[Doctrine] La crise sanitaire et la responsabilité administrative. Le cas de « Global Dining »

今回の報告では、日本におけるコロナ危機をめぐる数少ない訴訟の一つを取り上げた上で、日本における損害賠償制度の一局面について説明したい。予め断わっておかなければならないが、これほど重大な危機であったにもかかわらず、報道による限り、国や地方自治体に対してその責任を問う訴訟は日本ではほとんど提起されなかった。唯一に近い例外が今回取り上げる「グローバルダイニング訴訟」である。

Dans ce rapport, je vais traiter l’un des rares recours liés à la crise du Corona au Japon, ainsi qu’expliquer un aspect du régime de compensation des dommages occasionnés par l’action des entités publiques. Or il faut préciser à l’avance que, au Japon, malgré la gravité de la crise, très peu de recours ont été lancés contre l’État ou les collectivités territoriales. La seule exception, ou presque, est le contentieux administratif nommé « Global Dining » selon la société requérante, qui fait l’objet de cette intervention.

この訴訟については後に詳しく取り上げるが、序章として、なぜ日本でこれだけ訴訟が少ないのか、という点について先に考えてみたい。

まずは、そもそも行政訴訟の数が少ない。数年前の統計ではあるが、行政事件訴訟は年間2000件程度しか提起されていない。また、コロナ危機が始まった後も、その数は増えなかったようである。

Avant d’entrer dans les détails, en guise d’introduction, je vais tout d’abord examiner les raisons pour lesquelles il existe si peu de recours au Japon.

Avant tout, traditionnellement, le volume de recours administratifs reste très faible. Bien que les statistiques datent de quelques années, en moyenne, seuls quelque deux mille procès administratifs sont intentés par an. De surcroît, ce nombre ne semble pas avoir augmenté même après le début de la crise sanitaire.

これに関しては、幾つかの要因を挙げることができる。以前より大幅に安くなっているとはいえ、特に弁護士費用がかかるために、訴訟へのアクセスは必ずしも開かれていない。また、そもそも日本人の性格(moeurs)として、訴訟提起は好ましいことではないと思われている。集団の和を乱す、ということで社会的圧力を受けるかもしれず、このことが人々を萎縮させているのである。

また、勝訴できる可能性が低いことも問題となる。正確な統計は知られていないが、一般に行政訴訟の勝訴率は数パーセントであると言われており、膨大なコストをかけるに値しないと考えられている。

À cet égard, plusieurs facteurs peuvent être mentionnés : l’accès aux juges n’est pas toujours ouvert, notamment en raison des frais de justice, même s’ils sont nettement moins élevés qu’il y a dix ans ou vingt ans. En outre, les mœurs des Japonais ne favorisent pas les actions en justice en tout état de cause. Ils peuvent être soumis à une pression sociale pour avoir perturbé l’harmonie du groupe, ce qui les amène à ressentir de la réticence.

Un autre problème est la faible probabilité de réussite des recours. Bien que des statistiques précises ne soient pas connues, il est généralement admis que le taux de succès dans les litiges administratifs n’est que de quelques pourcent, ce qui ne vaut pas les coûts énormes impliqués.

また、日本におけるコロナ危機の特徴として、以前に津田先生が報告したように、行政庁は権力的な手段を慎重に回避しており、権力行使が必要な場合にも、必要最小限なものにとどめていたといえる。それでも感染対策が功を奏したのは、政府の「自粛要請」に応えて、国民の大多数が自主的に自由を制限したからである。もちろん、社会における評判の低下といった社会的制裁をおそれて要請に従っていた者も多かったと推測される。

Aussi, l’une des caractéristiques de la crise sanitaire au Japon, comme l’a précédemment rapporté M. Tsuda, est que les autorités administratives ont soigneusement évité toute mesure restrictive et, même au cas où le recours au pouvoir était nécessaire, elle a été maintenue au minimum nécessaire. Néanmoins, ces mesures de prévention ont été suffisamment efficaces, car la majorité de la population a volontairement restreint ses libertés en réponse à la « sollicitation de restriction » du Gouvernement. Bien entendu, on peut présumer que nombre d’entre eux ont accédé à cette sollicitation par crainte de sanctions sociales telles que l’atteinte à leur réputation dans la communauté.

それでも、法的な観点からは、大規模なロックダウンが繰り返し命令された欧米諸国に比べれば、日本政府や知事がとった措置は比較的穏健なものであり、経済的損害を受けた事業者（飲食店や観光業者等）への補償金の支払いも相応に充実していた。これらの要因により、訴訟提起が少なく済んだと言える。

Néanmoins, du point de vue juridique, les mesures prises par le Gouvernement et les　gouverneurs ont été relativement modérées par rapport aux pays occidentaux où l’ordre de confinement a été donné à plusieurs reprises. Aussi, les compensations aux entreprises grièvement touchées (tels que les restaurants et les opérateurs touristiques) ont été raisonnablement substantielles.

Tous ces facteurs nous amènent à conclure que le nombre de recours judiciaires reste très faible dans ce pays d’Extrême-Orient.

