. Une décision rendue par les juridictions communautaires, ayant acquis l’autorité de la chose jugée, doit pouvoir bénéficier de principe d’effet direct, qui ne nécessite d’aucune formule exécutoire en vue de son effectivité. C’est ce qui inspire d’ailleurs l’on pourrait aussi envisager comme dans la pratique CJCE [67] une force exécutoire intrinsèque à l’effet de dispenser le porteur de la décision de toute formalité à l’intérieur de l’Etat d’exécution.

On doit donc saluer la volonté du législateur CEMAC de rendre encore plus effectif les arrêts communautaires par son ingérence relativement à la détermination des autorités chargées de procéder à l’exécution forcée et à la suspension. Cependant cette ingérence peut complexifier davantage la tâche des autorités nationales qui seront dans la posture de tout attendre du législateur communautaire. Or, l’objectif communautaire étant économique, les autres aspects devraient relever de la compétence du législateur national. A cette faiblesse, s’ajoute l’inadéquation des mesures coercitives en cas d’inexécution des arrêts communautaires.

II - L’inadéquation des mesures coercitives en cas d’inexécution

La doctrine indiquait déjà que l’exécution se rattache à l’idée de «réalisation de droit» et de «contrainte» [68]. Ce dernier élément est étroitement lié au jugement, qui peut être assorti d’une astreinte et ramené à exécution par des procédés coercitifs [69]. Les mesures coercitives sont l’ensemble des moyens auxquels peut recourir la partie gagnante d’une décision judiciaire en cas d’inexécution. La force des arrêts est aussi fonction de l’existence des mesures coercitives en cas d’inexécution. Dans la CEMAC et l’UEMOA, il n’existe pas de véritables moyens pouvant contraindre les parties à pouvoir exécuter les arrêts communautaires. Il y a, d’une part, l’insuffisance des contraintes administratives (A) et, d’autre part, l’absence des contraintes juridictionnelles (B).

A - L’insuffisance des contraintes administratives

Les contraintes administratives sont l’ensemble des moyens dont dispose l’administration contre le débiteur défaillant d’une décision de justice. L’analyse des textes relatifs aux deux juridictions communautaires laisse percevoir une mobilisation hésitante des moyens d’exécution dans la CEMAC (1), et une mobilisation peu contraignante de ces moyens dans l’UEMOA (2).

1 - La mobilisation hésitante des moyens d’exécution dans la CEMAC

Cette mobilisation hésitante provient du fait que le législateur CEMAC, dès l’origine, a manifesté sa volonté d’encadrer d’une manière contraignante les arrêts rendus par la Cour relativement au recours en annulation. La Convention de 1996 dispose à cet effet que, statuant en matière de légalité, «l’Etat membre, l’Institution, l’Organe ou l’Institution Spécialisée dont émane l’acte annulé est tenu de prendre des mesures que comporte l’exécution de l’arrêt rendu par la Chambre Judiciaire. Et en cas de refus de se conformer, tout Etat membre ou tout Organe de la CEMAC en saisit la Conférence des Chefs d’Etat» [70]. La Convention révisée de la même Cour en des termes quasi identiques a réitéré cette disposition sauf que la deuxième phrase a été remplacée par : «[…] Celle-ci a la faculté d’indiquer les effets des actes annulés qui doivent être considérés comme définitifs, et de prononcer une astreinte» [71]. La lecture méticuleuse de ces deux dispositions fait observer deux infirmités. D’une part, la mobilisation des moyens d’exécution concerne essentiellement le recours en annulation. C’est dire que les autres types de recours ne bénéficient pas des mesures coercitives d’exécution. Visiblement, le particulier qui aurait bénéficié en sa faveur d’une décision relative au recours en indemnité n’est pas en mesure d’invoquer les moyens d’exécution mises à la disposition des requérants privilégiés relatifs au recours en annulation pour faire exécuter l’arrêt. Le fait de limiter cette mesure aux requérants privilégiés est susceptible d’engendrer de la part du particulier un frein psychologique relatif à son accès à la justice. De plus, l’on observe une imprécision de la part du législateur quand il affirme que l’État, l’Institution, l’Organe ou l’Institution Spécialisée dont l’acte est jugé non conforme, devra prendre toutes les mesures nécessaires à l’exécution de l’arrêt rendu par le juge communautaire. Ce faisant, le législateur n’a pas précisé la nature des mesures à prendre. Ce qui veut dire que ces personnes publiques sont tenues à une obligation de résultat et non de moyen. Seulement, le moyen de contrôle de cette exécution reste moins convaincant. Cette situation peut être source d’indifférence de la part de ces autorités face aux arrêts du juge qui peuvent ne prendre aucune mesure à cet effet. 

