[Jurisprudence] Des pouvoirs et devoirs du juge de l'asile

Peu après avoir rappelé l'office du juge de l'asile dans un arrêt du 26 mai 2014 commenté au sein de cette revue (1), et un an après avoir censuré la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) pour avoir ordonné une mesure d'instruction qui excédait ses pouvoirs (2), la Section du contentieux du Conseil d'Etat vient à nouveau de préciser les contours de l'office et des pouvoirs de la CNDA, et en a de nouveau censuré la méconnaissance. Elle a ainsi jugé, dans un arrêt rendu le 1er octobre 2014, que s'il est loisible à cette dernière de demander la communication de documents nécessaires pour vérifier les allégations des requérants et établir sa conviction, elle ne peut le faire qu'en suivant des modalités qui assurent pleinement la nécessaire confidentialité des éléments d'information relatifs aux personnes qui sollicitent l'asile. Le Conseil d'Etat poursuit son oeuvre de gardien de la procédure contentieuse et, plus particulièrement, de gardien de celle suivie devant la CNDA. M. X est un ressortissant turc d'origine kurde qui a fui son pays en mars 2007 et a sollicité le statut de réfugié auprès de l'OFPRA en se prévalant de persécutions qu'il aurait subies du fait de sa participation contrainte aux activités du Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK). Il exposait en effet que le PKK l'avait forcé à vendre du matériel de propagande et à se procurer du matériel destiné à la guérilla. Arrêté en octobre 2005 par les forces de l'ordre en possession de ces produits, il a été placé en garde à vue, puis incarcéré pendant neuf mois sur décision du procureur, avant d'être mis en liberté conditionnelle et de fuir à Istanbul en novembre 2006 afin de se soustraire aux mauvais traitements qu'il subissait lors des contrôles hebdomadaires. Ayant été informé qu'il avait été condamné par la cour d'assises d'Erzurum le 16 février 2007, il a fui la Turquie pour rejoindre son frère en France, lequel a la qualité de réfugié.

L'OFPRA a rejeté sa demande par une décision du 2 novembre 2007 et la Cour nationale du droit d'asile a rejeté son recours par une décision du 25 mars 2011. A la lecture des visas de la décision de la CNDA (3), l'Office avait émis de sérieux doutes sur l'authenticité de la décision de la cour d'assises turque dès lors qu'elle avait été prononcée malgré l'absence du requérant et que le contenu semblait hautement improbable au motif qu'elle faisait mention de textes qui n'existaient pas, ou qui ne pouvaient raisonnablement être le fondement d'une condamnation pénale. L'Office avait également émis des doutes sur l'existence de liens familiaux avec des réfugiés reconnus en France et avait, sur cette base, refusé de communiquer des informations touchant aux motifs de la demande d'asile desdits membres allégués de sa famille.

C'est dans ce cadre que la CNDA avait diligenté une mesure d'instruction et interrogé le greffe de la cour d'assises d'Erzurum sur l'existence du numéro de l'affaire et du numéro de jugement. A l'issue de cette demande, la cour avait constaté que ni l'un ni l'autre n'existaient et avait conclu, à l'instar de l'OFPRA, à l'absence d'authenticité du jugement prononçant la condamnation du requérant. Le recours de ce dernier fut rejeté.

En cassation, le Conseil d'Etat apporte deux précisions importantes. En premier lieu, il confirme que la CNDA tient des pouvoirs généraux d'instruction du juge administratif celui d'ordonner toute mesure qu'elle estime nécessaire à la solution du litige qui lui est soumis (I). En second lieu, qu'elle est tenue dans ce cadre au respect des droits des parties, notamment en garantissant l'égalité des armes, le secret des informations confidentielles et le respect du principe de contradictoire (II).

