[Actes de colloques] Les choix (réels ou supposés) entourant l’âge de départ à la retraite

Le 13 avril 2021, s'est tenu à la Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de l’Université de Lille, un colloque sur le thème « Le vieillissement, à l’épreuve des choix », sous la direction scientifique de Bérengère Legros, Maître de conférences HDR en droit privé et sciences criminelles à l'Université de Lille. Partenaire de cet événement, la revue Lexbase Social vous propose de retrouver l’intégralité des actes de ce colloque.

Le sommaire de cette publication est à retrouver ici (N° Lexbase : N8213BYT).

Les interventions de cette journée sont également à retrouver en podcasts sur Lexradio.

À la fin de l’année 2019, la France comptait 16,7 millions de retraités de droit direct [1]. Autrement dit, près du quart de la population française est actuellement en retraite [2].

Face au vieillissement démographique, les modalités de prise en charge du risque vieillesse doivent évoluer. Contrairement à ce qu’avait annoncé Emmanuel Macron dans le cadre de la campagne présidentielle de 2017 [3], l’un des enjeux principaux des réformes à venir reste financier. Il s’agit plus exactement de s’assurer que le système de retraite soit en capacité de supporter une augmentation régulière des dépenses [4], et ce malgré une réduction tout aussi constante des recettes sociales [5].

Pour garantir l’équilibre financier du système de retraite, les pouvoirs publics ont la possibilité de puiser au sein d’une large palette de solutions dites « paramétriques » [6]. Ils peuvent ainsi décider d’augmenter la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une pension à taux plein, modifier les modalités de calcul du salaire de référence, changer le taux de remplacement, réaménager les règles d’indexation des pensions, diversifier les sources de financement, etc. Parmi tous ces leviers, il en est un qui est examiné avec beaucoup d’attention et sur lequel se concentrent généralement les débats : l’âge de départ à la retraite.

Déterminer le moment à partir duquel les assurés sociaux doivent pouvoir demander la liquidation de leurs droits à pension est un exercice particulièrement délicat. L’arbitrage a non seulement une dimension technique et financière, mais il a en outre une forte portée politique et idéologique. Deux visions schématiques s’opposent en la matière. D’aucuns estiment, en effet, que l’allongement de l’espérance de vie rend nécessaire un report de l’âge de départ à la retraite. D’autres considèrent, au contraire, qu’il faut avancer cet âge afin de « libérer » des emplois pour la jeune génération et de permettre aux assurés de profiter au maximum d’une retraite en bonne santé.

Avant d’entrer dans le fond du débat, il est important de connaître la latitude dont disposent réellement les gestionnaires du système de retraite. En d’autres termes, ont-ils encore la possibilité de maintenir l’âge légal de départ à la retraite à son niveau actuel (soixante-deux ans), voire de l’avancer ? Sont-ils contraints par la conjoncture démographique et économique ? Au-delà de cette vision macroéconomique, quelle liberté de choix reste-t-il à l’individu ?

Pour pouvoir répondre à ces questions, il convient dans un premier temps de se détacher de l’argument selon lequel le report de l’âge de départ à la retraite serait une obligation. Comme le rappelle régulièrement le Conseil d’orientation des retraites, « il n’y a pas, en matière d’âge de la retraite, une fatalité, une nécessité, qui, pour des raisons économiques ou même physiologiques, imposerait un âge de la retraite » [7]. Il s’agit d’un choix politique, que des évènements extérieurs peuvent certes influencer, mais qui ne s’impose en aucun cas.

En France, le législateur défend depuis plus de trente ans l’idée selon laquelle l’allongement de la durée d’activité et le report de la date effective de départ à la retraite seraient indispensables à l’équilibre financier - et donc à la pérennité - du système de retraite (I). Pour éviter d’avoir à assumer une décision aussi impopulaire, il tente néanmoins de limiter les mesures coercitives et préfère développer des dispositifs incitatifs (II).

I. La volonté politique de retarder les départs à la retraite

Depuis le début des années 1990, le législateur s’appuie sur les projections démographiques et économiques du pays pour justifier le durcissement des conditions d’assurance et d’ouverture des droits à pension (A). La modification de l’âge légal de départ à la retraite constitue cependant une ligne rouge qu’il se garde autant que possible de franchir (B).