D’autre part, le législateur a prévu quelques mesures relativement coercitives. En effet, il s’est montré plus intéressant dans la mobilisation des mesures d’exécution des arrêts en cas de refus de l’autorité dont l’acte est jugé illégal. Il semblait s’évertuer en précisant qu’en cas de refus de se conformer à la décision du juge communautaire, tout État ou tout Organe peut saisir la Conférence des Chefs d’Etat. On perçoit une volonté manifeste du législateur d’employer les mesures contraignantes pour pouvoir permettre l’exécution efficace et efficiente des arrêts communautaires. Seulement, il convient de relever que cette saisine de la Conférence des Chefs d’Etat peut s’avérer inefficace, car elle ne fera que constater l’inexécution.

 Face à ce déficit, le législateur de 2009 a abrogé cette partie de la disposition en la remplaçant par : «Celle-ci [la Cour de Justice] a la faculté d’indiquer les effets des actes annulés qui doivent être considérés comme définitifs, et de prononcer une astreinte» [72]. Il en résulte ainsi une volonté significative de la part du législateur d’impliquer la Cour dans la mobilisation des mesures d’exécution des arrêts communautaires. Toutefois, cette implication survient avant coup, c’est-à-dire avant l’exécution même de l’arrêt. Ce qui limite en quelque sorte le rôle du juge dans ce processus quand on sait qu’il ne lui appartient pas d’adresser des injonctions aux institutions communautaires [73]. A cet effet, le juge CEMAC a réitéré que «l’article 98 du Règlement de procédure de la Chambre judiciaire ne prévoit pas la possibilité pour la juridiction communautaire, dans le cadre du contrôle de la légalité, de prononcer la réintégration d’un fonctionnaire en vertu de la séparation des compétences administratives et des compétences juridictionnelles» [74].

A l’analyse comparée des deux dispositions, on peut arriver à la conclusion selon laquelle, le législateur CEMAC de 1996 semblait plus ambitieux par rapport à celui de 2009 qui semble en retrait relativement aux moyens juridiques d’exécution des arrêts communautaires.

2 - La mobilisation peu contraignante des moyens d’exécution par l’UEMOA

Pour le Protocole additionnel n° 1 relatif aux organes de contrôle de l’UEMOA, «si la Cour de Justice constate qu’un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombe en vertu du Traité de l’Union, cet Etat est tenu de prendre toutes les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt. En cas d’abstention de l'Etat membre dont le manquement a été constaté, la Commission a la faculté de saisir la Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement afin qu’elle invite l’Etat membre défaillant à s’exécuter» [75]. Cette disposition est peu similaire à l’article 16 de la Convention originaire de la Cour de Justice de la CEMAC de 1996 dans la mesure où, elle implique la Conférence des Chefs d’Etat dans l’exécution de l’arrêt. Cependant quelques handicaps sont à relever.

En effet, à la lecture des différents textes régissant la Cour de justice de l’UEMOA, l’on observe une absence manifeste des dispositions coercitives d’exécution des arrêts communautaires comme c’est le cas dans l’espace CEMAC. La disposition précitée en ce qui la concerne exclut les autres types de recours et ne retient que le recours en manquement. Ce dernier permet de contrôler le respect par les Etats des obligations qui leur incombe en vertu du droit communautaire [76]. Lorsque ce manquement d’un Etat est constaté par la juridiction communautaire, l’Etat concerné est tenu de l’exécuter. En cas inexécution constatée par la Cour de justice, la Commission peut saisir la conférence des Chefs d’Etat. En effet, faire du recours en manquement une affaire d’État, l’érige au rang de voie de droit «élitaire» [77] dont seuls la Commission et les Etats [78] peuvent en faire usage. Le particulier les autres organes n’en ont pas droit. Le protocole additionnel est clair lorsqu’il affirme que seul la Commission peut saisir la Conférence des Chefs d’Etat en cas d’inexécution. Les autres acteurs ne peuvent la saisir.

 De plus, le législateur laisse la faculté à cette Commission de saisir ou non la Conférence à l’effet de prescrire les mesures d’exécution. Cette action pourrait s’avérer arbitraire en l’absence des critères explicites de saisine. La Commission est alors seul juge de l’opportunité de saisine de la Conférence des Chefs d’Etat en cas d’abstention de la part d’un Etat. Et même lorsque cette conférence sera saisie, le législateur ne précise pas des gammes de sanctions réservées aux Etats. Il appartient donc à ladite Conférence de les définir.

