[Doctrine] Compensation des pertes de revenu dues à la Covid-19 pour les travailleurs

Cet article a pu être écrit grâce aux subventions offertes par la Société Japonaise pour la Promotion des Sciences (JSPS - KAKANHI n^os de subvention 17K03415, 20KK0301 et 21K01185).

Introduction

A. Compensation des pertes de revenu d'activité pendant la crise du coronavirus

Quand on réfléchit à la compensation du revenu pendant la crise du coronavirus, on s’aperçoit des problèmes de discordance entre la volonté et la réalité concernant le congé : d'une part, un travailleur veut prendre des congés, mais il ne peut le faire ; d'autre part, en revanche, un autre travailleur ne veut pas prendre de congés, mais il est forcé de le faire. Dans le premier cas, le travailleur peut-il prendre des congés pour s'occuper de sa famille en raison de la fermeture des établissements scolaires ou de l'arrêt des services à domicile pour les personnes âgées dépendants, demandés par le Gouvernement afin d'éviter la propagation du virus et, si oui, peut-il avoir une compensation ? Dans le second cas, le salaire est-il garanti à l’autre travailleur lorsqu’il est amené à ne pas travailler pour des raisons liées à son employeur ?

Dans cet article, nous aborderons le second cas mentionné ci-dessus qui a fait naître un débat animé. Mais évoquons tout d’abord rapidement le premier cas car c’est celui qui a posé un problème au début de la crise, au Japon. Le 27 février 2020, le Premier ministre japonais a « demandé » de manière impromptue la fermeture de tous les établissements d'enseignement primaire, collèges et lycées à partir du 2 mars afin de limiter la propagation de la Covid-19. Il s’agissait d’une « demande » et non d’une contrainte pour les établissements scolaires à fermer, et la décision a appartenu à chaque commune ou établissement scolaire. Mais en réalité, la plupart l’ont fait. De ce fait, certains parents-salariés ont été amenés à s'absenter du travail pour s'occuper de leur(s) enfant(s) qui étaient dans l’enseignement primaire. Le 13 mars 2020, face à cette situation, nous avons créé une subvention pour ces parents-salariés qui étaient assurés par l'assurance chômage. Précisément, cette subvention est allouée à l'employeur s'il crée un autre congé payé que celui de la loi sur les normes de travail et que son salarié prend effectivement ce congé (elle a expiré fin mars 2021, mais a été rouverte à partir du 1^er août 2021). Elle compense le salaire payé pendant ce congé (mais avait été plafonnée initialement à 8 330 yens (60 euros) par jour, et a été relevée à 15 000 yens (107 euros) par la suite ; elle est de 8 355 yens (60 euros) depuis le 1^er octobre 2022). Au début, elle avait été réservée aux parents-salariés, mais a été étendue, le 18 mars 2020, aux parents-freelances sous certaines conditions, en tant que mesure exceptionnelle, suite à la critique sévère du fait qu’ils ne pouvaient en bénéficier, bien qu’ils travaillent également en élevant leurs enfants : la différence de traitement entre les salariés et les indépendants y compris les freelances a posé un problème (v. infra, Catégories socio-professionnelles insuffisamment couvertes par la protection sociale même après les réformes : freelances, entrepreneurs indépendants et étudiants travaillant à temps partiel)[1]. Cependant, la subvention forfaitaire pour les parents-freelances n'avait été que de 4 100 yens (29 euros) parce que leur durée de travail n'est pas fixe et qu'ils ne sont pas affiliés à l'assurance chômage. Même si elle s'est élevée à 7 500 yens (54 euros) après (elle est de 4 177 yens (30 euros) depuis le 1^er octobre 2022), l'écart n'en subsiste pas moins entre le montant pour les salariés qui sont assurés par l'assurance chômage et pour les freelances (elle est financée par les cotisations chômage pour les parents-salariés et par le budget général pour les parents-freelances).

Ainsi, le gouvernement japonais a pris de nombreuses mesures de compensation pour le travail au nom des mesures d'urgence dans la crise du coronavirus. Certes, ces mesures ont été temporaires, mais elles conduiront à réviser le droit du travail et de la protection sociale par rapport aux changements récents dans la manière de travailler.

B. Caractéristiques du système japonais de protection sociale

Avant d'entrer dans le vif du sujet, résumons ici brièvement les caractéristiques du système japonais de protection sociale. Le système japonais de protection sociale repose, comme en France, sur les assurances sociales selon les catégories socio-professionnelles. Nous constatons, au Japon, une dichotomie entre les régimes pour les salariés et pour les résidents incluant les indépendants, relative aux assurances maladie et de pensions. Nous avons accompli une généralisation des assurances sociales assez tôt (en 1961) en créant des régimes pour les résidents qui couvrent toute personne dépourvue des qualifications nécessaires pour s’affilier aux régimes organisés selon les professions. Pourtant, le système japonais se différencie du système français en ce qu’il existe une grande différence de niveau de prestations entre salariés et indépendants (par exemple, en ce qui concerne le champ d’application personnel, la notion des ayants droit existe dans les régimes pour les salariés, ce qui permet à ces ayants droit d'avoir droit aux prestations sans payer la moindre cotisation, alors qu'elle n'existe pas dans les régimes pour les indépendants. Puis, sur le plan des prestations, l'assurance maladie pour les indépendants n'a pas l'indemnité journalière obligatoire en cas de maladie et de maternité. Enfin, sur le plan du financement, les indépendants s'acquittent de toutes leurs cotisations, parce qu'il n'existe pas de cotisations patronales à la différence des régimes pour les salariés). En outre, la qualification d’assurés des régimes des salariés se limite aux salariés « réguliers », tandis que les salariés « précaires », distingués des salariés « réguliers » selon leur durée de travail hebdomadaire et leurs jours de travail mensuels, s’affilient aux régimes pour les résidents et les indépendants.

