[Jurisprudence] Convention d'assurance chômage du 14 mai 2014 : un contrôle judiciaire de faible portée

Un coup d'épée dans l'eau : c'est ainsi qu'il faudrait présenter l'annulation par le Conseil d'Etat, dans un arrêt rendu le 5 octobre 2015, de l'arrêté d'extension du 25 juin 2014 du ministre du Travail, de l'Emploi et du Dialogue social, portant agrément de la Convention d'assurance chômage du 14 mai 2014 (N° Lexbase : L5601I3T) et les textes qui lui sont associés. Le Conseil d'Etat a censuré trois dispositions de la Convention d'assurance chômage : les modalités de récupération des trop-perçus, fixées par les partenaires sociaux, qui n'en avaient pas la compétence juridique (en application de l'article L. 5422-20 du Code du travail N° Lexbase : L3907I7T) ; les conséquences des périodes de travail non déclarées, pour le même motif ; la prise en compte des indemnités prud'homales dans le calcul du différé spécifique d'indemnisation car elle porte atteinte à certains allocataires en les privant de leurs droits à réparation du préjudice subi en cas de licenciement abusif. L'annulation des deux premières mesures prend effet au jour du prononcé de la décision (5 octobre 2015) alors que celle relative au différé d'indemnisation est reportée au 1er mars 2016.
L'actualité contentieuse étant assez riche dans le champ du chômage et du placement, un autre arrêt a retenu l'attention, s'agissant de la notion de "réadmission", que la Cour de cassation, dans une décision rendue le 23 septembre 2015, appréhende avec le plus grand bon sens : ne peut pas être considéré comme en situation de réadmission, le salarié privé d'emploi qui, ayant retrouvé un emploi, n'a perçu aucune allocation au titre de la précédente admission.

Résumés - Cass. soc., 23 septembre 2015, n° 14-14.202, FS-P+B : n'est pas en situation de réadmission, le salarié privé d'emploi qui, ayant retrouvé un emploi, n'a perçu aucune allocation au titre de la précédente admission. - CE, 1° et 6° s-s-r., 5 octobre 2015, n° 383956, publié au recueil Lebon : sont entachées d'illégalité, les dispositions relatives au différé d'indemnisation spécifique prévu par l'article 21 du règlement général annexé à la convention relative à l'indemnisation du chômage du 14 mai 2014. En prenant en compte l'intégralité de ces indemnités pour le calcul du différé d'indemnisation des salariés licenciés, alors qu'ils comptaient moins de deux ans d'ancienneté ou qu'ils étaient employés par une entreprise comptant moins de onze salariés, les partenaires sociaux, signataires de la convention d'assurance chômage, ont adopté des stipulations aboutissant à ce que certains salariés victimes d'un licenciement dépourvu de cause réelle et sérieuse puissent être privés de l'intégralité des sommes destinées à assurer la réparation du préjudice qui en résulte. Les stipulations relatives à la répétition des sommes indûment versées (art. 27 § 2 , al. 2 et 3 du règlement général annexé à la convention) ne pouvaient légalement faire l'objet d'un agrément. En effet, les parties à la convention n'étaient pas compétentes pour prévoir que les allocations de chômage indûment versées seraient recouvrées par retenues sur les allocations à verser, y compris en cas de contestation par l'intéressé du bien-fondé de l'indu ainsi recouvré, et que le recours que celui-ci est susceptible de former n'est pas suspensif. Ne pouvaient légalement faire l'objet d'un agrément les stipulations de la convention d'assurance chômage (art. 28 § 4 du règlement général annexé à la convention relative à l'indemnisation du chômage), mettant en place une réduction des droits des travailleurs privés d'emploi qui auraient omis de déclarer certaines périodes d'activité. Or, seules sont prises en considération pour le rechargement des droits " les activités qui ont été déclarées chaque mois à terme échu dans les conditions définies par un accord d'application. En effet, les parties à la convention n'étaient pas compétentes pour prévoir une réduction des droits des travailleurs privés d'emploi qui auraient omis de déclarer, dans les conditions prévues par cet accord, des périodes d'activité.