A. La mise en avant des justifications financières

La situation financière du système de retraite fait l’objet d’une surveillance renforcée depuis le milieu des années 1980. Entre 1986 et 2000, pas moins de huit commissions [8] – réunissant parlementaires, partenaires sociaux et experts en tout genre – ont en effet été créées dans le but d’analyser les perspectives d’avenir du système de retraite et de proposer des pistes de réformes. Par la suite, le travail de recherche et de réflexion s’est en quelque sorte institutionnalisé. Il est aujourd’hui assuré pour l’essentiel par des instances financières généralistes [9] et par des organismes spécialisés sur la question des retraites [10]. Si les rapports divergent sur l’ampleur des difficultés à venir, ils s’accordent en revanche sur un point : les évolutions démographiques et économiques du pays rendent indispensable l’adaptation régulière des modalités de prise en charge du risque vieillesse.

Depuis la réforme « Balladur » de 1993 [11], les conditions d’assurance ont été durcies au sein de l’ensemble des régimes. Les efforts demandés aux assurés ont contribué à améliorer la situation financière du système de retraite, de sorte que la branche vieillesse du régime général - qui avait enregistré un solde déficitaire pendant onze années consécutives - est redevenue excédentaire entre 2016 et 2018 [12]. Ces bons résultats financiers ont toutefois été de courte durée. Après avoir renoué avec le déficit en 2019 [13], l’Assurance vieillesse doit aujourd’hui faire face aux conséquences de la crise sanitaire. La pandémie de Covid-19 a, en effet, engendré une surmortalité chez les personnes âgées (et donc une baisse des dépenses), mais elle a dans le même temps généré un ralentissement économique, et donc une perte importante de recettes sociales. Il en résulte un déficit pour la branche vieillesse du régime général estimé à 7,8 milliards d'euros pour la seule année 2020 [14]. Dans ces conditions, tout porte à croire que la future réforme des retraites ne se fera pas à droits constants et qu’un nouveau durcissement des conditions d’assurance est à prévoir.

Juridiquement, le législateur dispose d’une grande liberté dans le choix des techniques à mettre en œuvre pour garantir l’équilibre des comptes sociaux. Autrement dit, il n’existe aucune règle qui pourrait le contraindre à privilégier une solution paramétrique à une autre. Dans la pratique, les arbitrages sont opérés en fonction de considérations essentiellement politiques [15]. À titre d’exemple, les pouvoirs publics évitent généralement de mettre davantage à contribution les retraités de peur de s’aliéner une part non négligeable de l’électorat [16]. De la même manière, la solution consistant à augmenter les prélèvements sur les revenus d’activité est très critiquée au motif qu’elle accroîtrait le « coût » du travail et qu’elle porterait in fine atteinte à l’activité économique et à l’emploi. Dès lors, le report de l’âge effectif de départ à la retraite peut apparaître comme un moindre mal.

B. Les réticences à modifier l’âge légal de départ à la retraite

Pour contraindre les Français à travailler plus longtemps et à différer leur départ à la retraite, la solution la plus simple consiste à modifier l’âge légal de départ à la retraite. Une mesure aussi impopulaire est cependant difficile à assumer politiquement.

Pendant près d’un siècle, cet âge est ainsi resté stable. La première grande loi d’assurance vieillesse – la loi sur les retraites ouvrières et paysannes de 1910 [17] – autorisait les assurés sociaux à liquider leurs droits à pension à partir de soixante-cinq ans. Cette disposition était cependant perçue comme une injustice à une époque où l’espérance de vie à la naissance avoisinait les 45 ans [18]. Pour mettre un terme à ce que la CGT qualifiait de « retraite pour les morts » [19], la loi de finances rectificative du 27 février 1912 a abaissé l’âge légal de la retraite à soixante ans. Par la suite, cet âge est resté inchangé, et ce malgré l’allongement de l’espérance de vie [20]. Il faudra attendre la réforme des retraites de 2010 [21] pour qu’il soit repoussé à soixante-deux ans.

La stabilité de l’âge légal de départ à la retraite traduit le flou qui entoure la politique de prise en charge du risque vieillesse. Pour comprendre ce que cela signifie, il convient de garder à l’esprit que la retraite a été historiquement associée à une incapacité de travail liée à l’âge. En d’autres termes, le droit à la retraite a été conçu comme un droit ouvert aux personnes trop âgées pour travailler. Avec le temps, la retraite s’est détachée de cette vision pour être de plus en plus perçue comme un droit au repos devant être ouvert avant que l’âge n’altère de façon trop importante l’état de santé des individus. Dès lors, si le législateur associait toujours la retraite à une incapacité de travail liée à l’âge, il devrait considérer que l’allongement de l’espérance de vie en bonne santé justifie un report beaucoup plus important de l’âge légal de départ à la retraite. À l’inverse, s’il défendait un droit au repos, il devrait cesser d’augmenter la durée d’assurance et encourager les départs à la retraite précoces. En fixant l’âge de départ à la retraite à soixante-deux ans, le législateur donne l’impression de se satisfaire de cet « entre-deux », mais surtout de refuser de trancher entre ces deux conceptions.