I - Les "pouvoirs généraux de direction de la procédure" du juge de l'asile

Le juge doit pouvoir former sa conviction et dispose, à cette fin, du pouvoir de prendre toute mesure utile susceptible de lui apporter les éléments d'informations ou d'éclaircissement nécessaires. Ce pouvoir -dégagé depuis longtemps par la jurisprudence (4) et explicitement inscrit dans le Code de justice administrative (5)- appartient tant au juge de plein contentieux qu'à celui de l'excès de pouvoir.

Les litiges mettant en jeu les documents classifiés "secret défense" ont été le terreau d'une construction jurisprudentielle renforçant progressivement les pouvoirs d'instruction du juge administratif. Dans un arrêt d'Assemblée de 1955 (6), le Conseil d'Etat jugeait que, si le juge administratif ne peut avoir accès aux documents en raison d'un refus de communication du ministre invoquant le secret de la défense nationale, rien ne s'oppose "à ce que, dans la mesure où ces renseignements lui paraissent indispensables pour former sa conviction sur les points en litige, il prenne toute mesure de nature à lui procurer, par les voies de droit, tous éclaircissements nécessaires, même sur la nature des pièces écartées et sur les raisons de leur exclusion". L'administration devait alors justifier précisément les raisons de son refus sans se borner à brandir le sceau du "secret défense".

Dans un arrêt d'Assemblée "Moon Sun Myung" lu le 6 novembre 2002, le Conseil d'Etat a jugé que le refus de communiquer un document utile à la solution du litige, mais couvert par un secret garanti par la loi ou concernant la sûreté de l'Etat, devait être justifié par l'administration à laquelle il incombe de "verser au dossier de l'instruction écrite contradictoire tous éléments d'information appropriés sur la nature des pièces écartées et les raisons de leur exclusion, de façon à permettre" au juge administratif "de se prononcer en connaissance de cause sans porter, directement ou indirectement, atteinte aux secrets garantis par la loi ou imposés par des considérations tenant à la sûreté de l'Etat, à la défense et à la sécurité publique" (7). Cette solution a été reprise depuis, consacrant les pouvoirs généraux de direction de la procédure que détient le juge administratif, et qui lui permettent d'ordonner la communication de tous les éléments utiles à la solution du litige à condition, dans les contentieux relatifs à des documents couverts par le secret, qu'elle ne porte pas atteinte audit secret (8). La solution a été étendue au contrôle du refus de visa fondé sur un motif d'ordre public et la Haute juridiction a estimé que, pour que le juge de l'excès de pouvoir soit en mesure d'apprécier le bien-fondé du motif retenu par l'administration, il appartenait "en conséquence à celle-ci de verser au dossier, dans le respect des exigences liées à la sécurité nationale, les renseignements nécessaires pour que le juge statue en pleine connaissance de cause" (9).

Pour la première fois dans l'arrêt rapporté, qui ne met pas en cause des documents qu'auraient dû produire l'administration mais des documents couverts par le secret, le Conseil d'Etat fait explicitement référence aux "pouvoirs généraux de direction de la procédure" que détient le juge administratif, à destination de la CNDA : "Considérant qu'il appartient au juge administratif, dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure, d'ordonner toutes les mesures d'instruction qu'il estime nécessaires à la solution des litiges qui lui sont soumis, et notamment de requérir des parties ainsi que, le cas échéant, de tiers, en particulier des administrations compétentes, la communication des documents qui lui permettent de vérifier les allégations des requérants et d'établir sa conviction".

L'arrêt du 1er octobre 2014 semble être l'occasion pour le Conseil d'Etat de rappeler qu'un principe général applicable au juge administratif l'est également à la CNDA en sa qualité de juridiction administrative spécialisée : "Considérant qu'il appartient à la Cour nationale du droit d'asile, comme à toute juridiction administrative, d'exercer son pouvoir d'instruction selon les règles rappelées". La Haute juridiction saisit aussi l'occasion de rappeler que ce principe est désormais codifié pour le juge de l'asile dans le Code l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dans sa rédaction issue du décret n° 2013-751 du 16 août 2013, relatif à la procédure applicable devant la Cour nationale du droit d'asile (N° Lexbase : L7246IXN). Aux termes de ces dispositions parfaitement claires, "la cour peut prescrire toute mesure d'instruction qu'elle jugera utile" (10).