Commentaire

I - Eléments du régime juridique de l'assurance chômage en discussion

Devant le Conseil d'Etat (décision rapportée), les associations contestaient la légalité de certaines dispositions de la convention d'assurance chômage du 14 mai 2014, en matière de calcul de l'indemnisation chômage (différé, rechargement des droits) et de gestion des allocations (réduction des droits des travailleurs privés d'emploi qui auraient omis de déclarer certaines périodes d'activité, répétition des sommes indûment versées). L'arrêt de la Cour de cassation porte sur la réadmission (Cass. soc., 23 septembre 2015, arrêt rapporté).

A - Calcul de l'indemnisation chômage

1 - Différé

Le versement des allocations est reporté à l'expiration de deux différés : un différé d'indemnisation "congés payés" ; un différé d'indemnisation "spécifique", lié aux sommes inhérentes à la rupture du contrat de travail (indemnités supra-légales de licenciement). Leur régime est assez complexe, comme l'a reconnu d'ailleurs elle-même l'UNEDIC, suscitant une forte incompréhension de la part des demandeurs d'emploi (1). L'UNEDIC a préconisé d'améliorer l'information des demandeurs d'emploi, notamment grâce à la possibilité donnée aux demandeurs d'emploi de suivre leur dossier d'indemnisation à partir de leur espace personnel.

S'agissant du second différé, il comprend les sommes consécutives à une cessation de contrat de travail ayant donné lieu au versement d'indemnités ou de toute autre somme inhérente à cette rupture, dès lors que leur montant ou leurs modalités de calcul ne résultent pas directement de l'application d'une disposition législative : c'est-à-dire, en d'autres termes, des indemnités supra-légales de licenciement (2).

Les textes conventionnels d'application (3) proposent une liste, indicative, d'indemnités qui pourraient être comprises dans l'assiette : indemnités de licenciement ou de rupture conventionnelle versées aux salariés ayant moins d'un an d'ancienneté ; indemnité spécifique de rupture conventionnelle (C. trav., art. L. 1237-13 N° Lexbase : L8385IAS) pour la fraction excédant le montant de l'indemnité légale de licenciement ; indemnité conventionnelle de licenciement, pour la part dépassant les minima légaux ; sommes prévues dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi pour la part dépassant les minima légaux, ....

2 - Réadmission

La réadmission s'entend de l'ouverture d'une nouvelle période d'indemnisation (ou "réadmission") dès lors que le chômeur/salarié a exercé une ou plusieurs activités exercées postérieurement à la fin du contrat de travail précédemment prise en considération pour l'ouverture des droits. Le temps écoulé depuis la date d'admission à la période d'indemnisation considérée ne doit pas être supérieur à la durée de cette période augmentée de trois ans, de date à date. Cette exigence est strictement appréciée par la Cour de cassation (4).

En l'espèce (arrêt rapporté), lors de son second licenciement (le 11 août 2006), les juges du fond ont estimé que l'allocataire se trouvait dans la situation de réadmission, puisque son premier licenciement avait donné lieu à une première admission avec ouverture des droits correspondants, dont Pôle emploi l'avait informé, notamment en lui en communiquant le calcul. La réadmission s'analyse en une ouverture d'une nouvelle période d'indemnisation prise en charge par le régime d'assurance chômage pour un chômeur qui perd à nouveau un emploi au titre duquel il a acquis de nouveaux droits. Cela suppose uniquement que le candidat à la réadmission ait fait l'objet d'un précédent licenciement ayant permis l'ouverture de droits à indemnisation déterminés en fonction de cette première période d'affiliation, d'une radiation de la liste des demandeurs d'emploi et d'une nouvelle demande de prise en charge à laquelle il est fait droit.

L'analyse de la Cour de cassation est différente : n'est pas en situation de réadmission, le salarié privé d'emploi qui, ayant retrouvé un emploi, n'a perçu aucune allocation au titre de la précédente admission. La réadmission suppose une admission : c'est le bon sens absolu.

3 - Rechargement des droits

La réadmission ne doit pas être confondue avec le rechargement des droits (5).