もっとも、このような訴訟の少なさは、日本人の美徳として捉えられることもあるが、必ずしも好ましいものではない。裁判官が法律の内容を具体化する機会が乏しいことから、行政法の発展にはマイナスである上に、法的安定性が確保されないままとなってしまう。

Toutefois, si ce faible niveau de litiges est parfois considéré comme une « vertu » des Japonais, il n’est pas nécessairement souhaitable du point de vue de l’État de droit. Le manque des occasions pour les juges de concrétiser le contenu des lois est nuisible pour le développement du droit administratif et perpétue également l’instabilité juridique.

このような日本固有の状況を踏まえると、グローバルダイニング訴訟は偉大な試みであった。訴訟提起に際しては、提訴者に対する厳しい批判がインターネット上に溢れていた。感染防止対策に対して消極的であるだけでなく、反省することもなくさらに訴訟を提起して社会の和を乱している、といった主張が多かったのである。

Compte tenu de cette situation singulière au Japon, le recours « Glaobal Dining » a été une tentative inédite. Lorsque le procès a été intenté, internet a été rempli de critiques sévères à l’encontre du plaignant : non seulement l’entreprise refusait de prendre des mesures anti-Covid, mais elle perturbait également l’harmonie sociale en l’intentant sans le moindre remords.

しかし、感染防止対策が必要であることと行政庁の行き過ぎを是正することは、両立可能である。対策といっても様々なものがある以上、その一つ一つの必要性や合理性を司法の場で検討することは不可欠であるからである。後に詳しく検討するように、原告も感染防止対策全般についてはその必要性を認めていたが、いわゆる夜間営業規制(couvre-feu) については、その合理性が認められないとして強固に反対していた。

Il est toutefois possible de concilier la nécessité de mesures de prévention avec la remise en cause des excès des pouvoir administratif. En effet, comme l’administration est dotée de multiples moyens, il est essentiel d’examiner la nécessité et la rationalité de chacun d’entre eux dans les processus judiciaires. Comme nous le verrons plus en détail, le requérant reconnaissait la nécessité des mesures préventives en général, mais s’est fermement opposé à la fermeture des restaurants et bars à 20 heures, au motif que sa rationalité ne saurait être reconnue.

結論としては、東京地方裁判所は原告の訴えの一部を認めて、知事の発した命令には違法性が認められるとした。しかし、知事には過失が認められないとして、国家賠償の支払は命じなかった。

結論の当否はさておき、このような分析的思考は、科学的な証拠に基づいた政策形成(EBPM)を促進するものであるが、残念なことに日本の世論や政治からその重要性を全く理解していない。このような状況を変えていくためにも、今回の訴訟には重要な意義があるだろう。

En conclusion, le tribunal de district de Tokyo (tribunal de première instance) a approuvé une partie de la plainte de « Global Dining » en déclarant que l’ordre émis par la gouverneure de Tokyo était illégal. Toutefois, les juges n’ont pas ordonné le versement d’une indemnisation, le requérant n’ayant pas réussi à prouver la faute de l’administration.

Abstraction faite de la pertinence des conclusions, ce type de réflexion « analytique » favorise l’élaboration de politiques fondées sur des données scientifiques (Evidence Based Policy Making), mais malheureusement, l’opinion publique et les milieux politiques japonais n’en perçoivent pas suffisamment l’importance. C’est pour cette raison que ce recours serait d’une importance cruciale pour changer le paradigme de notre pays.

Ａ．訴訟提起に至る状況

まず第一部では、訴訟に至る経緯について、当時の日本の感染状況等も踏まえて説明しよう。

フランスと同様に、2020年は日本にとっても混乱の年であった。第1波と第2派を乗り切ったものの、安倍晋三総理大臣は体調不良を理由に9月に辞任し、官房長官であった菅義偉が首相の座に就いた。しかし、2020年11月ごろから第3波が到来し、2021年1月には感染者数がピークに達した。

Dans la première partie, j’expliquerai les circonstances qui ont précédé le contentieux, en tenant compte de la situation de l’infection dans l’archipel depuis le début de la crise.

Comme en France, l’année 2020 a été une année de bouleversements pour le Japon. Après avoir surmonté la première et la deuxième vague, le Premier ministre Shinzo Abe a démissionné en septembre pour des raisons de santé, et son premier secrétaire de cabinet, Yoshihide Suga, l’a remplacé. Cependant, la troisième vague a débuté vers novembre 2020 et le nombre de personnes infectées a atteint un pic en janvier 2021.

このような感染再拡大を受けて、菅首相は特措法の改正に着手して、2021年2月には大幅な法改正が実現した。(la loi sur les mesures spéciales pour la lutte contre les nouveaux types de grippe et certaines autres maladies infectieuses (ci-après « loi pandémique ») 改正箇所は数多いが、本報告との関係で重要となる点のみを説明しよう。

En réaction à cette nouvelle vague d’infection, le nouveau Premier ministre a entrepris une révision de la loi anti-pandémique (loi sur les mesures spéciales pour la lutte contre les nouveaux types de grippe et certaines autres maladies infectieuses), qui a été largement modifiée en février 2021. Les modifications étant nombreuses, je traiterai seulement les éléments significatifs concernant la présente intervention. 