Toutefois, le Conseil d'Etat n'intervient pas tant pour lui apprendre que la CNDA est une juridiction administrative qui détient les pouvoirs du juge administratif, ni pour lui rappeler qu'elle dispose de pouvoirs d'instructions spécifiquement prévus par les textes, que pour lui rappeler les devoirs qui lui incombent également dans la conduite du procès.

II - Les devoirs généraux du juge de l'asile dans la conduite du procès

Dans l'affaire en référence, la Cour avait communiqué aux parties un courrier indiquant ce qu'elle estimait être le résultat de la mesure d'instruction ordonnée. Là encore, les visas de la décision de la CNDA nous renseignent sur les griefs dirigés contre cette mesure d'instruction par le requérant, lequel faisait valoir qu'il n'avait pas été en mesure de débattre contradictoirement du résultat obtenu dès lors que le seul élément présent au dossier était un "papier de type post-it sur lequel il est mentionné que le jugement produit par le requérant n'existe pas".

Le Conseil d'Etat est donc venu rappeler qu'aux larges pouvoirs d'instruction dont dispose le juge administratif sont assortis des devoirs dans la conduite du procès. Dans l'arrêt d'Assemblée "Moon Sun Myung" du 6 novembre 2002 précité, le Conseil d'Etat dégageait une solution de principe fixant les pouvoirs du juge dans le cadre d'un refus de communication de pièces en soulignant le rôle de garant de l'égalité des armes qu'endosse le juge, afin de prévenir toute asymétrie d'information. Dans un arrêt "Raoust" du 30 juillet 2003, le Conseil d'Etat faisait une première application de la solution dégagée l'année précédente en précisant que, "conformément au principe du caractère contradictoire de l'instruction, le juge administratif est tenu de ne statuer qu'au vu des seules pièces du dossier qui ont été communiquées aux parties" et en sanctionnant en l'espèce l'absence de communication, par le juge du fond, du mémoire produit par l'administration à la suite à la mesure d'instruction ordonnée (11).

A - Le juge de l'asile est garant du principe de confidentialité

Dans l'arrêt rapporté, le Conseil d'Etat n'a pas seulement rappelé les larges pouvoirs d'instruction dont dispose le juge de l'asile, à l'instar de toute juridiction administrative. Il souligne qu'il lui incombe, "dans la mise en oeuvre de ses pouvoirs d'instruction, de veiller au respect des droits des parties, d'assurer l'égalité des armes entre elles et de garantir, selon les modalités propres à chacun d'entre eux, les secrets protégés par la loi". Ainsi, et en ce qui concerne plus particulièrement les devoirs du juge de l'asile dans la mise en oeuvre de ses pouvoirs d'instruction, la Haute juridiction précise qu'il lui incombe de garantir le respect de la confidentialité des éléments relatifs aux candidats à l'asile. Dans une ordonnance de référé liberté du 6 mars 2008 (12), le Conseil d'Etat avait déjà considéré qu'une telle confidentialité constituait une "une garantie essentielle du droit constitutionnel d'asile". Auparavant, dans sa décision du 22 avril 1997, le Conseil constitutionnel avait, pour sa part, précisé que "la confidentialité des éléments d'information détenus par l'office français de protection des réfugiés et des apatrides relatifs à la personne sollicitant en France la qualité de réfugié est une garantie essentielle du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle qui implique notamment que les demandeurs du statut de réfugié bénéficient d'une protection particulière ; qu'il en résulte que seuls les agents habilités à mettre en oeuvre le droit d'asile, notamment par l'octroi du statut de réfugié, peuvent avoir accès à ces informations [...]" (13).