Il est à reconnaitre à travers l’analyse de cet article 6 du Protocole Additionnel n° 1 qu’il n’existe pas de mesures contraignantes pouvant parvenir à une exécution effective des arrêts communautaires, la Commission ne disposant pas de moyens coercitifs à cet effet. La Conférence des Chefs d’Etat à son tour possède un pouvoir moral et politique [79]. Si le particulier a été mis en marge des moyens d’exécution dans le cadre dudit article, l’on pourrait croire qu’en vertu de l’article 10 du même Protocole n° 1, le législateur UEMOA se serait rattrapé.

Comme l’article 25 alinéa 2 de la Convention régissant la Cour de Justice de la CEMAC, on peut lire à la suite de l’article 10 du Protocole additionnel n°1 relatif aux Organes de contrôle que, «l’organe de l’Union dont émane l’acte annulé est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour de Justice. Celle-ci a la faculté d’indiquer les effets des actes annulés qui doivent être considérés comme définitifs». Comme son homologue CEMAC, les mêmes reproches méritent d’être adressés au législateur UEMOA. Concrètement, cette disposition s’intéresse seule au recours en annulation. Aussi, la Cour intervient dans ce processus avant l’exécution pour préciser les effets de l’arrêt. Mais encore, cette intervention n’est aucunement assortie des mesures contraignantes.

L’on constate une légèreté dans la mobilisation des moyens d’exécution de la part du législateur UEMOA. Tout se passe comme s’il éprouvait un sentiment de méfiance à l’endroit des arrêts rendus par la Cour. Ce qui sans doute amène à confirmer le caractère peu contraignant dans la mobilisation de ces moyens d’exécution à laquelle s’ajoute l’absence de contraintes juridictionnelles.

A - L’absence des contraintes juridictionnelles

L’absence de contraintes juridictionnelles est manifeste sous un double angle : l’espoir manqué du recours en manquement (1) et l’absence des sanctions financières (2).

1 - L’espoir manqué du recours en manquement

Longtemps conçu en droit européen [80], l’action en manquement comme instrument judiciaire de contrôle [81] a été initialement consacré par le législateur UEMOA et à mi-parcours par son homologue CEMAC [82]. N’ayant pas fait l’objet d’une définition particulière dans les textes communautaires de la CEMAC et de l’UEMOA, ses indices sont toutefois révélées dans la synthèse de l’abondante jurisprudence européenne [83]. Il suppose alors «une obligation imposée par le droit communautaire violée par le comportement de tout organe de l’Etat concerné» [84]. Comme sa définition, sa procédure n’a pas été spécifiée. Les législateurs ont précisé qu’elles seront contenues dans des textes spécifiques. La consécration du recours en manquement par le législateur CEMAC [85] et UEMOA [86] parait salvatrice pour une exécution effective des arrêts communautaires. Bien qu’elle ne soit pas destinée principalement à sanctionner le non-respect des décisions de la Cour communautaire, ce recours peut à titre prospectif être mis à profit en cas de non-exécution des arrêts rendus par la Haute juridiction [87].

De toute évidence, il importe d’observer à travers la définition ci-dessus que le recours en manquement peut être mis en œuvre seulement à l’encontre d’un Etat pour violation de ses engagements communautaires. Autrement dit, les organes et institutions communautaires en sont exclus. Pour l’heure, aucun recours en manquement n’a été entrepris dans les espaces CEMAC et UEMOA. Doit-on pour cela dire que les Etats membres se conforment réellement aux obligations qui sont les leurs ? Loin s’en faut ! En attendant, il convient d’admettre, au même titre que l’ancien Président de la Chambre judiciaire Pierre Kamtoh, que le recours en manquement obéit à deux phases : une phase administrative et une phase juridictionnelle. Il est à noter que le recours à la seconde phase est conditionné par l’échec de la première et est sanctionné par une décision du juge encore appelée l’arrêt en manquement. Dès lors, l’Etat contre lequel cette sanction a été prononcée est tenu de prendre toutes les mesures possibles pour l’exécution de l’arrêt. Ce qui traduit à l’image des directives, une obligation de résultat à l’Etat débiteur de l’exécution de l’arrêt.