Les assurances chômage et d'indemnisation des accidents du travail et maladies professionnelles (assurance AT/MP) sont réservées, par définition, aux salariés, et les indépendants sont exclus de leur champ d’application (mais s'agissant de l'assurance AT/MP, nous avons une assurance facultative en faveur d'une partie des indépendants (v. infra, Élargissement de champ d'application personnel de l'assurance AT/MP aux entrepreneurs indépendants )). Les salariés précaires peuvent bénéficier de l’assurance AT/MP, alors qu’ils peuvent le faire difficilement pour l’assurance chômage [2] en raison des conditions d’affiliation et d’attribution de ses allocations, ce que nous verrons par la suite (v. infra, Catégories socio-professionnelles insuffisamment couvertes par la protection sociale même après les réformes : freelances, entrepreneurs indépendants et étudiants travaillant à temps partiel).

Les mesures prises par le gouvernement en raison de la Covid-19 pourraient métamorphoser le système japonais de protection sociale axé sur les « salariés » « réguliers ».

Nous présenterons tout d’abord l’indemnité à titre d’absence du lieu de travail pour des raisons liées à l’employeur en évoquant les mesures exceptionnelles prises lors de la crise de la Covid-19 (I.), puis, les problèmes qui y sont liés (II.) avant de montrer l'orientation des réformes après la crise (III.).

I. Indemnité à titre d'absence du lieu de travail pour des raisons liées à l'employeur

Le droit japonais du travail et de la protection sociale dispose de compensations de salaire perdu par l'employeur lorsqu'un salarié est amené à ne pas travailler pour des raisons liées à l'employeur. C’est en faisant des réformes que le gouvernement a promu leur utilisation (A.), et, en outre, créé une aide financière en cas d'absence temporaire du travail allouée directement aux travailleurs (B.) durant la crise du coronavirus.

A. Compensations du salaire perdu par l'employeur

1) Indemnité à titre d'absence du lieu de travail et subvention à l'ajustement des effectifs

Selon l'article 26 de la loi sur les normes de travail, même si l'employeur n'a commis aucune faute, « dans le cas d'absence des salariés du travail pour des raisons liées à l'employeur, ce dernier est tenu de leur verser une indemnité égale à au moins 60 % de leur salaire moyen pendant les périodes où ils ne travaillent pas » : c’est l’indemnité à titre d'absence du lieu de travail [3]. Cette indemnité concerne tous les salariés, quel que soit leur statut.

C'est à l'employeur ayant versé cette indemnité que la « subvention à l'ajustement des effectifs » est allouée. Cette subvention est fondée sur l'assurance chômage et donc financée par la cotisation patronale chômage. Elle est semblable à l’activité partielle (chômage partiel) en France et affectée à une partie de l'indemnité à titre d'absence du lieu de travail pour les assurés dont la durée d'assurance chômage est supérieure à six mois, lorsque l'employeur a été forcé de réduire ses activités pour motif économique. Elle joue un rôle important en période de récession car elle permet à l'employeur de maintenir l'emploi dans son entreprise et de contenir le chômage. En effet, les employeurs ont tiré pleinement parti de cette subvention lors des chocs pétroliers et, plus récemment, de la crise financière à la suite de la faillite de Lehman Brothers.

2) Réformes pendant la crise du coronavirus

Depuis février 2020, le Gouvernement japonais a mis en place des réformes qui ont amélioré la subvention à l’ajustement des effectifs et qui concernent les trois points suivants : en premier lieu, l'augmentation du taux de subvention. Son taux originel en dehors des périodes exceptionnelles est de deux tiers pour les PME [4] et de la moitié pour les grandes entreprises, mais il s'est élevé respectivement à quatre cinquièmes et à deux tiers (et même à cent pour cent et à trois quarts si l'employeur a évité tout licenciement par le biais de, par exemple, la fermeture temporaire de son établissement) [5] ; en deuxième lieu, l'augmentation de son montant. Comme cette subvention a un montant maximal journalier, l'employeur verse une indemnité à titre d'absence du lieu de travail moins élevée en vue de ne pas prendre en charge le surcoût. C'est la raison pour laquelle le montant maximal journalier est passé de 8 330 yens (60 euros) à 15 000 yens (107 euros) ; enfin en troisième lieu, l'élargissement du champ d'application personnel. La condition de durée de l'assurance chômage fixée à plus de six mois a été supprimée. De plus, le Gouvernement japonais a alloué une subvention d'urgence en dehors de l'assurance chômage dont le montant et le taux sont identiques à la subvention à l'ajustement des effectifs au profit des salariés qui ne sont pas assurés par l'assurance chômage (ceux dont la durée de travail hebdomadaire ne dépasse pas vingt heures).

3) Problèmes relatifs à l'indemnité à titre d'absence du lieu de travail et à la subvention à l'ajustement des effectifs

Néanmoins, l'indemnité à titre d'absence du lieu de travail et la subvention à l'ajustement des effectifs ont été insuffisantes à cause des problèmes suivants.

