[Actes de colloques] La création de la cinquième branche de Sécurité sociale : la branche autonomie

Le 13 avril 2021, s'est tenu à la Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de l’Université de Lille, un colloque sur le thème « Le vieillissement, à l’épreuve des choix », sous la direction scientifique de Bérengère Legros, Maître de conférences HDR en droit privé et sciences criminelles à l'Université de Lille. Partenaire de cet événement, la revue Lexbase Social vous propose de retrouver l’intégralité des actes de ce colloque.

Le sommaire de cette publication est à retrouver ici (N° Lexbase : N8213BYT).

Les interventions de cette journée sont également à retrouver en podcasts sur Lexradio.

Se juxtaposant aux quatre branches de Sécurité sociale déjà existantes (Famille, Maladie, Accident du travail et maladie professionnelle [ATMP], et Vieillesse), la création de la branche « autonomie » constitue une véritable révolution au sein du droit de la Sécurité sociale en ce qu'elle brise nombre de frontières jusqu'alors maintenues pour la cohérence du système français. À ce jour, la question n’est plus de savoir s'il faut une cinquième branche pour un cinquième risque, mais quelle cinquième branche pour quel cinquième risque ? S’il fallait relater la création de cette cinquième branche, cela serait l'histoire d'une arlésienne à trois points de vue.

D’abord, depuis quatre décennies, se rédige un nombre incalculable de rapports sur la dépendance et, désormais, sur l’autonomie. On pourrait d’ailleurs écrire une histoire des rapports qui ont succédé aux rapports [1]. Du premier d'entre eux [2], le rapport « Arreckx » [3], élaboré en 1979, au rapport « Libault » [4] établi en 2019, la question est devenue un chemin de croix où la notion même de dépendance a progressivement cédé la place à celle moins sulfureuse d'autonomie. Ce faisant, les réponses à la problématique de la dépendance/autonomie ont eu l'occasion de mûrir et surtout de vieillir.

Puis, l’histoire de la création de la cinquième branche de Sécurité sociale est aussi une histoire de promesses politiques évanescentes. De même que les rapports ont succédé aux rapports, les promesses politiques ont succédé aux promesses politiques. Tandis qu’en 2007, le président Nicolas Sarkozy déclarait qu’il voulait « une cinquième branche de Sécurité sociale pour consacrer suffisamment de moyens à la perte d'autonomie », le président François Hollande, en 2012, n'hésitait pas à proclamer qu’il « engagerai[t] une réforme de la dépendance permettant d'accompagner la perte d'autonomie ». Les paroles s’envolant durant les mandats présidentiels, le président Emmanuel Macron relève, en 2018, que « nous devons avoir un débat national indispensable pour répondre aux nouveaux risques de la dépendance » [5].

Enfin, l’histoire de la branche autonomie est une histoire de tentatives de légiférer. À partir de 1994 [6] est expérimentée une prestation destinée aux personnes âgées dites dépendantes, suivie en 1997 [7] avec l'adoption d’un dispositif provisoire de prestations spécifiques, lui-même remplacé en 2001 [8] par l'allocation personnalisée d'autonomie. Par la suite, est mise en place une prestation de compensation du handicap par la loi du 11 février 2005 [9]. À cette accumulation de prestations au champ d’application mouvant s’est ajoutée l’instauration de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) par la loi de juin 2004 [10] et institutionnalisée par la loi du 11 février 2005 [11].

On restait dans l’attente d’une législation officialisant la gestion du risque autonomie par une branche spéciale rattachée à la Sécurité sociale. C'est chose faite avec l'adoption de deux lois en date du 7 août 2020, l’une ordinaire [12] et l'autre organique [13] qui modifient à la fois le Code de la Sécurité sociale et le Code de l'aide sociale et des familles, l’ensemble étant complété par la loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS) pour 2021 [14]. En vérité, les espoirs sont déçus : la branche autonomie n'est pas une véritable cinquième branche de Sécurité sociale. En réalité, elle est la première branche de son genre : une branche d’aide sociale. Pour s'en convaincre, il convient, en premier lieu, de voir en quoi la branche autonomie est une branche de cette nouvelle catégorie et, en second lieu, il convient de voir en quoi elle est une branche en perpétuelle construction.