改正前には、緊急事態が宣言された状況でも、知事は強制的な命令を発することはできなかった。すなわち、例えば、飲食店に対して休業要請をすることはできるが、この要請に従わなかった場合にも、事業者の氏名を「公表」することしかできなかった。

Avant la modification, les gouverneurs ne pouvaient pas émettre d’ordres impératifs, même dans les cas où « l’état d’urgence sanitaire » avait été déclaré par le Premier ministre (à noter aussi que dans le droit japonais, la préfecture est une collectivité territoriale qui jouit d’une certaine autonomie vis-à-vis de l’État et le chef de la préfecture – le gouverneur – est élu par le suffrage universel des habitants). Ainsi, ils pouvaient, par exemple, demander la fermeture d’un restaurant, mais en cas de non-respect, ne pouvaient que « publier » le nom de l’exploitant ayant commis l’infraction dans le cadre de sanction.

不思議なことに、日本の行政法においては、この公表は一種の制裁として位置づけられている。すなわち、企業や個人にとって不名誉な事実を公表することでその社会的評価を低下させること、間接的に義務の履行を促しているのである。

De façon curieuse (surtout pour nos collègues français), dans le droit administratif japonais, cette « publication » est considérée comme une sorte de sanction. En d’autres termes, en rendant publics des faits déshonorants pour une entreprise ou un individu, l’administration tente de détériorer leur réputation sociale, ce qui les incite indirectement à remplir les obligations.

しかし、元々、このような公表制度には大きな問題があると主張されてきた。国民が無関心であれば、公表は必ずしも実効的な制裁にはならないし、逆に、国民が過剰に反応して、制裁が行き過ぎたものになるおそれもあるからである。

Cependant, les publicistes japonais ont longtemps fait valoir qu’un tel système posait des inconvénients majeurs : l’efficacité de la publication sera considérablement réduite si le public reste indifférent au sujet, ou, à l’inverse, si le public réagit de manière excessive, la sanction pourra dépasser les bornes.

Si je cite une histoire ironique qui est survenue au début de la crise, les décisions de « publications » concernant les salons de pachinko qui n’ont pas respecté la demande de fermeture, ont conduit les clients à fréquenter ces salons, ce qui signifie que les autorités publiques ont réalisé – contre leur grès – une intense promotion pour ces entreprises.

そのため、改正後には、緊急事態宣言が発令されている場合には、知事の命令に違反した者に対して、裁判所が低額の金銭的制裁（過料）を課すことができるようになった。もっとも、その額は最大30万円(2000euros)に過ぎず、抑止力としては十分ではないと当初から考えられていた。

Ainsi, la modification de 2021 a permis aux tribunaux d’imposer une faible sanction pécuniaire (appelé Ka-ryô (過料)) à ceux qui ont violé l’ordre de la gouverneure durant la période de l’état d’urgence. Toutefois, le montant maximal n’étant que de 300 000 yens (environ 2 000 euros), ce nouveau régime était considéré dès le départ comme insuffisant.

 実際、懲役刑やより高額な罰金刑を導入するという選択肢もなかったわけではない。しかし、欧米諸国に比べると、日本でのコロナウィルスの被害はそれほど大きいものではなかった。また、日本人が公権力に対して従順であることから、この程度の制裁でも十分効果的であると政府は考えていたのかもしれない。そのため、政府も国会も、比例原則を重視して、このような穏健的な対策を選んだのである。

En effet, la possibilité d’introduire des peines de prison ou des amendes plus élevées n’était pas écartée. Cependant, nous devons retenir que, par rapport aux pays occidentaux, le coronavirus n’a pas causé autant de dégâts au Japon. En plus, le Gouvernement a probablement jugé que ce niveau de sanction serait suffisamment efficace/coercitif, vu la docilité du peuple japonais à l’égard des autorités publiques. En conséquence, la Diète ainsi que le Gouvernement ont opté pour ces mesures modérées, en privilégiant le principe de proportionnalité.

さて、2020年末から始まる第3派は徐々に拡大して、年末年始にも多くの人々が自粛を余儀なくされた。そして、2021年1月7日は緊急事態宣言が発令されて、地域ごとに差はあるものの、特に感染者数が高かった首都圏（東京都含む）においては、最終的には3月21日まで緊急事態が続いた。

Or la troisième vague, qui a débuté à la fin de 2020, s’est progressivement étendue, obligeant les Japonais à s’abstenir pendant les vacances de fin d’année et du Nouvel An. Le 7 janvier 2021, sous la forte pression de l’opinion, l’état d’urgence a été déclaré pour la deuxième fois, et bien qu’il y ait eu des divergences entre les régions, dans la métropole de Tokyo (y compris les préfectures de Tokyo, Kanagawa, Chiba, et Saitama), où le nombre de personnes infectées était particulièrement élevé, l’état d’urgence a finalement été maintenu jusqu’au 21 mars.

そして、飲食店に対しては、感染防止対策の実施の他、酒類提供の時間帯の制限（夜7時まで）、営業時間の制限（夜8時まで）といった厳しい措置がとられた。政府はこのような措置により、間接的に人々の外出を抑制しようとしたのである。

Des mesures strictes ont alors été prises à l’encontre des restaurants et des bars, y compris des restrictions sur les heures pendant lesquelles des boissons alcoolisées pouvaient être servies (jusqu’à 19 heures), les heures d’ouverture (jusqu’à 20 heures) et le nombre de personnes servies. Par ces dispositions, le Gouvernement a indirectement tenté de décourager les gens de fréquenter ces lieux.