En ce qui concerne la subvention à l'ajustement des effectifs, certains employeurs se sont retrouvés confrontés à un manque de fonds en attendant son versement au début de la crise parce qu'il a fallu aux employeurs attendre deux mois pour avoir cette subvention après sa demande, en raison de la multitude des documents à préparer pour deux raisons : en premier lieu, c'est la catégorie socio-professionnelle des demandeurs : celles qui ont le plus souffert surtout au début de la crise étaient les PME et TPE des secteurs de la restauration et des services. Par conséquent, c'est l'employeur lui-même qui a préparé les documents en l'absence d’un personnel capable d’accomplir les procédures ; en second lieu, pour des raisons historiques : le ministère de la Santé, de l’Emploi et des Affaires sociales a complexifié les procédures afin d'appliquer rigoureusement les règles de versement de la subvention après la faillite de Lehman Brothers parce que nombreux ont été ceux qui l’avaient reçue de manière frauduleuse au moment de sa banqueroute [6].

Ainsi, le ministère de la Santé, de l’Emploi et des Affaires sociales a largement simplifié les procédures en réduisant le nombre des rubriques à remplir ainsi que les documents à remettre, et aussi a augmenté le nombre d’agents qui s'occupent de leur examen depuis mai 2020 [7]. Toutes ces mesures ont permis de raccourcir la période d'attente du versement à moins de deux semaines.

Toutefois, rappelons que la subvention à l'ajustement des effectifs est allouée à l'employeur qui a versé l'indemnité à titre d'absence du lieu de travail. Nombreux ont été les employeurs qui n'ont pas versé l'indemnité en raison d’un manque de fonds ou de la complexité des procédures (v. supra). Nous constatons que plus les salariés sont précaires et les entreprises petites, moins nombreux sont les employeurs qui versent l'indemnité. Certains employeurs n'ont pas versé l'indemnité en prétendant une fermeture due à un cas de force majeure [8] et non à leur responsabilité en tant qu'employeur.

B. Compensations directes pour les travailleurs

C'est la raison pour laquelle une indemnité lors de l'absence du lieu de travail allouée directement aux travailleurs a été requise, alors que la subvention à l'ajustement des effectifs est allouée à l'employeur.

1) Chômage « présumé [9] »

En raison des nombreuses catastrophes naturelles que le Japon connaît, les Japonais sont habitués à des arrêts d’activité pour cause de crises. Dans les années 1950, certains employeurs ont dû cesser leurs activités en raison des dégâts provoqués par les fortes pluies ou les typhons. Ils n'ont pas pu verser l'indemnité à titre d'absence du lieu de travail, bien que leurs salariés qui étaient assurés par l'assurance chômage aient été amenés à ne pas travailler. Qui plus est, ils n’avaient pas réussi à trouver d'autres emplois. À ce moment-là, même s'ils n'étaient pas effectivement en chômage, ils ont reçu directement (non pas indirectement par le biais de l'employeur) une allocation de l'assurance chômage en application d'une loi exceptionnelle considérant cette situation comme une fin du contrat de travail ou même du chômage : on appelle cela le chômage « présumé ». Cette loi a eu un effet limité à des zones géographiques et dans le temps.

En 1963, l’article 25 qui a perpétué le dispositif de chômage « présumé » a été inséré dans la loi sur l'aide fiscale extraordinaire relative aux catastrophes naturelles. Désormais, il n'est pas nécessaire d'instituer une nouvelle loi exceptionnelle, mais simplement de désigner des « zones sinistrées » par décret en application de l'article 25 de ladite loi pour que le ministre de la Santé, de l’Emploi et des Affaires sociales mette en place le chômage « présumé ». Le ministre a fait appel à ce dispositif lors des séismes de 2011, 2016 et 2018 ainsi que du typhon de 2019 depuis une dizaine d'années seulement.

Pourtant, il est difficile d'appliquer l'article 25 de la loi à la crise sanitaire, parce que cette loi concerne des « catastrophes naturelles » comme les séismes, les tempêtes ou les typhons, et non les maladies infectieuses. Dès lors, il faut une autre loi afin d'appliquer le même dispositif à la Covid-19.

2) Aide financière pour faire face à l'absence du lieu de travail en raison de la Covid-19

Dans ce contexte, la loi sur les mesures spéciales temporaires de la loi sur l'assurance chômage afin de faire face à l'impact de la Covid-19 a été adoptée en juin 2020. Elle a stipulé une aide financière pour l'absence du lieu de travail dans le cadre du « programme de stabilisation de l'emploi » prévu par l'article 62 de la loi sur l'assurance chômage. Le Gouvernement japonais a alloué cette aide financière aux salariés des PME qui sont assurés par l'assurance chômage, quelle que soit la durée d'assurance, et ne reçoivent pas d'indemnité à titre d'absence du lieu de travail en raison de la Covid-19 ainsi qu'aux salariés précaires des grandes entreprises qui sont dans la même situation. Ce n'est pas l'employeur mais le salarié lui-même qui demande cette aide financière, et, de plus, le salarié la reçoit directement sans passer par son employeur. Son montant s’est élevé à 80 % du salaire moyen (et s’élève maintenant à 60 %. Le montant maximal était de 11 000 yens (79 euros) par jour et est maintenant de 8 355 yens (60 euros)). En outre, le Gouvernement japonais a alloué le même type d'aide financière financée par le budget général également aux salariés qui ne sont pas assurés par l'assurance chômage.

II. Problèmes des compensations lors de l'absence du lieu de travail

Comme nous l'avons observé précédemment, le gouvernement a pris de nouvelles mesures dans la crise de la Covid-19 tout en ayant recours aux politiques des crises antérieures. Pourtant, ces mesures ont révélé les catégories socio-professionnelles insuffisamment protégées (A.), et ont posé également des problèmes juridiques dans le cadre des mesures prises pour les salariés dans la crise de la Covid-19 (B.).