Dans l'arrêt du 1er octobre 2014, le Conseil d'Etat ajoute que cette exigence découle de la Convention de Genève du 28 juillet 1951, relative au statut des réfugiés (N° Lexbase : L6810BHP). Il est vrai que la sollicitation d'informations auprès du pays d'origine peut avoir pour effet direct d'aggraver le risque allégué par le candidat. Toute information relative au dépôt même d'une demande d'asile, sans même qu'en soit divulgué le contenu, présuppose une critique envers l'Etat d'origine. La CNDA reconnaît que la violation du principe de confidentialité aggrave le risque (14) et se réfère au principe de confidentialité, pour censurer la pratique tendant à de solliciter des informations auprès de l'Etat d'origine (15). En outre, notons que toute violation du principe de confidentialité peut également nuire directement aux Etats et c'est la précaution qu'ont prise les Hautes parties contractantes de la Convention lorsqu'elles ont formulé en préambule le voeu que "les Etats, reconnaissant le caractère social et humanitaire du problème des réfugiés [...] fassent tout ce qui est en leur pouvoir pour éviter que ce problème ne devienne une cause de tension entre Etats".

En l'espèce, la CNDA avait précisé dans les visas de sa décision qu'elle avait sollicité des informations auprès de la juridiction turque "sans divulguer l'identité du requérant". Toutefois, le Conseil d'Etat lui rappelle que, s'il lui est "loisible de demander la communication de documents nécessaires pour vérifier les allégations des requérants et établir sa conviction", elle ne pouvait le faire qu'en "suivant des modalités qui assurent pleinement la nécessaire confidentialité des éléments d'information relatifs aux personnes qui sollicitent l'asile". S'il n'est pas certain, ni même sanctionné (ni même allégué), que la Cour ait méconnu le principe de confidentialité, son absence de transparence démontre qu'elle a, en revanche, méconnu le principe du contradictoire.

B - Le juge de l'asile est garant du respect du contradictoire

Aux termes des dispositions de l'article R. 733-18 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L1020IYG), dans sa rédaction issue du décret du 16 août 2013, "la formation de jugement ne peut se fonder sur des éléments d'information extérieurs au dossier relatifs à des circonstances de fait propres au demandeur d'asile ou spécifiques à son récit, sans en avoir préalablement informé les parties". Aussi le juge administratif ne peut-il pas se fonder sur des pièces qui n'auraient pas été préalablement communiquées à chacune des parties.

En l'espèce, le fait pour la Cour de n'avoir pas porté à la connaissance des parties les modalités de sa mesure d'instruction et de s'être bornée à les informer "par un courrier que ne complétait aucune pièce de ce qu'elle estimait être le résultat de la mesure d'instruction ordonnée" est sanctionné par le Conseil d'Etat comme une méconnaissance du principe du caractère contradictoire de l'instruction.

Ce n'est pas la première fois que le Conseil d'Etat rappelle à la cour les exigences du débat contradictoire. Il a récemment censuré l'irrégularité de la procédure du fait d'un refus non justifié d'une demande de report d'audience et rappelé, à cette occasion, que le juge n'a certes aucune obligation de faire droit à une demande de report de l'audience, mais qu'il doit prendre en compte les "motifs exceptionnels tirés des exigences du débat contradictoire", lesquels étaient, en l'espèce, réunis (16). Dans un arrêt du 22 octobre 2012, il annulait une décision de la Cour pour avoir fait reposé sa décision sur "des éléments d'information susceptibles de confirmer ou d'infirmer des circonstances de faits propres au demandeur d'asile ou spécifiques à son récit qui n'avaient pas été soumises au contradictoire" (17). Si les "éléments d'information générale librement accessibles au public" n'ont pas à être versés, les éléments spécifiques au demandeur doivent l'être.

