[Jurisprudence] La convention Etat-employeur relative au contrat emploi consolidé relève de la compétence du juge administratif

Alors même que l'Assemblée nationale vient juste de rendre public un rapport sur les politiques publiques de l'emploi (1), dénonçant, notamment, la complexité des contrats aidés, à l'instar de la doctrine (2), la Cour de cassation, en Chambre sociale, a rendu un arrêt qui confirme la validité et la pertinence d'une telle analyse. Sa décision porte sur le contrat emploi consolidé (CEC), supprimé depuis la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 (loi n° 2005-32 N° Lexbase : L6384G49), mais elle garde tout son intérêt, car elle est transposable mutatis mutandis au contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE), qui le remplace. En l'espèce, une salariée a été engagée le 1er janvier 2001 par une association selon un CEC, afin d'assurer des tâches d'animation, de secrétariat et d'accueil. Le contrat a été renouvelé de septembre 2002 à septembre 2003, puis de septembre 2003 à septembre 2004. Le 31 août 2004, le contrat de travail a pris fin en l'absence de renouvellement. L'intéressée a saisi la juridiction prud'homale en demandant, notamment, la requalification des CEC en un contrat de travail à durée indéterminée. Par arrêt du 9 novembre 2005, la cour d'appel de Montpellier a débouté la salariée de ses demandes en paiement d'indemnités de rupture. Statuant sur la requête en omission de statuer de la salariée par arrêt rectificatif du 22 février 2006, elle l'a débouté de sa demande aux fins de requalification du CEC en un contrat à durée indéterminée. La salariée s'est pourvue en cassation et la Cour de cassation casse l'arrêt rendu par les juges du fond : l'irrégularité de la convention liant l'Etat et l'employeur relative à un CEC, au regard de la prévision d'un dispositif d'orientation ou de formation professionnelle, et celle qui résulterait de l'agrément donné par la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) pour son renouvellement en dépit d'une carence relative à une telle obligation, suscitent une difficulté sérieuse qui échappe à la compétence de la juridiction judiciaire.

La solution retenue par l'arrêt rapporté s'inscrit dans la continuité de la jurisprudence dégagée aussi bien par la Chambre sociale de la Cour de cassation que par le Tribunal des conflits (I). Pour mieux la saisir, il est nécessaire de faire un point sur le régime du CEC et du CAE, qui le remplace depuis la loi de cohésion sociale.

Résumé L'irrégularité de la convention, liant l'Etat et l'employeur, relative à un contrat emploi consolidé, au regard de la prévision d'un dispositif d'orientation ou de formation professionnelle, et celle qui résulterait de l'agrément donné par la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) pour son renouvellement en dépit d'une carence relative à une telle obligation, suscitent une difficulté sérieuse qui échappe à la compétence de la juridiction judiciaire.

Commentaire

I - Régime du contrat emploi consolidé et du contrat d'accompagnement dans l'emploi

Les CES, créés par la loi du 19 décembre 1989, pour favoriser le retour à l'emploi et la lutte contre l'exclusion sociale (loi n° 89-905 N° Lexbase : L2135DYQ), ont pris la suite des travaux d'utilité collective (TUC), organisés en 1984. Les CES avaient pour objet de développer des activités d'intérêt collectif, dans le cadre de contrats de travail à temps partiel conclus avec des employeurs du secteur non marchand (associations, fonction publique, collectivités territoriales...) au bénéfice de publics en difficulté.

Le CEC a été créé par la loi du 29 juillet 1992 (loi n° 92-722 N° Lexbase : L7461AI8), pour favoriser l'embauche de personnes ayant bénéficié d'un ou plusieurs contrats emploi-solidarité et relevant des publics éprouvant des difficultés particulières d'insertion. Les employeurs étaient les mêmes que ceux visés au titre du CES. Le CEC, comme le CES, avait pour finalité le développement d'activités répondant à des besoins collectifs non satisfaits. L'employeur bénéficiait d'un financement du poste. Il était, en outre, exonéré des charges sociales.