I. Une branche d'aide sociale

Pour se rendre compte du caractère spécial de la branche autonomie qui en fait une branche d’aide sociale, il convient d'envisager successivement le contenant et le contenu, ce qui revient à répondre à deux questions successives. Premièrement, qu'est-ce qu'une branche ? La réponse à cette question nous permet de vérifier si la branche autonomie est une vraie branche au sens du droit de la Sécurité sociale. Deuxièmement, qu’est-ce que l'autonomie ? La réponse à cette deuxième question permet de déterminer si la branche autonomie est une vraie branche de Sécurité sociale. Il en résulte que, d'une part, la branche autonomie est une vraie branche au sens du droit de la Sécurité sociale et qu’au contraire, d'autre part, elle est une fausse branche de Sécurité sociale.

A. Une vraie branche au sens du droit de la Sécurité sociale

Sans entrer dans les détails, une branche, de manière très basique, est une structure comptable et financière dont la mission première est de gérer des fonds qui sont affectés à un domaine [15]. En outre, une branche est caractérisée par une certaine cohérence et par une certaine unité [16]. En somme, une branche assure la gestion d'un domaine d'intervention relativement unifiée au travers de la notion de risques et de charges plus ou moins identifiés [17].

À cet égard, chacune des quatre premières branches de Sécurité sociale dispose de cette relativité même si des différences de fonctionnement peuvent se manifester sans remettre en cause cette unité. C'est le cas pour la branche maladie qui comporte différents régimes et assure la couverture de différents risques. C'est encore le cas pour la branche famille qui compense des charges. C'est enfin le cas pour ce qui concerne la branche AT/MP dont le fonctionnement est dévolu aux caisses primaires d'assurance maladie [18].

En l’occurrence, la branche autonomie ne semble pas montrer de grandes originalités au regard des autres branches : elle structure financièrement un domaine donné. Cela ressort expressément des textes à la fois du 5° de l'article L. 200-2 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L9396LXB) et de l'article L. 14-10-1 du Code de l'action sociale et des familles (N° Lexbase : L1714LZI). De ce point de vue, elle est une branche comme les autres qui pourrait être considérée comme la cinquième branche de la Sécurité sociale. Toutefois, si le contenant est présent, il n'en va pas de même pour le contenu. C'est précisément l'analyse de ce contenu qui lui retire la qualité de branche de Sécurité sociale.

B. Une fausse branche de Sécurité sociale

À l’analyse, différents aspects de la branche autonomie sèment le doute et mettent en exergue que la branche autonomie ne constitue aucunement une branche de Sécurité sociale. Cela se manifeste d'abord vis-à-vis des prestations dont les caractéristiques ne correspondent pas à des prestations de Sécurité sociale classique et, ensuite, vis-à-vis du champ d'application personnelle de la branche autonomie, c'est-à-dire les bénéficiaires de cette branche.

Sur les prestations, tout d'abord, on rappellera que les prestations de Sécurité sociale réunissent deux grandes caractéristiques. Premièrement, elles visent soit l'indemnisation d'un risque par le service d'un revenu de remplacement, soit la compensation des charges trop lourdes à assurer pour l’assuré. Tel est le cas en ce qui concerne la branche famille. Deuxièmement, ces prestations sont aussi des prestations objectives en ce sens qu'elles sont servies in abstracto, c'est-à-dire de manière générale et impersonnelle au vu de la réunion des conditions d’ouverture pour les droits [19].

En comparaison, les prestations de la branche autonomie ne présentent pas de telles caractéristiques et sont d'un autre type. Effectivement, elles empruntent une partie des caractéristiques des prestations de Sécurité sociale tout en s’en distinguant. Deux constats soutiennent cette approche. Premièrement, les prestations d'autonomie ne peuvent recevoir la qualification de prestations d'indemnisation d'un risque qui supposent, par nature, la présence d’un aléa [20]. Or, il n'y a pas d'aléa dans la perte d'autonomie dans la mesure où l'âge fera son œuvre inévitablement. En revanche, le recours à la notion de « charge » semble plus approprié dans la mesure où la perte d'autonomie expose les personnes concernées à des frais dépassant largement leur budget. La prestation d'autonomie ayant pour but de rendre solvables ces personnes, la compensation est bien présente [21].

Deuxièmement, toutefois, la prestation autonomie n’est en rien une prestation objective au sens de la Sécurité sociale car elle suppose, à l'inverse, une appréciation in concreto [22]. En cela, elle répond non pas à une situation objective et générale mais à une situation subjective et personnelle rencontrée par la personne concernée. Elle ne se rapporte pas à une charge mais à un besoin [23]. Il n’est plus question de la Sécurité sociale mais de l'aide sociale. Dès lors, les prestations d’autonomie entrent dans la logique de l'aide sociale [24].