当然のことであるが、この第3派は飲食店業界に深刻な損害を与えた。日本においては、特に年末年始や年度末の3月に多くの会合が開かれるために、この期間に営業できないことは大幅な売り上げ低下をもたらしたのである。コロナ危機が1年近く続いたことから、事業の継続を断念して閉店した店舗も数多かった。

Il va de soi que cette troisième vague a causé de sérieux dommages au secteur de la restauration. L’impossibilité d’opérer pendant cette période a provoqué une baisse cruciale des ventes, d’autant plus qu’au Japon de nombreux banquets ont lieu pendant cette période. La crise de Corona ayant duré près d’un an, de plus en plus de restaurants ont renoncé à poursuivre leur activité et ont fermé leurs portes.

政府と県は、飲食店に対する補助金を増やしたり、融資をしたりすることで支援を続けていたが、それでも飲食業界の不満は高まっていた。このような状況の中、グローバルダイニング社の経営する26店舗においては、夜間営業と酒類の提供を続けていた。その理由として、会社は従業員の雇用を守る義務があり、営業を続けることで利益を確保することは「正当な理由」にあたることを主張していた。

Le Gouvernement et les préfectures ont continué à apporter leur soutien en augmentant les subventions et les prêts aux restaurants, mais le secteur de la restauration était de plus en plus frustré. Dans ces circonstances, la société « Global Dining » a continué à opérer la nuit et à servir des boissons alcoolisées dans ses vingt-six restaurants. En même temps, elle a fait valoir qu’elle a le devoir de sauvegarder l’emploi de ses salariés et que la poursuite de ses activités pour obtenir les bénéfices constituait un « motif justifié » défini par la loi.

注意を要するのは、緊急事態宣言が発令された1月初めにおいては、特措法はまだ改正されていなかったことである。法律が改正された効力が生じたのは2月13日であったことから、これ以降、知事は強制的な命令を発することができるようになった。この新しい権限をいつ、どのような場合に行使できるのか、これがこの訴訟の争点であった。

Il est à noter qu’au début du mois de janvier, lorsque la déclaration d’urgence a été émise, la loi anti-pandémique n’avait pas encore été modifiée. Ce n’est que le 13 février que la loi modifiée fût entrée en vigueur, ce qui signifie qu’à partir de cette date-là, la gouverneure pouvait émettre des ordres obligatoires. L’enjeu de ce contentieux était donc de savoir quand et dans quelles circonstances ce nouveau pouvoir pouvait être exercé.

2021年1月に入ると、感染者数は徐々に減っていたが、その減り具合は十分なものではなかったために、首都圏では緊急事態が延長された。それと同時に、要請を無視して営業を続けるグローバルダイニング社に対する批判も強まっていた。医療従事者の一部は公然と会社の方針を非難しており、緊張が高まっていたのである。

En janvier 2021, le nombre de personnes infectées diminuait progressivement, mais ce rythme n’étant pas encore suffisant, l’état d’urgence a été prolongé dans la région métropolitaine. Dans le même temps, les critiques se sont multipliées à l’égard de « Global Dining », qui a continué à fonctionner au mépris des demandes de la part de la gouverneure Yuriko Koike. La tension grimpait, certains professionnels de la médecine condamnant ouvertement l’orientation de l’entreprise.

東京都の調査によれば、およそ2000店舗が要請に従わずに夜間営業や酒類提供を続けていたようである。もっとも、その多くは個人経営の小企業であり、グローバルダイニングのような大企業は総じて要請に従っていた。また、グローバルダイニング社は自社のHPで営業を続けることを公然と表明していた。

Selon des inspections de la préfecture de Tokyo, environ deux mille établissements ont continué à mener des activités nocturnes et à servir de l’alcool sans se conformer à cette demande. Néanmoins, la plupart d’entre elles étaient de petites entreprises, tandis que les grandes entreprises – excepté « Global Dining » – la respectaient en général.

これらの要因が東京都の怒りを買ったのかもしれないが、その後、東京都の内部でどのような検討がされたのかは不明である。結果としては、3月18日に、知事は特措法45条3項に基づきグローバルダイニング社の経営する26施設に対して使用制限命令を発した 具体的には、夜20時から朝5時までの営業を停止することと、種類の提供を夜19時から朝11時まで止めることであった。

Il me semble que ces éléments auraient suscité la colère de la gouverneure Koike, mais on ne saurait déterminer quelles considérations internes ont ensuite été prises au sein de l’administration. En réponse, le 18 mars, la gouverneure a émis un ordre de restriction d’utilisation à l’encontre de vingt-six établissements exploités par « Global Dining », en vertu de l’article 45, aliéna 3, de la loi anti-pandémique, leur imposant notamment de suspendre leurs activités de 20 heures à 5 heures du matin et de ne plus servir des boissons alcoolisées de 19 heures à 11 heures.