La loi de cohésion sociale a mis en place un unique contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE), remplaçant le CES et le CEC (C. trav., art. L. 322-4-7 N° Lexbase : L3121HIG, art. L. 5134-20 et s., recod. N° Lexbase : L2075HX7 ; art. R. 322-16 à R. 322-16-3 N° Lexbase : L3047HIP, art. R. 5134-98 et s., recod.) ; lettre circulaire ACOSS n° 2006-090 du 4 août 2006). Les employeurs visés sont les collectivités territoriales, les autres personnes morales de droit public, les organismes de droit privé à but non lucratif et les personnes morales chargées de la gestion d'un service public. Les salariés bénéficient d'actions d'orientation et d'accompagnement professionnel et de validation des acquis de l'expérience nécessaires à la réalisation du projet professionnel de l'intéressé. Le contrat de travail est un contrat de droit privé à durée déterminée, dont la durée ne peut être inférieure à six mois. Il ne peut être conclu pour pourvoir des emplois dans les services de l'Etat. Ces contrats d'accompagnement portent sur des emplois visant à satisfaire des besoins collectifs non satisfaits. La durée hebdomadaire du travail ne peut être inférieure à vingt heures, sauf lorsque la convention le prévoit en vue de répondre aux difficultés particulièrement importantes de la personne embauchée (3).

A - Actions de formation et d'insertion

• CEC

En application de l'article L. 322-4-8-1-I du Code du travail, dans sa rédaction antérieure à la loi du 18 janvier 2005 (N° Lexbase : L6147ACN), il était pressenti que les conventions Etat-employeur prévoient des dispositifs comprenant, notamment, des actions d'orientation professionnelle et de validation d'acquis en vue de construire et de faciliter la réalisation de leur projet professionnel. Si celui-ci n'aboutissait pas avant la fin du vingt-quatrième mois, un bilan de compétences était réalisé pour le préciser. La formation délivrée dans le cadre du CEC devait permettre la réalisation du projet professionnel de son bénéficiaire et devait faciliter son insertion durable dans l'emploi à l'issue du contrat. Les salariés régis par le CEC pouvaient suivre une formation complémentaire non rémunérée. Celle-ci devait être dispensée par un organisme de formation (C. trav., art. L. 920-4, dans sa rédaction antérieure à la loi 18 janvier 2005 N° Lexbase : L4775DZU), qu'il soit interne ou externe à l'organisme employeur (Bilan critique de la formation dispensée aux bénéficiaires du CEC, Cour des comptes, Rapport 2002, Doc. fr., p. 101-131).

En l'espèce, pour débouter la salariée de sa demande de requalification de son CEC, la cour d'appel a retenu que le CEC, qui avait pris fin à sa troisième échéance, aurait pu comporter des actions de formation s'il s'était poursuivi jusqu'à la fin de la cinquième année et que, au moment du renouvellement qui a été soumis à l'agrément de la DDTEFP, aucune obligation de formation n'avait été imposée à l'employeur. Bref, l'employeur n'a pas violé une obligation fondamentale (obligation de formation), donc, le contrat de travail emploi consolidé n'a pas à être requalifié en contrat de travail de droit commun. L'argument n'a pas convaincu la Cour de cassation, selon laquelle la question ne relève pas de sa compétence. En effet, lorsque l'Etat et l'employeur ont passé une convention pour favoriser l'embauche d'un demandeur d'emploi et qu'un CEC a été conclu avec un salarié, le dispositif comprenant, notamment, des actions d'orientation professionnelle et de validation d'acquis en vue de construire et de faciliter la réalisation de son projet professionnel, ainsi qu'un bilan de compétences, doit être prévu, non pas dans le contrat de travail, mais dans cette convention Etat-employeur, laquelle, d'une durée de douze mois, est renouvelable par voie d'avenant.

• CAE

La convention Etat-employeur relative au CAE (C. trav., art. L. 322-4-7 N° Lexbase : L3121HIG, art. 5134-20, recod. N° Lexbase : L2075HX7) peut prévoir des actions d'accompagnement, de formation professionnelle ou de validation des acquis de l'expérience, non obligatoires mais recommandées. Les employeurs doivent pouvoir permettre à ces salariés d'accéder à l'ensemble des actions de formation articulées autour du plan de formation de l'entreprise et du droit individuel à la formation. Le service public de l'emploi régional peut décider d'accorder aux employeurs réalisant des efforts particulièrement significatifs en matière de formation ou d'accompagnement des bénéficiaires de CAE une prise en charge majorée (circulaire DGEFP n° 2005-12 du 21 mars 2005 N° Lexbase : L1481G8D). L'Etat peut, également, contribuer au financement des actions de formation professionnelle et de validation des acquis de l'expérience nécessaires à la réalisation du projet professionnel du salarié régi par un CAE .

B - Durée et renouvellement du contrat

• CEC

La durée de la convention Etat-employeur est de douze mois, renouvelable par voie d'avenant dans la limite d'une durée maximale de soixante mois (C. trav., art. L 322-4-8-1, dans sa rédaction antérieure à la loi du 18 janvier 2005). Lorsque le CEC était conclu à l'issue d'un CES, l'Etat s'engageait avec l'employeur pour une durée de cinq ans (C. trav., art. L. 321-4-8-1, I, al. 3, dans sa rédaction antérieure à la loi du 18 janvier 2005).

La convention de douze mois conclue entre l'employeur et l'Etat portant sur le CEC pouvait être renouvelée quatre fois, par dérogation au droit commun des contrats à durée déterminée (tel que fixé par l'article L. 122-2 du Code du travail N° Lexbase : L5454ACY, art. L. 1243-13, recod. N° Lexbase : L0067HXR). Le renouvellement de la convention était de droit, sauf si l'employeur ne respecte pas ses engagements contractuels. C'est pourquoi les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 122-2, relatives au nombre maximum des renouvellements, n'étaient pas applicables (C. trav., art. L. 321-4-8-1, I, al. 2, dans sa rédaction antérieure à la loi du 18 janvier 2005). Selon la jurisprudence, la référence dans le contrat de travail aux dispositions de l'article L. 322-4-8-1 du Code du travail (relatives aux CEC) ne caractérisait pas une commune intention d'instituer en faveur d'une salariée une garantie d'emploi d'une durée de cinq ans (4).

• CAE

Le CAE est de courte durée, six mois minimum, renouvelable deux fois, dans la limite maximale de vingt quatre mois (C. trav., art. L. 322-4-7 et art. R. 322-16). La loi n° 2006-339 du 23 mars 2006, pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux (N° Lexbase : L8128HHI), dans son article 19, complète cette durée minimale de six mois par une seconde hypothèse, trois mois pour les personnes bénéficiant d'un aménagement de peine.

II - Règles de compétence juridictionnelle

A - Compétence du juge lorsque le contentieux porte sur le contrat de travail aidé

Le CEC, comme le CEA, ne posent pas de difficultés juridiques particulières, au regard de leur qualification juridique de contrat de droit privé. Logiquement, le contentieux de ces contrats ressortit de la compétence du juge judiciaire, alors même que leur employeur serait une personne morale de droit public.

Des difficultés auraient pu se poser, dans la mesure où l'un des contractants est une personne morale de droit public, en application de la jurisprudence "Berkany" (5). Cette jurisprudence n'a pas été suivie par la Chambre sociale de la Cour de cassation, qui a décidé, par un arrêt rendu le 9 décembre 1998, que le contentieux opposant le titulaire d'un CES avec son employeur, personne de droit public (une université), relève du contentieux judiciaire en raison de la nature de droit privé du contrat de travail emploi-solidarité (6).

Le débat sur la compétence juridictionnelle ne se pose qu'à l'égard des contrats de travail spéciaux conclus avec une personne morale de droit public, car la compétence du juge administratif devient, alors, envisageable (7). Mais, parce que la loi indique que ces contrats ont une nature de contrat de travail de droit privé, le tribunal des conflits retient, de manière générale, la compétence du juge judiciaire. Le litige résultant de la conclusion, de l'exécution et de la rupture d'un CES, qui avait la nature juridique d'un contrat de droit privé (C. trav., art. L. 322-4-8, dans sa rédaction antérieure à la loi du 18 janvier 2005), relève de la compétence du juge judiciaire, peu important que le contrat ait été conclu par une personne morale de droit public (8). De même, les litiges nés à l'occasion de la conclusion, de l'exécution ou de la résiliation du CEC relèvent de la compétence des juridictions de l'ordre judiciaire (9).

B - Compétence du juge lorsque le contentieux porte sur la convention Etat/employeur

La compétence dévolue au juge judiciaire pour apprécier les contrats aidés tels que le CES, le CEC ou le CAE n'est plus reconnue, dans la mesure où une question préjudicielle se poserait au préalable, relativement à la légalité d'une convention de droit public passée par l'employeur avec l'Etat en vue de la conclusion de CES : le juge judiciaire doit, alors, se déclarer incompétent, au profit du juge administratif (Cass. soc., 8 juillet 1999, n° 97-14.487, Urssaf de Lille c/ Association Le Brueghel et autres N° Lexbase : A8108AGE, Bull. civ. V, n° 338). Dans le cas où la contestation met en cause la légalité de la convention passée entre l'Etat et l'employeur, la juridiction administrative est seule compétente pour se prononcer sur la question préjudicielle ainsi soulevée (10).

• CEC

La conclusion du CES et d'un CEC était subordonnée à la signature préalable pour chaque bénéficiaire d'une convention entre l'Etat et l'employeur. Le fait qu'un organisme ait déjà conclu des CES ne valait pas droit acquis à la signature de nouveaux contrats de ce type, car il revenait au directeur de la DDTEFP d'apprécier les suites données à chaque demande (CE Contentieux, 3 février 1999, n° 156586, Association pour la protection des animaux sauvages N° Lexbase : A4425AX8, RJS, 1999, 434, n° 713).

En l'espèce, pour débouter la salariée de sa demande de requalification, la cour d'appel a retenu que le CEC, qui avait pris fin à sa troisième échéance, aurait pu comporter des actions de formation s'il s'était poursuivi jusqu'à la fin de la cinquième année et que, au moment du renouvellement qui a été soumis à l'agrément de la DDTEFP, aucune obligation de formation n'avait été imposée à l'employeur. Mais, pour la Cour de cassation, l'irrégularité de la convention liant l'Etat et l'employeur (au regard de la prévision d'un dispositif d'orientation ou de formation professionnelle) et celle qui résulterait de l'agrément donné par l'administration pour son renouvellement en dépit d'une carence relative à une telle obligation, suscitaient une difficulté sérieuse qui échappait à la compétence de la juridiction judiciaire.

• CAE

La demande de convention du CAE doit être déposée préalablement à l'embauche du bénéficiaire (C. trav., art. R. 322-16 et R. 322-16-2). L'employeur doit adresser une demande de convention à l'ANPE préalablement à l'embauche. Aucun CAE ne peut être conclu avant la signature de cette convention, qui doit être signée préalablement ou concomitamment à l'embauche. De même, le renouvellement du contrat est subordonné à la signature d'un avenant à la convention afin de prolonger la durée initiale (circ. Acoss n° 2006-090, préc.).

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(1) G. Gorce, F. Lefebvre, L'évaluation des politiques de l'emploi, AN n° 745, 26 mars 2008.
(2) Nombreuses références. V., notamment, P.-Y. Verkindt, Transformations du droit des contrats de travail aidés et permanence des solutions jurisprudentielles, RDSS 2006 p. 615 ; Conseil d'Etat, Sécurité juridique et complexité du droit, 2006, La Documentation Française 2006 ; S. Dassault, Quelle efficacité des contrats aidés de la politique de l'emploi ?, n° 255, Sénat, session ordinaire de 2006-2007, fait au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur l'enquête de la Cour des comptes portant sur les contrats aidés ; nos obs., Contrats aidés : un bilan critique dressé par la Cour des comptes et le Sénat, Lexbase Hebdo n° 257 du 26 avril 2007 édition sociale (N° Lexbase : N9023BAG) ; Cour des comptes, L'efficacité et la gestion de la prime pour l'emploi, février 2006 ; Cour des comptes, Les dispositifs d'évaluation des aides à l'emploi de l'Etat, 2004.
(3) P.-Y. Verkindt, Le contrat d'accompagnement dans l'emploi, Dr. soc. 2005, p. 440. Selon le Conseil économique et social, le remplacement des CES et CEC par un contrat d'accompagnement dans l'emploi devrait permettre davantage de souplesse, tant dans la détermination de la durée hebdomadaire de travail que dans la durée totale des contrats avec, à la clé, une meilleure adaptation à la situation des personnes (Conseil économique et social, 2004, Avis présenté par J. Bastide, D. Bourdeaux, H. Brin et C. Larose).
(4) CA Nancy, 22 mai 2001, RJS, 11/2001, n° 1389 ; Cass. soc., 29 janvier 2002, n° 99-45.614, M. René Allesant c/ Département de l'Essonne Mission à Chamarande, F-D (N° Lexbase : A8560AXC), TPS, juillet 2002, chron. n° 11, p. 11-12, nos obs..
(5) T. confl. 25 mars 1996, M. Berkani c/ CROU de Lyon-Saint-Etienne, Dr. soc., 1996. 735, obs. X. Prétot, RFDA 1996. 819, concl. P. Martin, Dr. adm. 1996, n° 319, obs. J.-H. Stalh et D. Chauvaux, AJDA 1996, p. 355.
(6) M. Keller, Les agents contractuels de l'Administration : retour à la case départ, Dr. soc. 1999, 143.
(7) Ph. Enclos et V. Cattoir-Joinville, Le contentieux juridictionnel des contrats de travail aidés dans le secteur non marchand, Rapport au Commissariat général du plan, janvier 2001 ; P. Enclos et alii, Rapport définitif, Groupe approche juridique, Aspects de droit public et privé, Instance d'évaluation des mesures d'aide aux emplois du secteur non-marchand, Université Lille II, janvier 2001 ; P. Boutelet, La jurisprudence Berkani fait-elle obstacle à l'emploi d'un contrat emploi-solidarité dans les services administratifs ?, AJFP, 1997, p. 53 ; M. Canedo, Le mandat administratif au service de la requalification des contrats emploi-solidarité, RD publ., 2001, n° 5, p. 1513 ; A. de Senga, Contrats emploi-solidarité : quel juge pour quelle loi ?, Dr. ouvrier, 1999, 357 ; F. Duquesne, Le contentieux des contrats aidés, Dr. soc., 1999, p. 134 ; H. Pielberg, Les conséquences de l'application de la récente jurisprudence du tribunal des conflits aux contrats emploi-solidarité, Gaz. Pal., 28 août 1997, n° 239, p. 10 ; P.-Y. Verkindt, Transformations du droit des contrats de travail aidés et permanence des solutions jurisprudentielles, RDSS, 2006, p. 615, préc..
(8) CA Paris, 23 juin 1994, D., 1995, somm. 372, obs. Debord ; TA Versailles, 29 mai 1996, RJS, 1996, 620, n° 967 ; Cass. soc., 9 décembre 1998, n° 96-45.559, Université René Descartes c/ M. Christian Birnbaum, inédit au bulletin (N° Lexbase : A5862CQ8), Dr. soc., 1999, p. 145, obs. M. Keller ; Cass. soc., 16 mars 1999, n° 97-40.271, Société France Télécom c/ Mme Lancelot et autre (N° Lexbase : A4802AGX), Bull. civ. V, n° 113, Dr. soc., 1999, p. 560, obs. C. Roy-Loustaunau ; T. confl., 7 juin 1999, n° 03152, Préfet de l'Essonne (N° Lexbase : A5506BQY), Bull. civ., n° 14, Dr. soc., 1999, p. 766, concl. J. Arrighi de Casanova ; T. confl. 15 novembre 1999 ; T. confl., 3 juillet 2000, n° 3186, Moreira (N° Lexbase : A7219AHT), TPS, 2000, chron. n° 22, nos obs. ; Cass. soc., 4 janvier 2000, n° 97-43.750, Société France Telecom, société anonyme c/ Mme Carole Robert, inédit au bulletin (N° Lexbase : A1914CMT), TPS, 2001, chron. n° 17, nos obs. ; CA Nancy, 10 janvier 2000 ; Cass. soc., 28 juin 2000, n° 98-41.963, M. Patrick Stelz c/ Lycée René Char, inédit au bulletin (N° Lexbase : A6861C4U), TPS, décembre 2000, chron. n° 22, p. 3, nos obs. ; Cass. soc., 10 mai 2001, n° 98-44.602, M. Jean-Pierre Muzy c/ Centre hospitalier de Paray le Monial (N° Lexbase : A4189ATC), TPS, décembre 2001, chron. n° 26, nos obs. ; T. confl., 19 janvier 2004, n° 3373, Mlle Kheira (N° Lexbase : A3776DBH) ; T. confl., 23 février 2004, n° 3388.
(9) D. Berra, Le contrat de travail emploi consolidé : le juge prud'homal est compétent pour trancher le litige relatif à la rupture, Bull. Aix, 1998-I, p. 202 ; T. confl., 13 mars 2000, n° 3159, M. Quesada c/ Commune de Salon-de-Provence (N° Lexbase : A7203AHA), Bull. civ., mars 2000. 11, JCP éd. A, 2000, p. 541 ; T. confl., 15 novembre 2004, n° 3422, Mme Lupori c/ Groupement d'intérêt public "Insertion 5" (N° Lexbase : A1586DQS) ; T. confl., 26 avril 2004, n° 3377, M. Bellanger c/ Commune d'Hardricourt (N° Lexbase : A1566DQ3); T. confl., 1er juillet 2002, n° 3302, Mme Reynier c/ Lycée Nicephore Niepce de Chalon-sur-Saône (N° Lexbase : A5630DQL). La jurisprudence, là encore, est constante (v., notamment, CA Aix-en-Provence, 24 février 1998 et C. Roy-Loustaunau, Compétence en matière de "contrat aidé" : le cas du contrat emploi consolidé, RJS, 11/1998, chron. p. 803 ; T. confl., 20 octobre 1997, n° 03086, Préfet du Finistère N° Lexbase : A5645BQ7, Bull. civ. V, n° 15, RJS 3/1998, n° 348).
(10) T. confl., 7 juin 1999, n° 03152, Préfet de l'Essonne (N° Lexbase : A5506BQY) et Cass. soc., 8 juillet 1999, n° 97-15.903, Association sportive des PTT du pays de Lorient c/ URSSAF du Morbihan (N° Lexbase : A8133AGC), RJS, 1999, n° 1120.

Décision Cass. soc., 27 mars 2008, n° 06-45.929, Mme Claudine Lyoret, épouse Baudry, FS-P+B (N° Lexbase : A6061D7M) Cassation (CA Montpellier, 22 février 2006) Textes visés : C. trav., art. L. 322-4-8-1 (N° Lexbase : L6147ACN) ; décret n° 98-1109 du 9 décembre 1998, relatif aux contrats emploi consolidé, art. 5 (N° Lexbase : L1355AIZ) ; loi des 13-24 août 1790 Mots-clefs : contrat emploi consolidé ; convention employeur-Etat ; appréciation ; compétence juridictionnelle ; compétence juge judiciaire (non). Lien base :

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