A. Catégories socio-professionnelles insuffisamment couvertes par la protection sociale même après les réformes : freelances, entrepreneurs indépendants et étudiants travaillant à temps partiel

1) Crises « centennales » du XXI^e siècle et réformes postérieures [10]

Nous avons déjà connu trois grandes crises sociales qui sont normalement considérées comme des « centennales » durant ce début de XXI^e siècle : la crise financière à la suite de la faillite de Lehman Brothers en automne 2008, le séisme du 11 mars 2011 sur la côte Pacifique du Tōhoku, et la crise sanitaire causée par le coronavirus depuis 2020. Face à ces crises, le Gouvernement japonais a renforcé le système de protection sociale.

Lors de la crise de 2008, l'employeur a mis fin aux contrats de travail des intérimaires et n’a pas reconduit les contrats de travail des salariés en CDD. De ce fait, le Gouvernement japonais a pris des mesures d’urgence pour l'emploi. S'agissant d'abord de la subvention à l'ajustement des effectifs, ses conditions d’attribution ont été assouplies, son montant relevé et sa durée allongée. Ensuite, le Gouvernement japonais a mis en place le « programme d'urgence de formation des ressources humaines » qui permet l'accès à la formation professionnelle et donne aussi une allocation pour pallier le coût de la vie pendant cette formation professionnelle pour ceux qui sont exclus de l'assurance chômage.

Le 11 mars 2011, un séisme géant a eu lieu au Japon. Il a causé des ravages dans la région du Tōhoku (région du nord-est), non seulement par l'effondrement des bâtiments, mais aussi par des tsunamis violents et par l'accident nucléaire de Fukushima. À la suite de cette catastrophe, le Gouvernement japonais a développé les mesures prises lors de la crise financière en 2008. À titre d'exemple, lorsqu’un salarié a été amené à ne pas travailler en raison de la suspension ou de la destruction de son lieu de travail, il a bénéficié d'une allocation de l'assurance chômage même s'il n'était pas effectivement en chômage (chômage « présumé », v. supra, Compensations directes pour les travailleurs). De plus, le Gouvernement japonais a élargi là encore l'application de la subvention à l'ajustement des effectifs.

Parallèlement, le Gouvernement japonais a renforcé depuis la crise de 2008 des filets de sécurité pour les salariés précaires. Il a lancé des réformes de la loi sur l’assurance chômage pour que ces derniers puissent bénéficier des allocations chômage. Au moment de la crise de 2008, la qualification d’assuré de l’assurance chômage du Japon s’est limitée aux salariés dont la durée de travail hebdomadaire dépasse vingt heures et, notamment, qui ont la possibilité de travailler plus d’un an en continu. Par conséquent, nombre de salariés à temps partiel ou en CDD ont été exclus de l'assurance chômage. C'est ainsi que les réformes de l'assurance chômage en 2009 et 2010 ont raccourci la durée de travail continu nécessaire pour l’assuré d’un an à trente et un jours au profit des salariés en CDD (et aussi, certains salariés travaillant moins de trente jours sont éligibles à l'assuré pour « travailleurs de jour »).

À noter aussi que le nombre de chômeurs de longue durée (depuis un an ou plus) a augmenté après les crises en 2008 et 2011, et que la proportion de chômeurs qui n'ont pas perçu d'indemnités de chômage a atteint 77 % au Japon [11]. Tout cela a conduit à créer un « deuxième filet de sécurité » tendu entre l’assurance sociale et l’aide sociale [12]. Ce « deuxième filet de sécurité » se compose de deux lois. D'abord, la loi sur le soutien pour les demandeurs spécifiques d’emploi a été instaurée en 2011 et a pérennisé certaines mesures temporaires mises en place à l'occasion de la crise de 2008. Il s’agit  notamment de l'accès à la formation professionnelle et l’attribution d’une allocation pour pallier le coût de la vie pendant cette formation professionnelle pour ceux qui ne perçoivent pas d'indemnités de chômage, ainsi que pour ceux qui ont plus de difficultés à trouver un emploi et qui sont exclus de l'assurance chômage. Ensuite, la loi sur les services et le soutien de l'indépendance aux personnes défavorisées [13] a été instituée en 2013 (mise en vigueur en 2015). Elle vise les personnes exclues même de ladite loi de 2011 et a surtout stipulé pour elles l'allocation à court terme de logement sous condition de ressources (v. infra, Autres enjeux : sur le point plus global que l'activité professionnelle) ainsi que le service de consultation par la collectivité locale pour trouver un emploi ou favoriser leur indépendance.

Toutefois, les travailleurs qui ont souffert des défauts dans les filets de sécurité sont différents de ceux de la crise de 2008 [14]. En ce qui concerne les salariés précaires, le Gouvernement japonais a amélioré leurs filets de sécurité après les crises de 2008 et 2011. Toutefois, en restant exclus de l'assurance chômage même par les réformes, les travailleurs à temps partiel dont la durée de travail hebdomadaire ne dépasse pas vingt heures, les étudiants (cf. infra, Problèmes juridiques des mesures au profit des salariés : travailleurs à temps partiel et en particulier, étudiants travaillant à temps partiel) qui ont perdu leur emploi (bon nombre d’entre eux travaillent à temps partiel même pendant la période des cours au Japon) et les entrepreneurs indépendants comme les freelances [15] se sont trouvés dans une situation extrêmement difficile lors de la crise du coronavirus.