Droits rechargeables. Les droits rechargeables à l'Assurance chômage ont remplacé depuis le 1er octobre 2014, le mécanisme de réadmission antérieurement applicable. Le dispositif des droits rechargeables à l'assurance chômage permet aux salariés, en cas de reprise d'emploi consécutive à une période de chômage, de conserver le reliquat de tout ou partie de leurs droits aux allocations du régime d'assurance chômage non utilisés, pour les ajouter, en cas de nouvelle perte d'emploi, aux nouveaux droits acquis au titre de période d'activité ouverte par cette reprise d'emploi,

L'analyse des droits rechargeables menée par l'UNEDIC elle-même (6) en a montré les limites, expliquant l'intervention des partenaires sociaux en ce domaine (avenant n° 1 du 25 mars 2015 au règlement général annexé à la Convention d'assurance chômage).

Droits d'option. L'avenant du 25 mars 2015 (7) a mis en place, au 1er avril 2015, un droit d'option pour les demandeurs d'emploi confrontés à une baisse substantielle de ressources suite à une reprise systématique d'anciens droits, corrigeant les effets indésirables des droits rechargeables.

La solution a été retranscrite par le pouvoir réglementaire (décret n° 2015-922 du 27 juillet 2015, relatif à la détermination des droits à l'allocation d'assurance chômage N° Lexbase : L6221KCE) et pris pour l'application des articles L. 5422-2 (N° Lexbase : L2738H9B) et L. 5422-2-1 du Code du travail (N° Lexbase : L0623IXD).

B - Gestion des allocations

La gestion des allocations, assurée par Pôle emploi, est abordée par les associations, devant le Conseil d'Etat, sous deux aspects : la réduction des droits des travailleurs privés d'emploi qui auraient omis de déclarer certaines périodes d'activité ; la répétition des sommes indûment versées.

1 - Réduction des droits des travailleurs privés d'emploi qui auraient omis de déclarer certaines périodes d'activité

Pour recharger ses droits, l'allocataire doit justifier d'au moins 150 heures de travail au titre d'une ou plusieurs activités exercées antérieurement à la date d'épuisement des droits. Cette durée minimale d'affiliation est recherchée dans les vingt-huit mois précédant la dernière fin de contrat de travail antérieure à l'épuisement des droits. Pour justifier l'exercice d'une activité, le chômeur doit donc les déclarer (C. trav., art. R. 5411-1 N° Lexbase : L2590I3C, et R. 5411-6 N° Lexbase : L2588I3A à R. 5411-8). Cette obligation de déclaration est sanctionnée, en cas de défaillance du chômeur, par le droit commun des sanctions, qui s'appliquent en cas de non-déclaration.

2 - Répétition des sommes indûment versées

Depuis le 2 mai 2012 (8), le recouvrement des indus est confié à Pôle emploi, comprenant la gestion intégrale des indus et la gestion des demandes de délais de paiement et de remise de dette, les recours gracieux et enfin, la contrainte pour le recouvrement contentieux des indus.

Ce nouveau régime repose sur plusieurs textes : loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011, de finances pour 2012 (N° Lexbase : L4993IRD) (C. trav., art. L. 5426-1 et s. N° Lexbase : L2990H9M) ; décret du 18 septembre 2012 (décret n° 2012-1066 du 18 septembre 2012 relatif à la répétition des prestations indues versées par Pôle emploi N° Lexbase : L0911IUB) (C. trav., art. R. 5426-18 et s. N° Lexbase : L2575I3R) ; Convention Etat-Pôle emploi-fonds de solidarité du 21 décembre 2012 ; enfin, Instruction Pôle emploi n° 2013-10 du 5 février 2013.

II - Contrôle judiciaire/administratif du régime d'assurance chômage

A - Organisation du contentieux

1 - Une convention collective

Le régime d'assurance chômage est issu d'une convention collective nationale, signée par les partenaires sociaux, pour une durée généralement de trois ans (l'actuelle, signée le 14 mai 2014, court jusqu'au 30 juin 2016). En l'absence d'accord ou d'agrément de celui-ci, les mesures d'application sont déterminées par décret en Conseil d'Etat (C. trav., art. L. 5422-20 N° Lexbase : L3907I7T).

La convention collective est associée à un ensemble de mesures d'applications (règlement général du 14 mai 2014 ; annexes du 14 mai 2014 et circulaires de l'UNEDIC, plus spécifiquement, la circulaire UNEDIC, n° 2014-26 du 30 septembre 2014 N° Lexbase : L3308I4B).