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(1) Lire nos obs., De l'office et de la compétence du juge de l'asile sur des questions de nationalité, note sous CE 9° et 10° s-s-r., 26 mai 2014, n° 344265, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A6400MPQ), Lexbase Hebdo n° 336 du 19 juin 2014 - édition publique (N° Lexbase : N2764BUW).
(2) CE 2° et 7° s-s-r., 10 octobre 2013, n° 362798, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7254KMM) : en l'espèce, la CNDA avait enjoint à l'OFPRA, à titre de mesure d'instruction, de procéder à l'audition du demandeur d'asile. Voir sur ce point C. Brami, Précisions sur le droit processuel applicable à la Cour nationale du droit d'asile, in Lettre "Actualités Droits-Libertés" du CREDOF, 3 décembre 2013.
(3) CNDA, 25 mars 2011, n° 07020987.
(4) CE, Sect., 1er mai 1936, Sieur Couespel du Mesnil, Rec. p. 485.
(5) CJA, art. R. 611-10 (N° Lexbase : L7543IUW) pour les tribunaux administratifs, art. R. 611-17 (N° Lexbase : L5962IGW) pour les cours administratives d'appel et art. R. 611-27 (N° Lexbase : L3122AL9) pour le Conseil d'Etat.
(6) CE, Ass., 11 mars 1955, Secrétaire d'Etat à la guerre c/ Coulon, Rec. p 149.
(7) CE, Ass, 6 novembre 2002, n° 194295, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7525A34), Rec. p. 380, AJDA, 2 décembre 2002, p. 1337.
(8) CE 9° et 10° s-s-r., 20 février 2012, n° 350382, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A3420IDZ), Rec. p. 54.
(9) CE 2° et 7° s-s-r., 1er juin 2011, n° 337992, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0409HTC), Rec. p. 265, AJDA, 2011 p. 2182, note L. Delabie.
(10) C. entr. séj. étrang. et asile, art. R. 733-15 (N° Lexbase : L1022IYI). Ce pouvoir d'instruction était auparavant codifié à l'article R. 733-18 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L1020IYG).
(11) CE 9° et 10° s-s-r., 30 juillet 2003, n° 242812, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A2514C9Y), Rec. p. 355.
(12) CE référé, 6 mars 2008, n° 313915, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3903D7P), p. 775.
(13) Cons. const., décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997 (N° Lexbase : A8441ACM).
(14) CNDA, 29 septembre 2011, n° 10009297, jugeant que "ses craintes sont aggravées par la circonstance que les autorités turques ont eu connaissance du dépôt de sa demande d'asile en France, en méconnaissance du principe de confidentialité ; qu'il peut craindre avec raison, dans les circonstances particulières de l'espèce, d'être persécuté, au sens des stipulations précitées de la convention de Genève, en cas de retour dans son pays".
(15) CRR, 1er juin 2007, n° 561440 : "Considérant que la confidentialité des éléments d'information relatifs à la personne sollicitant l'asile en France, constitue une garantie essentielle du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle ; que l'obligation pour les autorités du pays responsable de l'examen des demandes d'asile d'assurer le respect de cette garantie résulte également des dispositions législatives relatives à l'inviolabilité des documents détenus par l'OFPRA, telles qu'interprétées à la lumière de la directive susvisée ; qu'en effet la méconnaissance de cette obligation peut avoir pour conséquence l'aggravation des craintes exprimées par le demandeur, voire peut créer à elle seule les conditions d'une exposition à des persécutions au sens des stipulations de la convention de Genève ou à l'une des menaces graves visées par la loi" ; CNDA, 12 mars 2013, n° 12012125 : "le préfet de l'Eure-et-Loir a, le 10 avril 2012, transmis au consulat de Turquie un procès-verbal d'audition dans lequel il a affirmé avoir fui son pays en 2007 en raison de problèmes politiques et de son refus d'accomplir son service militaire, et avoir introduit une demande d'asile en France ; que, ce faisant, l'autorité préfectorale a méconnu l'obligation de confidentialité s'imposant à elle, ce qui aggrave ses craintes et l'expose à des persécutions en cas de retour en Turquie".
(16) CE 2° et 7° s-s-r., 18 juin 2014, n° 367725, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6267MRK).
(17) CE 9° et 10° s-s-r., 22 octobre 2012, n° 328265, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7601IU3), Rec. p. 367.

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