2) Augmentation du nombre de freelances

Le nombre de freelances a augmenté au niveau mondial avant la crise de la Covid-19, et ce, pour trois raisons [16]. D'abord, il y a une raison technique : avec le développement de la numérisation, le modèle commercial qui accepte des commandes ou instructions par le biais d'internet et fournit des services individuellement s’est aussi développé ; puis, une raison du côté des employeurs : comme nous l'avons déjà évoqué, nous avons renforcé les filets de sécurité et la protection sociale en faveur des salariés précaires, ce qui rend plus coûteux leur emploi. C'est ainsi que l'employeur a recours aux entrepreneurs indépendants et aux freelances afin d'éviter la réglementation du droit du travail et les charges sociales pour les salariés précaires ; et enfin, une raison du côté des travailleurs : le nombre de personnes qui souhaitent travailler de manière moins restrictive augmente. Par exemple, le libre choix du temps et du lieu de travail attire les personnes qui assument leurs charges familiales ou ont de multiples emplois. Dans ces situations, le nombre de travailleurs appelés « travailleurs de plateformes » ou gig worker (en français « travailleurs à la tâche »), augmente aussi, surtout dans les secteurs de la livraison de nourriture comme en France (en revanche, peu nombreux sont ces travailleurs dans le secteur des VTC au Japon en raison de la réglementation appuyée par les taxis existants).

Il faudrait que le freelance assume le risque de son activité professionnelle car il peut maîtriser son activité : c'est lui qui détermine quand il quitte son activité professionnelle ou même prend sa retraite. Il en résulte qu'il se classe dans la catégorie « entrepreneur indépendant » en droit japonais. Dès lors, pour le droit du travail, il n'est pas salarié et ne peut s'affilier non plus au régime des assurances sociales pour les salariés au Japon (v. supra, Caractéristiques du système japonais de protection sociale et infra, Élargissement de champ d'application personnel de l'assurance chômage aux entrepreneurs indépendants). Mais, en réalité, il n'est pas suffisamment protégé par le droit du travail et de la protection sociale bien que ses conditions de travail puissent se rapprocher du salariat dans l'hypothèse, par exemple, où il serait soumis à des ordres et des directives d'une entreprise, ou bien où il ne pourrait pas maîtriser ses durée et lieu de travail du fait des exigences du donneur d'ordre. Il est vrai que nous discutons de la politique sur le travail assimilé à du travail salarié, mais les mesures au profit de ce type de travail étaient insuffisantes au moment de l'apparition du coronavirus [17].

3) Mesures au profit des freelances et leurs problèmes

Comme nous l'avons déjà observé, il existe des garanties de pertes de revenu d'activité lors de l'absence du lieu de travail et du chômage pour les salariés. En ce qui concerne l'absence du lieu de travail, les salariés perçoivent l'indemnité versée par l'employeur et subventionnée par l'assurance chômage, sinon une nouvelle aide financière versée directement par l'assurance chômage. S'agissant du chômage à la suite du licenciement ou de la non-reconduction des contrats de travail des salariés en CDD, ils perçoivent une allocation de l'assurance chômage (de plus, une loi sur les mesures spéciales temporaires (v. supra, Aide financière pour faire face à l'absence du lieu de travail en raison de la Covid-19) a prolongé de soixante jours supplémentaires cette allocation en tant que mesure exceptionnelle et temporaire). Par contraste, il n'existe pas de garanties concernant les pertes du revenu d'origine professionnelle pour les indépendants dans les mêmes circonstances [18]. Il est difficile, quant à eux, de distinguer l'interruption d'activité du chômage en toute hypothèse.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement japonais a alloué dans le cadre du ministère de l'Économie, du Commerce et de l'Industrie, une subvention pour les dirigeants de PME ou les entrepreneurs indépendants dont les ventes ont diminué de plus de 50 % en raison de la crise du coronavirus, en vue de soutenir la poursuite ou le relèvement de leurs activités. Son montant maximal est de 2 000 000 yens (14 286 euros) pour les dirigeants de PME et 1 000 000 yens (7 143 euros) pour les entrepreneurs indépendants. On appelle cela la «  subvention pour la durabilité des entreprises  » (elle a expiré le 15 février 2021) [19]. En outre, dans le cadre de la politique du même ministère, il a alloué une aide financière pour les entrepreneurs indépendants qui paient un loyer et dont les ventes ont diminué (elle a expiré le 15 février 2021). Son taux maximal était des deux tiers du loyer et sa durée maximum de six mois.

Certes, la subvention pour la durabilité des entreprises a eu pour objectif de répondre à une situation d'urgence, mais elle a un problème non négligeable. Elle est allouée à l’entrepreneur indépendant qui n'a pas cotisé, mais non au salarié-assuré de l’assurance chômage qui a supporté la charge de cotisation chômage afin de se préparer à des risques de baisse de revenu. De plus, il est possible que son montant soit plus élevé que les prestations de l’assurance chômage pour le salarié-assuré. Il faut ajouter le fait que cette subvention pour l'entrepreneur indépendant est financée par le budget général dont une des parties est prise en charge par le salarié. Ainsi, il faut remarquer le manque de cohérence relative à son montant et ses financements [20].