2 - Un arrêté d'agrément

Pour leur donner force juridique et qu'elles soient applicables à tous les salariés et toutes les entreprises de France, ces conventions collectives font l'objet d'une procédure spécifique, l'arrêté d'agrément. Il est toujours possible, à un justiciable, de contester devant le juge administratif, un arrêté d'agrément. En effet, le ministre du Travail, par la procédure d'agrément, vérifie que la convention d'assurance chômage (et, plus largement, les textes de nature conventionnelle rattachés à la convention d'assurance chômage : accords d'application, règlement annexe à la convention d'assurance chômage, annexes à la convention d'assurance chômage) ne comporte aucune stipulation incompatible avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur.

Dans le cas où la convention d'assurance chômage satisfait à cette exigence, le ministre n'est pas pour autant tenu d'accorder l'agrément. Il conserve en effet, un pouvoir d'appréciation qui lui permet, pour des motifs d'intérêt général tirés notamment de la nécessité de garantir l'équilibre financier du régime ou de la protection des droits des travailleurs privés d'emploi, de s'opposer à l'agrément sollicité.

3 - Contentieux des arrêtés d'agrément

Si un justiciable conteste une disposition contenue dans une convention d'assurance chômage, le plus efficace sera de contester devant le juge administratif, la légalité de l'arrêté d'agrément. Un certain nombre d'associations ont initié un contentieux : association militaire, contestant la convention du 1er janvier 1997, relative à l'assurance chômage (CE, 1° et 4° s-s-r., 18 mai 1998, n° 187836, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A7752ASW) ; Medef (CE, 1° et 2° s-s-r., 11 juillet 2001, n° 224586, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A5317AUH) ; association d'intermittents du spectacle et Union syndicale de l'intérim CGT (arrêt rapporté).

B - Etendue et portée du contrôle judiciaire

Le Conseil d'Etat (arrêt rapporté) a annulé trois dispositions contenues dans la convention d'assurance chômage du 14 mai 2014, convention à tort validée par le ministre du Travail et de l'Emploi, dans la cadre de l'arrêté d'agrément. L'annulation vise spécifiquement le différé d'indemnisation, le recouvrement des indus et enfin, le rechargement des droits. La question n'est pas tant leur annulation que la mise en oeuvre de cette annulation et leur portée.

1 - Différé d'indemnisation

Ce différé spécifique était, dans les textes conventionnels antérieurs, limité à 75 jours ; la limite est passée à 180 jours, depuis la convention du 14 mai 2014 (9), motivant en partie, le recours des associations devant le Conseil d'Etat. Le sens de cette réforme, pour les partenaires sociaux, était d'optimiser l'allocation des ressources de l'assurance chômage. Le Conseil d'Etat invalide cependant ce mécanisme, s'agissant de deux hypothèses très précises, les salariés licenciés alors qu'ils comptaient moins de deux ans d'ancienneté ou qu'ils étaient employés par une entreprise comptant moins de onze salariés.

Si le Conseil d'Etat a annulé les trois dispositions de la Convention d'assurance chômage du 14 mai 2014 (infra) à effet immédiat, il a reporté les effets de l'annulation au 1er mars 2016, pour seulement l'une d'entre elles, le différé d'indemnisation.

2 - Recouvrement des indus

Les partenaires sociaux ont prévu la possibilité pour Pôle emploi, en présence d'allocations de chômage indûment versées, de les recouvrer par retenues sur les allocations à verser (règlement général annexé à la convention relative à l'indemnisation du chômage, art. 27). Le Conseil d'Etat a invalidé cette disposition, car les partenaires sociaux ne sont pas compétents pour édicter une telle mesure. L'annulation joue pleinement dès à présent. Les partenaires sociaux doivent donc définir de nouvelles règles. Le Conseil d'Etat n'a donc pas reporté les effets de l'annulation au 1er mars 2016 (à l'instar du différé d'indemnisation, supra).

L'UNEDIC (10) a pris le soin de préciser que la décision du Conseil d'Etat (arrêt rapporté) ne remet pas en question le principe même du remboursement de ces sommes ; seule la modalité pratique de récupération est en cause.

3 - Rechargement des droits

Enfin, la troisième contestation visait le rechargement des droits : la convention d'assurance chômage avait prévu que seules sont prises en considération les activités qui ont été déclarées chaque mois (11). A défaut de déclaration, le chômeur se serait trouvé privé du mécanisme de rechargement de droit : or, pour le Conseil d'Etat, les partenaires sociaux ne sont pas compétents pour prévoir une réduction des droits des travailleurs privés d'emploi qui auraient omis de déclarer des périodes d'activité.

L'annulation joue pleinement, dès à présent. Les partenaires sociaux doivent donc définir de nouvelles règles. Le Conseil d'Etat n'en a pas reporté les effets de l'annulation au 1er mars 2016 (à l'instar du différé d'indemnisation, supra). Là aussi, l'UNEDIC a précisé (communiqué de presse, 5 octobre 2015) que la décision du Conseil d'Etat (arrêt rapporté) ne remet pas en cause l'obligation, prévue par la loi, de déclaration de toutes les périodes d'emploi.

La décision du Conseil d'Etat, pour intéressante soit-elle, en termes de technique juridique, ne contribue que modestement au débat sur l'avenir de l'assurance chômage.

Premièrement, la convention du 14 mai 2014, actuellement en vigueur, a été conclue pour une durée allant du 1er juillet 2014 au 30 juin 2016 ; l'annulation prononcée par le Conseil d'Etat court à compter du 1er mars 2016 (s'agissant spécifiquement du différé d'indemnisation), soit, à quelques mois près, l'échéance de l'actuelle convention d'assurance chômage. Pour les partenaires sociaux, les entreprises, les chômeurs, la décision du Conseil d'Etat n'est donc pas un enjeu majeur.

Deuxièmement, les trois dispositifs annulés par le Conseil d'Etat ont des implications financières dérisoires par rapport au régime d'assurance chômage (son équilibre, ses dettes). Selon l'UNEDIC, la dette serait de 29,4 milliards d'euros en 2016 et continuerait d'augmenter pour atteindre 35,1 milliards d'euros fin 2018 ; la trésorerie était négative à hauteur de 3,7 milliards d'euros en 2014 et sera de 4,5 milliards d'euros fin 2015.

Dans la perspective de la nouvelle convention d'assurance chômage de 2016, les négociations entre les partenaires sociaux devront intégrer ces données financières dans les paramètres d'indemnisation et dans le montant des cotisations. A cet égard, on notera les propositions formulées par le Conseil d'analyse économique (12) :

- éviter les règles d'indemnisation spécifiques à certaines professions (intermittents, journalistes, marins pêcheurs, etc.) lorsqu'elles ne sont pas compensées par des contributions couvrant leur surcoût par rapport aux règles de droit commun ;

- réformer le système de taxation des contrats courts institué par l'ANI du 11 janvier 2013 sur la sécurisation de l'emploi (N° Lexbase : L9638IUI), en élargissant le champ de la majoration de cotisation, qui devrait comprendre les emplois saisonniers, les emplois intérimaires et les CDD d'usage.

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(1) UNEDIC, Rapport, 23 mai 2013 , JCP éd. S, 2013, act. 268.
(2) Convention d'assurance chômage du 14 mai 2014, règlement général annexé, art. 21 § 2 ; Circ. UNEDIC, n° 2014-26, 30 septembre 2014, Fiche 4, p. 62-63.
(3) Circ. UNEDIC, n° 2014-26, 30 septembre 2014, Fiche 4, p. 66-67 ; Cass. soc., 21 décembre 2006, n° 04-16.680, F-D (N° Lexbase : A0814DTC).
(4) Cass. soc, 26 juin 2013, n° 12-12.161, F-D (N° Lexbase : A3183KIQ), JSL, 2013, n° 350.
(5) ANI du 11 janvier 2013, art. 3 (JCP éd. S, 2013, 1266) ; loi n° 2013-504 du 14 juin 2013, relative à la sécurisation de l'emploi (N° Lexbase : L0394IXU) (C. trav., art. L. 5422-2-1) ; Convention du 14 mai 2014, règlement annexé, art. 28 ; Circ. UNEDIC, n° 2014-26, 30 septembre 2014, Fiche 6, p. 92-103 ; décret n° 2014-670, 24 juin 2014 (décret n° 2014-670, 24 juin 2014, relatif à la durée d'indemnisation des demandeurs d'emploi par le régime d'assurance chômage N° Lexbase : L6279KL7) ; nos obs., Instauration d'un dispositif de "droits rechargeables" à l'assurance chômage, JCP éd. S, 2013, 1287.
(6) UNEDIC, 14 janvier 2015 (JCP éd. S, n° 4, 27 janvier 2015, act. 39). Certains allocataires ont continué à percevoir une allocation peu élevée pendant une durée longue alors qu'ils ont repris pendant une durée significative un emploi mieux rémunéré que celui sur la base duquel a été calculé ce droit. Les situations relevées correspondent à l'atteinte d'un revenu durablement très supérieur à celui correspondant à leur droit initial. Selon l'UNEDIC, cette population a pour caractéristiques : d'avoir retravaillé au moins un an ; pour lesquels la progression de l'allocation journalière entre les deux droits serait supérieure à 30 %. Dans ces situations, la durée du reliquat du droit initial est également importante et supérieure à six mois. Cela représente une population de 30 000 allocataires. En moyenne, le reliquat de leur ancien droit est de quinze mois et leur nouveau droit s'appuie sur une période de travail de vingt-et-un mois. L'allocation journalière moyenne correspondant au reliquat est de vingt-quatre euros (soit environ 730 euros par mois) et celle de leur nouveau droit est en moyenne de quarante euros par jour (soit environ 1220 euros par mois).
(7) Avenant agréé par un arrêté du 30 juillet 2015 (arrêté 30 juillet 2015, relatif à l'agrément d'accords d'assurance chômage N° Lexbase : L6279KL7) (LSQ, n° 16890, 10 août 2015 ; LSQ, n° 16884, du 30 juillet 2015).
(8) Instruction, n° 2012-23, 27 janvier 2012, répétition des prestations indues : incidence de la loi de finances pour 2012 et transfert de la gestion des indus solidarité, BOPE, n° 2012-11 ; Instruction Pôle emploi, n° 2012-74, 12 avril 2012, relative au déclenchement des indus sur demande des auditeurs prévention des fraudes ; Instruction Pôle emploi, n° 2012-124, 30 juillet 2012, point 2-2, BOPE, n° 2012-81 ; J.-L. Walter, Médiateur national, Pôle emploi, Rapport spécifique, Les indus, juillet 2013, point 1-2, p. 11-12.
(9) Règlement général annexé à la convention relative à l'indemnisation du chômage du 14 mai 2014, art 21 ; Circ. UNEDIC, n° 2014-26, 30 septembre 2014, Fiche 4, p. 67 ; JCP éd. S, 2014, act. 146.
(10) UNEDIC, communiqué de presse, 5 octobre 2015.
(11) Règlement général annexé à la convention relative à l'indemnisation du chômage, 14 mai 2014, art. 28 § 1.
(12) CAE, note n° 24, septembre 2015 (LSQ, n° 16930, 8 octobre 2015).

Décisions Cass. soc., 23 septembre 2015, n° 14-14.202, FS-P+B (N° Lexbase : A8202NPH) CE, 1° et 6° s-s-r., 5 octobre 2015, n° 383956, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A5756NSY) Textes concernés : Convention d'assurance chômage du 14 mai 2014, règlement général annexé, articles 21, 27 et 28 ; article 10. Mots-clés : Convention d'assurance chômage du 14 mai 2014 ; différé d'indemnisation "spécifique" (art. 21) ; annulation (oui) ; date d'effet ; 1er mars 2016 ; indu (art. 27) ; Pôle emploi ; compétence partenaires sociaux (non) ; annulation (oui) ; date d'effet immédiat (oui) ; rechargement de droit ; prise en compte des périodes d'activité ; défaut de déclaration ; réduction des droits ; sanctions ; compétence des partenaires sociaux (non) ; annulation (oui) ; date d'effet immédiat (oui). Liens base : (N° Lexbase : E1453ATY)

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