En réalité, son choix semble pourtant se porter sur la première option. Les évolutions récentes du système de retraite tendent en effet à démontrer que le report de l’âge effectif de départ à la retraite constitue une de ses priorités. Pour ce faire, il a longtemps privilégié une solution plus discrète et progressive que le report de l’âge légal, à savoir l’allongement de la durée d’assurance. Entre 1993 et aujourd’hui, le nombre de trimestres requis pour bénéficier d’une pension à taux plein est ainsi passé de 150 à 172. Autrement dit, il faut travailler cinq ans et demi de plus qu’il y a trente ans pour toucher une retraite à taux plein. En parallèle, les mesures incitatives ne cessent de se multiplier et donnent aux assurés un relatif pouvoir de décision sur leur date de départ à la retraite.

II. Les incitations à retarder les départs à la retraite

En matière de retraite, les incitations à reporter sa date de départ à la retraite sont nombreuses (A). La réforme des retraites initiée avant la crise sanitaire s’inscrivait dans cette approche, au travers notamment de la notion d’âge d’équilibre (B).

A. Le développement d’une démarche incitative

Les débats relatifs à l’âge de départ à la retraite occultent généralement le souhait des assurés sociaux. Il est pourtant important de savoir ce que ces derniers feraient s’ils étaient totalement libres de choisir leur date de départ à la retraite. Une enquête menée en 2015 sur ce sujet [22] révèle que l’âge « idéal » de départ à la retraite avoisine soixante ans dans le secteur privé et soixante-et-un ans dans le secteur public. L’étude précise, en outre, que l’état de la règlementation influence la réponse des sondés. Cela signifie que les individus partiraient plus tôt en retraite s’ils le pouvaient, mais qu’ils acceptent néanmoins de fournir des efforts supplémentaires lorsque la règlementation les y encourage.

Pour être efficace, une politique incitative doit être claire et stable. Or, cela n’a pas toujours été le cas en France. Dans les années 1980, le législateur a en effet développé des dispositifs de préretraite. L’idée était de permettre aux seniors de partir en retraite au plus vite afin que les jeunes générations puissent accéder plus facilement à l’emploi. L’assurance vieillesse était alors devenue une composante des politiques de l’emploi. Cette stratégie de lutte contre le chômage s’étant révélée inefficace, une approche complètement opposée a été initiée. Les mesures qui pouvaient inciter les assurés à partir en retraite d’une façon jugée trop précoce ont été progressivement remplacées par des incitations à travailler plus longtemps. Pour ce faire, plusieurs dispositifs ont été imaginés. Le plus emblématique d’entre eux est sans doute le système de la décote/surcote. Mise en place dans le régime général à l’occasion de la réforme des retraites de 2003 [23], la surcote permet aux assurés sociaux d’obtenir une majoration de pension pour chaque trimestre validé au-delà de l’âge légal et au-delà de la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une pension à taux plein. À l’inverse, la décote vise à réduire le taux de remplacement des assurés qui liquident leur pension sans valider la durée d’assurance requise.

La logique d’un tel système est claire. Il s’agit de laisser aux individus la possibilité de liquider leurs droits à la retraite au plus tôt. S’ils font ce choix alors qu’ils ne valident pas le nombre de trimestres nécessaires à l’obtention du taux plein, ils acceptent de toucher une pension minorée. A contrario, ils peuvent faire le choix de travailler plus longtemps et de percevoir en contrepartie une pension majorée.

Cette logique du bonus/malus a été reproduite et amplifiée dans le régime de retraite complémentaire des salariés du secteur privé. L’accord national interprofessionnel du 30 octobre 2015 a en effet créé un coefficient dit de « solidarité » [24]. Désormais, les assurés qui liquident leur pension Agirc-Arrco à la date d’obtention du taux plein se voient appliquer un malus de 10 %, et ce pendant trois ans [25]. Pour éviter ce malus, ils doivent différer leur départ à la retraite de quatre trimestres calendaires. S’ils patientent quatre trimestres supplémentaires (soit huit trimestres au total après la date d’obtention du taux plein), ils perçoivent une majoration temporaire, cette fois pendant un an.

La combinaison de mesures contraignantes et d’incitations à différer la liquidation des droits à pension semble efficace. En 2019, l’âge moyen de départ à la retraite (hors départs anticipés) était ainsi de 63,5 ans [26], c’est-à-dire qu’il était supérieur à l’âge légal, mais également à l’âge « idéal » de départ à la retraite. Dans le cadre de la réforme des retraites amorcée avant la crise sanitaire, le Gouvernement avait envisagé de poursuivre cette démarche incitative, au travers notamment de la mise en place d’un âge d’équilibre.

B. L’âge d’équilibre : nouvelle incitation à différer les départs à la retraite

Le 3 mars 2020, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture le projet de loi instituant un système universel de retraite. Le texte ne modifie pas l’âge légal de départ à la retraite – celui-ci reste fixé à soixante-deux ans – mais instaure ce qui peut être qualifié d’âge d’équilibre, d’âge pivot, ou encore d’âge de taux plein. Dans le rapport « Delevoye », l’ancien Haut-commissaire à la réforme des retraites explique que ce nouvel âge « est celui qui permet d’équilibrer le financement des retraites, d’assurer la solidité du système et de garantir, à titre individuel, une retraite satisfaisante » [27]. Si cet âge n’a pas eu le temps d’être fixé [28], les travaux préparatoires à la réforme des retraites proposaient de prendre comme référence l’âge moyen de départ à la retraite à taux plein projeté en 2025, soit soixante-quatre ans [29].

Dans un système par points où la notion de trimestres a vocation à disparaître, le taux de remplacement serait ainsi déterminé en fonction de la date de départ à la retraite. Dans la pratique, les assurés conserveraient la possibilité de liquider leurs droits à pension à partir de soixante-deux ans, mais à taux réduit. Une fois atteint l’âge d’équilibre (soixante-quatre ans), le taux plein s’appliquerait. En cas de départ au-delà de cet âge, les pensions seraient majorées [30].

En elle-même, la logique de l’âge d’équilibre ne présente pas d’originalité. Elle était en vigueur dans le régime général jusqu’au début des années 1980 et s’apparente aux dispositifs de surcote/décote et de bonus/malus évoqués précédemment. Le dispositif soulève toutefois trois interrogations, au regard notamment de la philosophie du projet de loi débattu l’année dernière au Parlement. Premièrement, le gouvernement a placé sa réforme des retraites sous le signe de la simplification [31]. Or, la coexistence d’un âge légal, d’un âge d’équilibre et d’un âge effectif de départ à la retraite est-elle de nature à simplifier et à améliorer la compréhension du système ? Deuxièmement, la réforme devait mettre en place une organisation « universelle » en harmonisant progressivement les conditions d’assurance et les modalités d’ouverture des droits à pension. Or, en défendant un système « fondé sur la liberté de choix » - lequel garantit par définition des dates de départ à la retraite différenciées - l’exécutif n’adresse-t-il pas un message contradictoire ? Enfin, il est possible de s’interroger sur la portée réelle de cette liberté de choix. En d’autres termes, peut-on considérer que les assurés aux revenus les plus modestes auront réellement la possibilité de partir en retraite à soixante-deux ans si le montant de pension promis à cette date est dérisoire ? Notons pour terminer que tous les assurés n’ont pas la capacité de différer leur départ en retraite [32].

En conclusion, il convient de garder à l’esprit que la retraite est avant tout un choix de société. Les réformes, si elles sont parfois rendues nécessaires par des éléments extérieurs – en particulier par la conjoncture démographique ou économique –, peuvent prendre des formes très variées. D’un point de vue juridique, il n’existe aucune règle qui forcerait les pouvoirs publics à légiférer dans un sens précis. Ces derniers conservent la marge de manœuvre suffisante pour décider de mettre en place une réforme structurelle ou paramétrique et, dans ce dernier cas, pour choisir les leviers à activer. Ces choix ne sont cependant pas toujours évidents à assumer, en particulier lorsqu’ils concernent un sujet aussi sensible que l’âge de départ à la retraite. Par conséquent, le législateur a tendance à se retrancher derrière une certaine fatalité pour justifier le durcissement des conditions d’assurance et s’arrange, au travers de dispositifs incitatifs, pour transférer aux assurés la responsabilité de différer ou non leur départ à la retraite. Une telle démarche ne peut toutefois être acceptable que dans la mesure où les assurés disposent d’une parfaite connaissance du système de retraite et qu’ils ont conscience des conséquences, notamment financières, de leurs décisions. Le droit à l’information retraite constitue dès lors une clé essentielle dans l’accompagnement d’une politique incitative, et mériterait en cela d’être renforcé afin d’offrir aux assurés la meilleure visibilité possible quant à leurs choix de fin de carrière.

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