B. Problèmes juridiques des mesures au profit des salariés : travailleurs à temps partiel et en particulier, étudiants travaillant à temps partiel

Il n'en reste pas moins qu'une nouvelle aide financière versée directement au salarié (v. supra, Aide financière pour faire face à l'absence du lieu de travail en raison de la Covid-19) pose, quant à elle, des problèmes. En premier lieu, le taux d'indemnisation du salarié varie selon la réaction de l'employeur. Plus précisément, lorsque ce dernier verse à son salarié une indemnité conformément à l'article 26 de la loi sur les normes de travail, son montant est égal à 60  % de son salaire moyen, tandis que l'employeur ne le fait pas ou ne peut pas le faire et que le salarié la demande directement au Gouvernement japonais – au ministère de la Santé, de l’Emploi et des Affaires sociales en termes plus précis – dans le cadre de l'aide financière, son montant est égal à 80 %. Bref, le salarié est mieux indemnisé en cas de non-respect de la loi de la part de l'employeur [21]. En deuxième lieu, certains employeurs ne reconnaissent pas qu'ils n'ont pas versé l'indemnité ou même qu'ils ont indiqué l'absence du salarié du lieu de travail, alors que le salarié a besoin de preuves du non-versement ou de l'indication de l'absence de la part de l'employeur afin de demander l'aide financière. Certes, le salarié peut demander l'aide financière sans preuves de l'employeur, mais il faut plus de temps dans les procédures et donc son versement prend plus de temps aussi dans ce cas-là.

Abordons le deuxième point ci-dessus. Le problème qui se pose est l'interprétation de l'« absence » du lieu de travail, car les salariés précaires incluant les étudiants travaillant à temps partiel, travaillent le plus souvent selon un système dans lequel l'employeur décide les journées et horaires de travail de ses salariés chaque semaine ou chaque mois : on appelle cela le « système de rotation atypique [22] ». Ce dernier se caractérise par des journées et horaires de travail irréguliers, variables et imprévisibles. L’employeur ne fournit pas un nombre de jours et d’heures de travail fixes au moment de la conclusion du contrat de travail. C'est pour cela que certains employeurs ont prétendu que la fermeture temporaire ou le raccourcissement des heures d'ouverture de leur magasin ne signifierait pas l'« absence », donc ne concernait pas non plus l'indemnité à titre d'absence du lieu de travail subventionnée par l'assurance chômage, parce qu'ils n'avaient pas encore décidé des jours et horaires de travail de leurs salariés. Par conséquent, les salariés précaires et les étudiants travaillant selon le système de rotation atypique n'ont reçu ni l'indemnité conformément à l'article 26 de la loi sur les normes de travail ni l'aide financière versée directement au salarié.

Le problème du « système de rotation atypique » est finalement l'incertitude des heures de travail. Nous le pensons donc de la même façon que les contrats « zéro heure » aux pays européens [23]. Les contrats « zéro heure » sont des contrats de travail qui n’ont pas d’heures de travail régulières et fixées : le salarié travaille chaque fois que l'employeur l'appelle (« travail sur appel » ou « travail à la demande »). De ce fait, il n'existe pas d’heures de travail « garanties » et le salarié n'est pas rémunéré pendant son temps d'attente. Face à cette situation, une directive [24] réglemente les contrats « zéro heure » en Europe. Elle prévoit, par exemple, l'obligation d’information concernant « le nombre d’heures rémunérées garanties » et « le délai de prévenance minimal auquel le travailleur a droit avant le début d’une tâche » (Directive (UE) n° 2019/1152 du Parlement européen et du Conseil, du 20 juin 2019 N° Lexbase : L0121LRW, art. 4), la prévisibilité minimale du travail (Directive (UE) n° 2019/1152 préc., du 20 juin 2019 N° Lexbase : L0121LRW, art. 10) et les mesures pour éviter les pratiques abusives pour les contrats à la demande (Directive (UE) n° 2019/1152 préc., du 20 juin 2019 N° Lexbase : L0121LRW, art. 11). Le Code français du travail d'ailleurs prévoit que, à défaut d'une convention ou d’un accord, « la durée minimale de travail du salarié à temps partiel est fixée à vingt-quatre heures par semaine » (C. trav., art. L. 3123-27 N° Lexbase : L6808K9Z). Les politiques contre l'incertitude des heures de travail en Europe et en France sont des pistes intéressantes pour l'amélioration du « système de rotation atypique ».

Il faut ajouter que les filets de sécurité après les réformes qui ont eu lieu après les crises ne visent toujours pas les étudiants travaillant à temps partiel. À titre d'exemple, la qualification d’assuré de l'assurance chômage a été bien assouplie lors des réformes de 2009 et 2010 (v. supra, Crises « centennales » du XXI^e siècle et réformes postérieures), mais la loi sur l'assurance chômage ne s'applique toujours pas aux étudiants (art. 6 de cette loi) et donc, ces derniers ne perçoivent toujours pas non plus d'allocations de l'assurance chômage. Néanmoins, l'élargissement du champ d’application personnel de la subvention à l'ajustement des effectifs et l'aide financière versée directement au salarié visent les étudiants travaillant à temps partiel (v. supra, Réformes pendant la crise du coronavirus et Aide financière pour faire face à l'absence du lieu de travail en raison de la Covid-19). Cela signifie que leur place sur le marché du travail change, ce qui rend souhaitables les mesures appropriées en leur faveur.

III. Pour l'amélioration de la protection sociale après la crise du coronavirus

A. Renforcement du filet de sécurité en faveur des entrepreneurs indépendants

Le Gouvernement japonais a renforcé les filets de sécurité au profit des salariés précaires lors de la crise financière de 2008. Néanmoins, la crise de la Covid-19 a révélé un manque de filets de sécurité pour les entrepreneurs indépendants et les freelances. C’est pourquoi il a pris des mesures temporaires et exceptionnelles afin de combler une partie de ces défauts, mais elles ne sont pas forcément cohérentes dans leur ensemble. Nous tirons ainsi une leçon importante de la crise de la Covid-19  : c’est qu’il est indispensable de préparer et d’organiser des filets de sécurité, et ce, en faisant preuve de cohérence afin de surmonter les crises sociales qui pourraient se produire dans l’avenir. Tenant compte de la transformation et de la diversification du travail, nous devrions désormais accorder de l’importance à la protection des travailleurs à temps partiel et des freelances, peu protégés jusqu’ici. Pour ce faire, il est nécessaire non seulement d'observer l'évolution des politiques dans les pays européens y compris en France, mais également de séparer, parmi les problèmes suscités par la Covid-19, ceux qui ne sont que temporaires et, au contraire, ceux qui sont permanents, toujours présents potentiellement dans notre société et mis en lumière par cette crise afin de prendre des mesures appropriées en termes de protection sociale.