Sur le champ d'application personnelle, ensuite, celui-ci est mouvant et hétérogène comme les notions sur lesquelles s'appuie la branche autonomie. À cet égard, un glissement sémantique, révélateur, s’est opéré. Progressivement, la notion de dépendance a été remplacée par celle d'autonomie [25]. Or, comme cela est souvent le cas, les mots ont un sens. Cette transformation de la terminologie n'est pas innocente et n'est pas sans conséquence. Entrent en jeu plusieurs raisons explicitant cette évolution.

Premièrement, les raisons en sont psychologiques : le terme « autonomie » a été jugé moins stigmatisant que celui de « dépendance ». De même, le terme « autonomie » suscite moins de crainte pour les bénéficiaires de la branche et est perçu comme plus positif [26]. Tout ceci peut se comprendre. Toutefois, entre en ligne de compte une autre raison plus dérangeante du point de vue du champ d’application ratione personae. En effet, deuxièmement, un autre motif de changement terminologique tient à l'étendue de la branche autonomie. Les personnes dépendantes ne sont pas les personnes en perte d'autonomie. La branche autonomie s'adresse à deux ensembles « disjoints et dissemblables [27] » pour assurer une unité artificielle. Ainsi, d'un côté, il y a les dispositifs de compensation pour les personnes handicapées et, d'un autre côté, il y a la prise en charge de la dépendance des personnes âgées [28]. À terme, on assistera très certainement à une homogénéisation du traitement entre personnes handicapées et personnes âgées dépendantes et corrélativement des prestations qui y correspondent.

En conséquence, la branche autonomie n’est pas une branche de Sécurité sociale au sens traditionnel du terme, mais une branche d’aide sociale qui plus est en perpétuelle construction.

II. Une branche en perpétuelle construction

L'architecture de la branche autonomie recouvre à la fois un versant institutionnel - afférent aux institutions qui assurent le fonctionnement de cette branche -, ainsi qu’un versant financier  - c’est-à-dire le système de financement ayant pour but de mener une politique d’autonomie digne de ce nom. Quel que soit le point de vue, institutionnel ou financier, loin d'être achevée, la branche autonomie est en recherche d'une vraie structure institutionnelle et d'un véritable système de financement.

A. Une branche en recherche d’institutions

La construction des institutions de la branche autonomie est comparable à un iceberg. Seule la partie émergée nous est connue alors que, s'agissant de la partie émergée, celle-ci demeure un grand mystère.

Tout d'abord, s’agissant de la partie émergée, la branche autonomie s’appuie sur une entité qui compte déjà une ancienneté de plus de quinze ans : la CNSA. Si, au moment de sa création en 2004 [29], le législateur lui avait attribué un rôle de simple fonds de financement, le législateur lui attribue pleinement la qualité d'établissement public en 2005 [30].

Les missions de la CNSA reposent sur l'article L. 14-10-1 du Code de l'action sociale et des familles. Issue de la loi du 11 février 2005 [31] cette disposition a été modifiée à de multiples reprises, de nouvelles attributions s’y ajoutant ou étant simplement redéfinies. Cette disposition a ainsi fait supporter à la CNSA jusqu'à dix-sept missions différentes [32]. In fine, la LFSS pour 2021 [33] a conforté son existence, renforcé sa position et remodelé ses missions en sept axes thématiques [34].

À l'analyse, la CNSA constitue une « caisse nationale » au sens traditionnel du terme [35]. En ce sens, il lui a été confié des attributions en matière de financement : dotée d’un budget de 31 milliards d’euros, elle procède ainsi à la répartition des financements entre les différents opérateurs qu'il s'agisse des prestations au profit du bénéficiaire ou du financement des établissements et services médico-sociaux (foyers d’accueil médicalisé ; maisons d’accueil spécialisées ; ESAT ; etc.). Elle a également une fonction de pilotage de la branche. Ce faisant, cette mission de gestion financière de la branche place la CNSA au même rang que les autres caisses nationales [36].

Toutefois, si d'apparence la CNSA est tout à fait similaire aux autres caisses, elle montre certaines différences notables qui sont en rupture avec les traditions de la Sécurité sociale. Certes, le statut de la CNSA est identique à celle des autres caisses : c'est un établissement public national à caractère administratif et son organisation l’est tout autant puisqu'elle est constituée d'un conseil et d'un directeur [37].