Cependant, en cas d’inexécution dudit arrêt, il conviendra pour la Commission, après constat, d’exploiter une fois de plus le recours en manquement pour amener l’Etat défaillant à s’exécuter. Ce nouveau recours sera basé sur le non-respect de l’arrêt en manquement[88]. Etant donné que les décisions juridictionnelles sont une extension des engagements communautaires pris par les Etats, leur inexécution s’observera comme une violation manifeste desdits engagements [89]. L’on se trouvera en face d’une procédure de «manquement sur manquement» [90], le manquement découlant ici d’un défaut d’exécution de l’arrêt en manquement. Pour l’heure, les législateurs CEMAC et UEMOA ont renvoyé la réglementation de ces recours à des «textes spécifiques» ultérieurs. On espère qu’ils soient rapidement adoptés afin de garantir efficacement la sécurité juridique des justiciables. Cette règlementation devrait fixer les Etats, et spécialement sur le point des sanctions encourues en cas d’inexécution. A l’instar des réformes introduites dans le Traité de Maastricht [91], l’on pourrait ainsi penser aux sanctions financières telles que les astreintes et les amendes forfaitaires contres l’Etat [92] ou les organes défaillants. 

2 - L’absence des sanctions financières

Les sanctions financières sont des mesures qui permettent de mettre à la charge de la partie appelée à exécuter une décision, des obligations pécuniaires la contraignant à s’exécuter. Ces obligations pécuniaires sont constituées des amendes forfaitaires et des astreintes. Pour ce qui est des amendes forfaitaires, c’est une «Modalité d’extinction de l’action publique propre à certaines contraventions, par laquelle le contrevenant évite toute poursuite en s’acquittant d’une amende soit immédiatement entre les mains de l’agent verbalisateur, soit de manière différée au moyen par exemple d’un timbre-amende» [93]. Elle peut être minorée ou majorée selon qu’elle est payée avant ou après les délais fixés, et est proportionnelle à la faute commise. Par contre, l’astreinte est indépendante des dommages et intérêts. Elle a, en raison de sa nature, pour but de contraindre la partie débitrice à exécuter une décision judiciaire au risque du paiement d’une somme d’argent en cas de retard dans la fourniture des obligations mises à sa charge [94].

Les systèmes normatifs CEMAC et UEMOA n’ouvrent pas encore pas la possibilité de sanctions financières en cas d’inexécution des arrêts communautaires. En revanche, il y’a une volonté de la part du législateur CEMAC d’instaurer le recours aux astreintes. Mais l’on regrette qu’il n’ait pas consacré assez de développement à cet effet. Il s’est juste contenté d’une portion de texte pour l’intégrer. On peut ainsi lire : «[…] l’Etat membre, l’institution, l’organe ou l’institution spécialisée dont émane l’acte annulé est tenu de prendre des mesures que comporte l’exécution de l’arrêt rendu par la Cour de Justice. Celle-ci a la faculté d’indiquer les effets des actes annulés qui doivent être considérés comme définitifs, et de prononcer une astreinte» [95]. Il en ressort la volonté d’octroyer plus de responsabilités à la Cour dans le but de rendre plus efficace les arrêts en annulation, car en dehors de préciser les effets de ces derniers, elle peut prononcer des astreintes. Il est dès lors difficile de se prononcer sur le régime de ces astreintes faute de définition d’un régime juridique y afférent. Ce qui porte à croire que c’est avec beaucoup de pincette que le législateur CEMAC évoque l’«astreinte». Il serait donc convenable, et ce pour une bonne exécution des arrêts communautaires, que les législateurs CEMAC et UEMOA mettent de l’accent sur les sanctions financières, car l’effectivité du droit communautaire en dépend aussi.

Conclusion

Loin d’avoir la prétention d’épuiser les contours de la question, cette étude a permis de mettre à nu quelques difficultés qui confirment le potentiel problématique de l’exécution des décisions rendues par les juridictions communautaires. L’analyse comparative des textes CEMAC et UEMOA a permis d’observer une identité des mécanismes d’exécution dans les deux espaces. Ces derniers sont lacunaires et ne contiennent pas véritablement des mesures de contrainte en cas d’inexécution. La problématique d’exécution des arrêts communautaires les législateurs de procéder à de véritables réformes judiciaires. L’on croit à cet effet que l’exécution efficiente des arrêts communautaires pourrait à coup sûr passer par l’implication des juridictions communautaires dans le processus. Il conviendra pour cela d’adopter et ce, en urgence les procédures relatives à la pratique du recours en manquement dans le but de sanctionner non pas seulement les Etats mais aussi les organes n’ayant pas exécuté les arrêts communautaires.  D’instaurer des mesures contraignantes d’exécution telles que les astreintes, les amandes forfaitaires, la suspension et même le retrait de l’Etat défaillant. Ces quelques propositions contribueront à attribuer un véritable caractère de force exécutoire aux arrêts communautaires, car la justice, il ne suffit pas de la saisir, mais encore et surtout de voir ses décisions exécutées.

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