1) Élargissement de champ d'application personnel de l'assurance chômage aux entrepreneurs indépendants

Les entrepreneurs indépendants sont-ils qualifiés d'assurés de l'assurance chômage dans le cadre juridique actuel ? Ils le seraient s'ils avaient des relations continues d'affaires avec une entreprise et recevaient une rémunération en échange de leur travail ou de leurs services. Pourtant, la loi sur l'assurance chômage écarte de la qualité d'assurés les salariés dont la durée de travail hebdomadaire ne dépasse pas vingt heures et, sauf les travailleurs âgés de plus de soixante-cinq ans, ne prend pas en compte le cumul de la durée de travail hebdomadaire pour le compte des différents employeurs. Par conséquent, très peu nombreux sont les entrepreneurs indépendants qui sont qualifiés d'assurés de l'assurance chômage [25].

Il est vrai que le Gouvernement japonais a étendu aux non-assurés de l'assurance chômage comme les indépendants les prestations destinées aux salariés durant la crise de la Covid-19. Mais, ce ne sont pas les cotisations sociales mais bien le budget général qui finance ces prestations, bien que ces dernières s'appuient sur les assurances sociales. De ce fait, elles se limitent à des mesures en cas d'urgence, et il semble difficile de les rendre permanentes.

2) Élargissement de champ d'application personnel de l'assurance AT/MP aux entrepreneurs indépendants

L'assurance AT/MP au Japon repose sur la responsabilité de l'employeur en matière d'indemnisation des accidents du travail prévue par la loi sur les normes de travail [26]. Cela justifie qu'une blessure ou une maladie liée aux accidents du travail est mieux indemnisée qu’une liée à la vie privée, et que la cotisation AT/MP est à la charge exclusive de l'employeur. Dans le cadre actuel, il est difficile, en théorie, d'élargir le champ d'application personnel aux entrepreneurs indépendants. Cependant, il existe une assurance facultative pour certains indépendants énumérés par la loi et les règlements [27]. Le livreur de repas à domicile à vélo peut s'y affilier depuis septembre 2021, ce qui est apprécié sur le plan du renforcement du filet de sécurité en faveur des entrepreneurs indépendants. Toutefois, dans le cas où les indépendants s'y affilient, plusieurs obstacles surgissent : le type de travail concerné est limité, sa cotisation est à la charge de l'assuré, et il faut un organisme regroupant des indépendants d'un certain secteur d'activité et gérant les procédures administratives. En outre, l'administration certifie, semble-t-il, que les travailleurs éligibles à l’affiliation à l'assurance facultative ne sont pas salariés, mais indépendants. Cela conduirait les juges à écarter l'existence de contrat de travail lors d’un contentieux. Allant plus loin, il se peut qu'un donneur d'ordre (ou une plateforme de mise en relation par voie électronique) oblige les travailleurs indépendants à s'affilier à l'assurance facultative afin d'éluder la responsabilité qu’il a envers eux [28].

3) Orientation des réformes : sur la base de la situation européenne et française

Dans l'Union européenne, on débat de l'application de la protection sociale aux indépendants depuis avant la crise de la Covid-19. Ainsi, une recommandation [29] demande aux États membres de fournir un accès à une protection sociale – y compris les prestations de chômage et AT/MP – adéquate pour tous les travailleurs salariés ainsi que les travailleurs non salariés (elle n'a pas de force contraignante). En revanche, il n'existe pas pour l'instant le même type d'action au Japon. Afin d'organiser des filets de sécurité au profit des indépendants, nous devrions réviser la manière d'appliquer les assurances chômage et AT/MP : une fois qu'un travailleur sera « salarié », les assurances chômage et AT/MP s'appliqueront à lui, tandis que s’il ne l’est pas, il ne sera pas possible de les lui appliquer. Dans ces conditions, afin d'étendre le champ d'application personnel des assurances chômage et AT/MP, il faudrait soit redéfinir ce qu’est un « salarié » [30], soit moduler le champ d'application personnel en fonction des objectifs desdites assurances. De plus, nous devrions également envisager dans quelle situation et quelle protection nous garantissons aux travailleurs non « salariés ».

Si les assurances chômage et AT/MP s'appliquaient aux indépendants, il faudrait s'interroger sur qui prend en charge les cotisations. Si jamais les assurances chômage et AT/MP s'appliquaient aux indépendants, cela ne justifierait pas forcément que les cotisations soient à la charge du donneur d'ordre. En ce qui les concerne, les plateformes en France prennent en charge la cotisation, dans la limite d'un plafond, lorsque le travailleur indépendant recourant, dans l'exercice de son activité professionnelle, à une ou plusieurs plateformes, souscrit une assurance couvrant les risques d'accidents du travail ou adhère à l'assurance volontaire (C. trav., art. L. 7342-2 N° Lexbase : L3222LUU). La notion dite de « responsabilité sociale des plateformes » mérite notre attention parce qu'elle ouvre une « troisième voie », partageant les charges financières de l'assurance entre indépendant et plateforme (donneur d'ordre).