Pourtant, la composition du conseil de la CNSA déborde de la composition traditionnelle rencontrée chez les autres caisses. En ce sens, cette composition ne correspond pas à la représentation socioprofessionnelle habituelle et comprend uniquement de représentants des employeurs et des représentants des salariés sur le modèle du paritarisme [38]. La CNSA comprend, en outre, les représentants des associations des structures qui la concernent ainsi que des représentants des collectivités territoriales et de l'État [39].

Par ailleurs, c'est surtout en ce qui concerne le maillage territorial où l’on entre dans l'inconnu et que l'on découvre la partie émergée de l'iceberg. Cette organisation territoriale de la branche autonomie ne repose pas encore sur des fondements solides. En vérité, cette organisation dépend des prestations en cause, des publics auxquels elles s'adressent et des acteurs de terrain déjà existant avec leurs compétences respectives [40].

Les évolutions à venir vont tourner à la révolution [41] en fonction des réponses apportées aux questions suivantes [42] : des caisses locales dédiées spécialement à l'autonomie seront-elles créées ? Au contraire, cette mission va-t-elle se cumuler avec celles des caisses de Sécurité sociale existantes ? Comment assurer la coordination avec les acteurs de l’aide sociale que sont les départements et l'État ? C'est sur cet aspect que le caractère hybride de la branche autonomie manifeste ses limites par son incohérence : comment faire entrer dans le giron institutionnel de la Sécurité sociale un champ de compétences attribué aux acteurs de l'aide sociale que sont notamment les départements [43] ? Nul ne peut le prédire. On se trouve dans l’expectative.

B. Une branche en recherche d’un système de financement

Le moins qu'on puisse soutenir est que le financement de la politique de l'autonomie s'inscrit dans le temps et commandent l'effort de tous. Cet effort requiert la mise en œuvre des forces imaginantes afin de créer un nouveau modèle de financement.

Qu'en est-il de l'existant ? Là encore, la construction est en train d'être pensée au jour le jour et a lieu par paliers successifs. À cet égard, l’écriture de l'histoire des rapports portant sur l'autonomie est loin d’être achevée. En ce sens, les transformations les plus récentes sont assises sur la base d’un premier rapport. Ainsi, les dispositions de la loi ordinaire du 7 août 2020 [44] ont confié le soin au Gouvernement de remettre un rapport sur les modalités de mise en œuvre de la nouvelle branche, notamment en ce qui concerne l'architecture financière. Ce rapport, rédigé sous la direction de M. Laurent Vachey, a été rendu public le 14 septembre 2020 [45]. Sans surprise, ce rapport allie les mesures de transfert aux mesures d'économie, en passant par des financements privés et le recours aux prélèvements obligatoires. Reprenant certaines de ces recommandations, la LFSS pour 2021 [46] contribue à la construction du système de financement propre à la branche autonomie, notamment par la majoration de la fraction de la CSG affectée à la CNSA et en instaurant deux contributions supplémentaires [47] (Contribution de solidarité pour l’autonomie et contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie).

Par ailleurs, l'article 33 de la LFSS pour 2021 a prévu que le conseil de la CNSA devait rendre un rapport sur la construction d'un système de financement de la politique du soutien à l’autonomie. Rendu public le 22 mars 2021, ce rapport contient diverses recommandations pour la pérennité de la branche autonomie [48].

Qu’en sera-t-il alors du futur ? Du rapport cité précédemment, il est recommandé d’envisager deux blocs de financement [49].

Le premier bloc proviendrait de la Nation avec l'instauration d'une contribution sociale généralisée autonomie [50]. L’assiette en serait large et reposerait sur l'ensemble des revenus d'activité, des revenus de remplacement, du patrimoine, des placements et des jeux [51]. En résumé, tous nous sommes susceptibles d'être privés d'autonomie, tous contribueront en qualité de citoyen.

Le second bloc serait individualisé avec la mise en place d'une contribution individuelle pour la vie quotidienne. Cette contribution correspondrait « au gîte et au couvert » et s'appliquerait à toutes les personnes en EHPAD [52]. En résumé, tous nous sommes susceptibles d'être privés d'autant, tous contribueront en qualité de personne dépendante.

Les plus pessimistes seront accablés par le caractère inachevé de la branche autonomie et ils n’ont pas tort : seul l’horizon 2030 est en ligne de mire. Cela étant, comme le relève la CNSA dans son avis du 22 mars 2021, le financement des politiques de soutien à l'autonomie est une « utopie atteignable [53] ».

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