このタイミングは注意を要するだろう。当時、感染状況が飛躍的に改善したことから、政府は3月21日で緊急事態宣言を解除することを既に決めていた。したがって、この命令は21日までの4日間しか効力を有しないことになる。(緊急事態宣言が解除されると、知事の命令の権限それ自体も消滅するため)

Le timing de cette décision nous semble particulièrement intéressant. À ce moment-là, le Gouvernement avait déjà décidé de lever l’état d’urgence le 21 mars, étant donné que la situation de l’infection s’était suffisamment améliorée. Cet ordre ne restait donc en vigueur que pendant quatre jours, jusqu’au 21 mars.

この状況にある種の違和感を覚える者は多いだろう。緊急事態宣言が解除されるのであれば、慌てて命令を発する必要もなかったと思われる。また、4日間だけの休業が感染防止に果たしてどれだけ寄与しただろうか。感染防止という本来の目的を離れて、知事が世論の批判をかわすために、あるいは知事の面子を守るために、権限を行使した疑いもある。

Certains d’entre vous peuvent ressentir un certain malaise face à cette situation. Vu que l’état d’urgence ne durerait pas pour longtemps, il n’y aurait pas eu besoin de délivrer cet ordre dans la hâte. Par ailleurs, dans quelle mesure la fermeture de quatre jours contribue-t-elle réellement à la prévention des infections ? Certains soupçonnent la gouverneure d’avoir exercé son autorité en se détournant de l’objectif initial de prévention des infections, afin d’éviter les critiques publiques ou de préserver sa propre réputation.

その後、グローバルダイニング社はこの命令を直ちに受け入れ、夜間営業と酒類提供を止めた。したがって、命令違反に対する過料の手続がとられることはなかった。しかし、その直後に、命令の違法性を争うために、営業停止によって受けた損害の賠償を求めて訴訟を提起したのである。

Par la suite, l’entreprise a accepté l’ordre immédiatement et a cessé ses activités. En conséquence, aucune procédure d’amende pour violation de l’ordre n’a été engagée. Toutefois, peu de temps après, elle a intenté un recours devant le tribunal de district de Tokyo, pour contester l’illégalité de la décision et demander une indemnisation pour les dommages subis du fait de la suspension des opérations.

これが訴訟に至る経緯である。大まかな紹介であったが、判決のポイントを理解するためには必要にして十分であろう。

Voici le déroulement de cette affaire. Bien qu’il s’agisse d’une présentation sommaire, elle est probablement suffisante pour comprendre les points clés de ce recours.

Loi anti-pandémique, article 45, alinéa 3 :

Si le gestionnaire d’établissement ne respecte pas à une demande en vertu du paragraphe précédent sans un motif justifié, le gouverneur peut ordonner audit gestionnaire de prendre des mesures relatives à ladite demande uniquement s’il estime que cela est particulièrement nécessaire pour prévenir la propagation d’une nouvelle grippe, protéger la vie et la santé des citoyens et éviter de perturber la vie et l’économie nationales.

Ｂ．判決の内容とその分析

この第二部では、当事者の主張と判決の内容について分析しよう。

本件は、原告であるグローバルダイニング社は、東京都を被告として国家賠償法に基づき損害賠償を求める事案である。この国家賠償法はフランス法にいう「過失に基づく行政責任」に当たるものであり、損害を金銭で救済することに特徴がある。

Dans la deuxième partie, j’analyserai les arguments des parties et les considérants de l’arrêt. Dans cette affaire, le requérant, « Global Dining », demande des dommages et intérêts au titre de la « loi sur l’indemnisation étatique » (国家賠償法/Kokka Baisyô Hô) contre la préfecture de Tokyo.

En gros, cette loi est équivalente au régime français de la « responsabilité administrative avec faute », et elle se caractérise par le fait qu’elle prévoit une réparation pécuniaire des dommages.

もっとも、本件で原告は、損害賠償が主な目的ではないとして、請求額を104円（1店舗1円×26店舗×4日間）としていた。すなわち、命令の違法性を裁判所に認めてもらうことにより、会社の信用を回復することが目的だったのである。

Toutefois, dans ce cas, le requérant a fixé sa demande à 104 yens (1 yen par établissement x 26 établissements x 4 jours), puisque l’indemnisation n’était pas son objectif principal. Autrement dit, il s’agissait de restaurer la confiance de l’entreprise en faisant reconnaître par le tribunal l’illégalité de l’ordre.

より具体的には、この(1)使用制限命令が同社を狙い撃ちしたもので、平等原則に反すること、(2)会社がHP上で営業の継続を表明したことが命令の理由であり、これは表現の自由及び営業の自由を侵害すること、（3）3月18日の時点では、実質的には緊急事態には当たらなかったとして、使用制限命令も違法になること、(4)使用制限命令は特措法45条3項の定める要件を満たしていないこと、を主張した。（この他にも、特措法それ自体の違憲性も主張していたが、この点についてはここではとりあげない）

Plus précisément, elle a fait valoir que (1) l’ordre de restriction d’utilisation la visait d’une manière arbitraire et violait le principe d’égalité (2) un des motifs de l’ordre était que la société avait déclaré sur son site web la poursuite des exploitations, ce qui violait la liberté d’expression (3) à cette date du 18 mars, l’ordre était illégal, car du point de vue substantiel, la situation d’infection ne justifiait pas l’état d’urgence et (4) l’ordre ne répondait pas aux exigences énoncées à l’article 45, alinéa 3, de la loi anti-pandémique

さらに原告は、使用制限命令に至るプロセスを明らかにするために、都知事や東京都のコロナ対策責任者を証人として呼ぶことを求めたが、東京地裁は、客観的事実に関しては提出済みの証拠等で足りるとの理由で、この証人採用を認めなかった。

En outre, « Global Dining » a demandé que la gouverneure et les responsables de la santé publique soient convoqués comme témoins afin de clarifier le processus ayant conduit à la décision, mais le tribunal a refusé de les appeler au motif que les preuves déjà présentées étaient suffisantes pour trancher le litige.

それぞれの論点についてより詳しく説明すると、(1)については、当時、要請に従っていなかった飲食店は2000近くあったが、それらのうち、命令の対象となったのは、グローバルダイニング社の経営する店舗がほとんどであった。そうすると、合理的な理由なく同社が狙い撃ちにされた疑いがあり、これが平等原則に反すると主張された。

Pour entrer dans les détails, en ce qui concerne l’argument (1), près de deux mille restaurants ne s’étaient pas conformés à la demande, mais parmi ceux-ci, la plupart des restaurants visés par l’ordre étaient ceux exploités par le requérant. Il a donc allégué qu’il avait été ciblé sans motif raisonnable et que cela était contraire au principe d’égalité.

(2)東京都は、同社がHP上で表明したことが客の増加を招いていたとして、特に命令が必要であると考えていた。しかしながら、原告はHP上での表明は憲法上認められた表現の自由に当たるとして、このことを理由に命令を発することは許されないと主張した。

(2) La gouverneure a fait remarquer que l’ordre était d’autant plus nécessaire que les annonces faites par le requérant sur son site internet entraînaient une hausse de la fréquentation. Cependant, « Global Dining » a fait valoir que cette affirmation constituait une liberté d’expression reconnue par la Constitution et qu’il n’était pas acceptable d’émettre un ordre sur ce fondement.

(3)先に述べたように、3月18日の時点では、感染者数が減っていたことから緊急事態宣言が解除されることが既に決まっていた。そうすると、形式的には緊急事態ではあるものの、実質的には緊急事態とは言えない状況であったとも考えられる。そうであるならば、使用制限命令を発する前提が失われていることが争点となった。

(3) Comme mentionné plus haut, le 18 mars, compte tenu de la baisse des infections, le Gouvernement a décidé que l’état d’urgence serait levé au bout de quelques jours. On pourrait alors considérer que, bien que l’état d’urgence fût formellement en vigueur, du point de vue substantiel la situation ne correspondait pas à l’état d’urgence. Si tel était le cas, la question était que la condition préalable à la délivrance de l’ordre avait disparu.

(4)特措法によると、命令を発することができるのは「正当な理由」がなく、かつ「特別の必要」がある場合に限られる。原告は、雇用を維持することが正当な理由に当たること、そして、店舗では十分な感染対策を講じていたことから、「特別の必要」まではなかったことを主張していた。

(4) Aux termes de la loi anti-pandémique, l’ordre de restriction ne peut être émis si l’administré fait valoir l’existence d’un motif justifié. Aussi, la prise de l’ordre devrait être particulièrement nécessaire pour qu’il puisse être légal. Le plaignant a donc contesté que le maintien de l’emploi constituait un motif justifié et qu’il n’existait pas cette « nécessité particulière » étant donné que ses restaurants mettaient en place des mesures adéquates de contrôle des infections.

では、裁判所はこれらの主張にどのように答えたのだろうか。先に紹介したように、裁判官はこの命令の違法性を認めたが、職務上果たすべき注意義務を果たしていたとして、過失を認めなかった。行政庁の対応を非難しつつも損害賠償の支払いを認めなかったという意味では中途半端な解決ではあった。しかし、感染対策が最優先されていた風潮の中で裁判所が違法性を認めたことは極めて画期的であり、その後の行政運営に大きな影響を与えた。

Alors, comment le tribunal a-t-il réagi à ces arguments ? Comme évoqué précédemment, les juges ont reconnu l’illégalité de l’ordre, mais n’ont pas retenu la faute au motif que les agents publics avaient rempli le devoir de diligence qui leur incombait dans le cadre de leurs fonctions.

Il s’agissait d’une solution « mitigée » dans le sens où ils condamnaient d’une part l’attitude de la gouverneure, mais ne permettaient pas, d’autre part, l’indemnisation. Cependant, le fait que le tribunal ait reconnu l’illégalité dans une atmosphère où la priorité était accordée aux mesures anti-Covid a été extrêmement novateur et a laissé un impact significatif sur la gestion administrative ultérieure.

まず、争点1については、東京都が原告以外の事業者に対しても命令を発出する準備を進めていたことを理由に、必ずしも原告を狙い撃ちにしていたわけではなかったと判断した。

En ce qui concerne l’argument (1), le tribunal a estimé que la gouverneure métropolitaine ne visait pas arbitrairement le requérant, puisqu’il s’apprêtait à émettre des ordres aux autres opérateurs.

次に、争点3については、緊急事態宣言が現実に発せられていた以上は、命令を発する権限を知事は有していたとして、原告の主張を退けた。しかし、裁判所は、感染状況が改善していたという事実を認めた上で、この事実は争点２・４の判断に際して考慮すべきであるとしていた。

Concernant l’argument (3), la justice a rejeté le raisonnement du plaignant, en prétendant que tant que l’état d’urgence est formellement maintenu, le pouvoir de restriction reste accordé au gouverneur. Toutefois, elle a reconnu que la situation de l’infection s’était améliorée au moment de la décision et que ce fait devait être pris en compte lors de la considération des arguments (4).

裁判所が特に重視したのは争点2と4である。まず、雇用の維持が「正当な理由」に当たるか否かについては、正当な理由は限定的に解釈されるべきであること、また、東京都から補助金が支払われることで損害が一定程度救済されることを挙げて、原告の主張を否定した。

C’est sur les arguments (2) et (4) que le tribunal a mis notamment l’accent. En premier lieu, il a rejeté l’argument quant à savoir si le maintien de l’emploi constituait un « motif justifié », en soulignant que cette notion devait être interprétée de manière limitée et que le versement de la subvention par la préfecture réparerait les dommages dans une certaine mesure.

他方で、「特別の必要」については、裁判所はこの要件を厳格に解している。

まず、裁量権の有無については、法律で「特別の・・・」という限定が課されていることから、行政庁に認められる裁量権の幅は狭いとしている。これは、行政庁の判断にわずかな不合理な点があれば、違法性を認めることができることを意味する。（日本法においても、広い裁量権が認められる場合には、裁判所は著しく不合理な判断でなければ違法にすることはできない。）

En contrepartie, en ce qui concerne la « nécessité particulière », le tribunal en a donné une interprétation stricte. Tout d’abord, au regard du pouvoir discrétionnaire, il précise que la marge de liberté dont dispose le gouverneur est étroite, vu que le législateur a ajouté cette notion de « particulièrement » à l’alinéa 3. Cela signifie que l’illégalité peut être déclarée s’il y existe une moindre défaillance dans la décision de l’administration (même en droit japonais, lorsqu’un large pouvoir discrétionnaire est reconnu, le tribunal ne peut rendre une décision illégale à moins qu’elle ne soit manifestement injustifiable).

次に、政府の発したガイドラインによれば、使用制限命令を発することができるのは、集団感染（クラスター）が起きる可能性が高いことが実際に確認された場合に限られていた。都知事もこのガイドラインに従うべきであるが、実際には、原告の経営する店舗においては、客数の制限や換気の徹底、消毒の実施等を行っており、クラスター発生の可能性が現実に高いとは言えなかった。

Deuxièmement, selon les circulaires émises par le Gouvernement, un ordre de restriction d’utilisation ne peut être délivré que si la probabilité d’un « cluster » est effectivement confirmée. Mais dans cet arrêt, cette possibilité a été jugée minime étant donné que dans les établissements gérés par le requérant, le nombre de clients était limité, la ventilation était strictement contrôlée et d’autres mesures de désinfection étaient suffisamment pratiquées.

三つ目として、命令が発せられた当時、感染はほぼ収束していた上に、要請に従わずに夜間営業を続けていた店舗は2000近くに上っていた。そのため、原告の経営するわずか30弱の店舗に4日間だけの命令を発するだけでは、感染防止効果はほとんど期待できなかった。そうすると、命令を発するだけの特別の必要性は認められないとされた。

Troisièmement, au moment où l’ordre a été émis, l’infection était quasiment maîtrisée et environ deux mille restaurants et bars ne respectaient pas la demande de restriction. Par conséquent, la délivrance de l’ordre pour seulement quatre jours à une vingtaine d’établissements de « Global Dining » pouvait difficilement être considérée comme efficace et nécessaire pour la lutte contre la Covid. Ainsi, les juges ont conclu que cet ordre ne répondait à aucune nécessité particulière.

結局、裁判所は、命令の必要性を十分に説明することを東京都に求めたものの、東京都が試みた説明が全く不十分で不合理であったと判断して、命令の違法性を認めたのである。

En définitive, bien que le tribunal ait exigé de la gouverneure une explication approfondie de la nécessité de l’ordre, il n’a pas réussi à convaincre les juges de façon adéquate et raisonnable. Ce serait cette inertie qui aurait poussé les juges à reconnaître son illégalité.

では、なぜ裁判所は過失を認めなかったのだろうか。地裁が特に重視したのは、以下の2点であると考えられる。

まず、特措法の改正後、初めてのケースであったことから、参照すべき先例が未だなかったこと、そして、命令発出に際して、知事は東京都の専門家会議の意見を聴取したが、専門家たちはいずれも命令の必要性を認めていたことである。

Alors pour quelles raisons le tribunal n’a-t-il pas déclaré la faute de l’administration ?

Nous estimons qu’il a attaché une importance particulière aux deux points suivants : premièrement, comme il s’agissait du premier cas après l’amendement de la loi anti-pandémique, aucun précédent ne pouvait être consulté. Deuxièmement, peu avant la décision, la gouverneure a tenté de recueillir l’avis du groupe d’experts de la préfecture, qui ont tous reconnu la nécessité de l’ordre.

このような状況では、知事にとって命令の適法性を判定することは容易ではなかった。また、当時の風潮では、知事が専門家の意見に従わずに命令の発出を取りやめることはおよそ期待できなかった。裁判所はこれらの理由から過失を否定したのである。

Dans ces circonstances, il n’était pas aisé pour la gouverneure de déterminer la légalité de la décision. De surcroît, dans le climat tumultueux de l’époque, on pouvait difficilement s’attendre à ce que la gouverneure renonce à la stratégie rigoureuse contre le gré des experts. C’était pour ces raisons que le tribunal a nié l’existence de la faute.

従来も、違法性を認めつつも過失を否定したという事例は少なくない。典型的なのは、ある法律の解釈について二つの説があり、それぞれに合理性が認められるのであれば、行政庁が採用した解釈が後に違法であることが判明したとしても、過失は認められないとするものである。本件に限らず、法律の解釈には曖昧さがつきまとうことから、仮に事後的に法解釈の誤りが判明したとしても、行政庁の責任を問うべきではない、というのがその理由である。

Les précédents nous montrent que de temps en temps les juges essaient d’écarter la faute des agents publics tout en admettant l’illégalité de la décision. Citons un exemple typique : s’il est en général reconnu que le texte de la loi peut être interprété différemment et que chaque interprétation est estimée raisonnable, alors même si l’interprétation adoptée par l’administration s’avère ultérieurement illégale, il ne devrait pas y avoir de faute.

Comme une ambiguïté est plus ou moins inhérente à l’interprétation des lois, il est souhaitable que l’administration ne soit pas tenue responsable même si son interprétation s’avère fautive a posteriori. Le tribunal de Tokyo aurait fait sien ce fondement pour trancher ce litige.

私見としても、本件で過失を認めて賠償の支払いを命じると、今後の行政運営に深刻な萎縮効果をもたらしてしまうと考える。特に感染防止対策のように、不確実性の中で迅速な判断が求められる分野においては、行政の責任を限定する必要は極めて大きいと言える。その意味では、本判決の理由付けには十分賛成することができる。

Pour ma part, reconnaître la faute dans cette affaire et ordonner le versement d’une indemnité aurait un sérieux « chilling effect » sur les activités administratives. En particulier dans des domaines tels que la prévention des infections, où des décisions urgentes sont recommandées face à l’incertitude, la nécessité de limiter la responsabilité administrative est extrêmement importante. En ce sens, nous pouvons pleinement souscrire au raisonnement de cet arrêt.

しかしながら、本訴訟で東京都が十分な説明を放棄していたことは極めて残念である。実際、決定に際して誰が主導権を握っていたのか、特に知事の小池百合子が積極的に関与していたのか、あるいは、受動的な立場にとどまっていたのか、といった点は、感染症対策における政治家と専門家の関係を考える上で重要な点である。また、仮に世論の圧力に押されて命令を出したとするならば、行政過程が歪められたことになってしまう。

Il est pourtant regrettable que les dirigeants métropolitains aient renoncé à fournir des explications adéquates au cours de cette procédure. En effet, la question de savoir qui a pris l’initiative de la décision, et en particulier si la gouverneure Koike a participé activement ou si elle est restée dans une position passive, est un élément important pour analyser la relation entre les politiciens et les experts dans la crise sanitaire. En outre, si l’ordre a été émis sous la pression de l’opinion publique, force est d’admettre que le processus administratif a été faussé.

結局、裁判官が都知事らの証人採用を拒否したために、これらの疑問は解消されないままであった。法治国の原理からは、単に行政行為の客観的な違法性を判定するだけでなく、決定に至るプロセスの妥当性も吟味する必要がある。裁判官がこの必要性を軽視したことは残念であったが、政治家や公務員を世論の批判から守るためには仕方のないことであろうか。

Finalement, ces questions sont restées en suspens, car les juges ont refusé de convoquer les principaux acteurs comme témoins. Or le principe de l’État de droit exige non seulement de déterminer l’illégalité objective d’un acte administratif, mais aussi d’examiner la fiabilité du processus qui a conduit à la décision. Il est dommage que le pouvoir judiciaire n’ait pas fait preuve de ce principe dans cette affaire, mais peut-être était-ce inévitable afin de protéger la gouverneure et ses agents de la critique publique ?

その後、グローバルダイニング社は判決を不服として控訴したが、その後、控訴を取り下げたことから、判決は確定した。コロナ危機もようやく収束したことから、今後、更なる訴訟が提起されることもなさそうである。皮肉なことに、日本は行政法の発展の機会を失ったとも言えるだろう。

Par la suite, seul « Global Dining » a fait un appel de cette décision, mais l’a ensuite retiré, ce qui signifie que le jugement est devenu définitif. La crise de Corona étant enfin maîtrisée, il semble peu probable que d’autres actions en justice soient intentées à l’avenir. Ce qui semble un peu ironique pour nous, les publicistes japonais, car en maîtrisant d’une manière satisfaisante cette crise, le Japon a en même temps perdu une précieuse occasion de développer son droit administratif.

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