B. Soutien à l'emploi et au développement de l'employabilité

Comme nous l'avons déjà vu, le gouvernement favorise la subvention à l'ajustement des effectifs durant une période de dégradation de l'emploi (v. supra, Compensations du salaire perdu par l'employeur). Toutefois, certains dénoncent cette subvention qui est susceptible d'entraver les mutations industrielles, même si elle est efficace pour maintenir temporairement l'emploi. Elle freinerait la croissance économique à moyen et long terme et aurait finalement un effet négatif sur l'emploi et le salaire. Ainsi, il est nécessaire non seulement de maintenir l'emploi, mais aussi de faciliter la mobilité de la main-d'œuvre avec la promotion d'emploi pour les chômeurs. Le gouvernement devrait renforcer le soutien de l’emploi à moyen-long terme pour que les chômeurs puissent exercer un nouveau métier et/ou combler la pénurie de main-d'œuvre dans certaines branches (par exemple, dans les technologies de l'information et les services à la personne dépendante)  [31].

Surtout, il est nécessaire de garantir l'accès à la formation professionnelle dans le but de s'adapter à l'évolution technologique. Dans la pratique de l’emploi « à long terme », un des piliers classiques des relations professionnelles japonaises, la formation professionnelle n'était pas suivie par le salarié de sa propre initiative, mais lui était « offerte » par chaque entreprise : c’est l'« on-the-job training » (OJT) en anglais. Par contre, en France, le Code du travail garantit la formation professionnelle « tout au long de la vie » en tant qu’« obligation nationale » à « chaque personne, indépendamment de son statut ». De plus, afin de favoriser l'accès à la formation professionnelle, chaque personne dispose dès son entrée sur le marché du travail et jusqu'à la retraite, indépendamment de son statut, d'un compte personnel de formation (C. trav., art. L. 6111-1 N° Lexbase : L2128MGW et L. 6323-1 et s. N° Lexbase : L7273K9A). Là encore, le développement du droit à la formation professionnelle mérite notre attention.

C. Autres enjeux : sur le point plus global que l'activité professionnelle

Avant de finir, nous évoquerons, sur le point plus global que l'activité professionnelle, des lacunes dans le système japonais de protection sociale relevées par les mesures d'urgence pour faire face à la crise du coronavirus.

Premièrement, le soutien aux parents qui gardent les enfants est insuffisant, comme le montre le fait que les mesures d'urgence dans la crise de la Covid-19 ont commencé par une subvention pour les parents-salariés amenés à s'absenter du travail pour s'occuper de leur(s) enfant(s) (v. supra, Compensation des pertes de revenu d'activité pendant la crise du coronavirus). Il faut ajouter le fait que le gouvernement a alloué les allocations temporaires spéciales pour les parents sous condition des ressources : il a alloué une seule fois 10 000 yens (71 euros) par enfant concerné pour les parents qui gardent leur(s) enfant(s) dans le cas où celui-ci a quinze ans ou moins au moment du 31 mars 2020, et une seule fois 50 000 yens (357 euros) par enfant concerné pour les familles monoparentales qui gardent leur(s) enfant(s) né(s) après le 2 avril 2003. De plus, prenant en considération l'allongement de la crise, il a alloué 100 000 yens (714 euros) par enfant concerné pour les parents qui gardent leur(s) enfant(s) né(s) après le 2 avril 2003.

Deuxièmement, l'allocation logement est aussi insuffisante. Au Japon, en ce qui concerne l'allocation logement, pendant un demi-siècle, il n’a existé que l’aide au logement prévue par la loi sur l’aide sociale pour les personnes à faible revenu [32]. Dans ce contexte, la loi sur les services et le soutien de l'indépendance aux personnes défavorisées a institué l’allocation à court terme de logement [33] sous condition de ressources dans le cadre du « deuxième filet de sécurité » (v. supra, Catégories socio-professionnelles insuffisamment couvertes par la protection sociale même après les réformes : freelances, entrepreneurs indépendants et étudiants travaillant à temps partiel). Cette allocation vise les personnes défavorisées qui ont perdu leur propre logement ou ont eu des difficultés à payer le loyer d’un logement à bail à la suite de la perte de leur emploi. Son montant est équivalent au loyer (mais plafonné) et son attribution, temporaire. Son champ d'application personnel a été étendu durant la crise de la Covid-19. Plus précisément, elle concerne non seulement les personnes défavorisées sans emploi depuis moins de deux ans, mais aussi celles dont les revenus diminuent considérablement sous l'influence de la crise de la Covid-19 même si elles sont actives. Avec cette réforme, le nombre de bénéficiaires a fortement augmenté.

Certes, les mesures prises concernant le soutien aux parents qui gardent leurs enfants et l'allocation logement sont temporaires. Mais elles se situent en dehors des assurances sociales (les allocations familiales ne s'inscrivent pas dans les assurances sociales au Japon). Il est donc envisageable de les développer davantage et de les pérenniser tout en résolvant les problèmes du système existant [34].

***

Résoudre les problèmes provoqués par la crise de la Covid-19 est, pour nous, se préparer à une éventuelle prochaine crise sociale. Ainsi, tandis que nous faisons des tests de dépistage de la Covid-19, celle-ci aussi, nous fait passer un test sur deux points importants : d'une part, la possibilité de construire des dispositifs juridiques cohérents afin de surmonter la crise sociale dans l'état actuel, et d'autre part, la possibilité d’accomplir des progrès sociaux à l'occasion de cette pandémie qui pourront se révéler utiles à l'avenir.

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable