[Le point sur...] Le Code pénitentiaire

Mots-clés : Code pénitentiaire • ordonnance n° 2022-478 du 30 mars 2022 • codification • personnes détenues • administration pénitentiaire • phase post-sentencielle • exécution des peines • application des peines

Opérée à droit constant, la codification du droit pénitentiaire résulte d'une ordonnance et d'un décret, tous deux du 30 mars 2022. Entré en vigueur le 1er mai 2022, ce nouveau code laisse une impression mitigée. S'il sera indéniablement utile aux professionnels, dans la mesure où le travail de compilation de textes jusque-là épars est réussi, il contribue à publiciser encore davantage le droit pénitentiaire et fait regretter qu'un code post-sentenciel plus ambitieux n'ait pas été privilégié.

Adopté le 30 mars 2022, le Code pénitentiaire est entré en vigueur le 1er mai 2022. Cette codification, qui résulte d'une ordonnance pour sa partie législative N° Lexbase : L2553MCK, « a été conçue à droit constant, conformément aux termes de l'habilitation parlementaire » [1].

I. Adoption et entrée en vigueur

Genèse. Reprenant à son compte une suggestion contenue dans la lettre de mission du garde des Sceaux, la Commission pour une refonte du droit des peines présidée par Bruno Cotte a proposé la création d'un Code pénitentiaire en décembre 2015 [2]. Ce souhait a été réaffirmé deux ans plus tard par Bruno Cotte et Julia Minkowski dans leur rapport conjoint sur le sens et l'efficacité des peines rendu à l'occasion des chantiers de la justice [3].

Cette volonté de codification résulte du souhait de remédier à l'éparpillement du droit pénitentiaire, facteur d'insécurité juridique, dont les dispositions trouvaient principalement leur source dans deux textes que sont le Code de procédure pénale, dont le volume est jugé excessif [4], et la loi pénitentiaire de 2009 N° Lexbase : L9344IES [5]. Toutefois, le droit pénitentiaire résultait également de dispositions contenues dans le Code de déontologie du service public pénitentiaire [6], le Code de la santé publique, le Code de la sécurité intérieure et dans de nombreux autres textes de valeurs juridiques diverses et notamment infra-réglementaires. La codification témoigne aussi, et c'est bien navrant tant cet aspect devrait être totalement occulté, d'une volonté de communication autour d'une administration, pénitentiaire en l'occurrence [7]. Bien qu'identifié par la Commission « Cotte », le risque engendré par la création d'un tel code de distendre les liens entre administration pénitentiaire et autorité judiciaire a été relativisé.

Adoption. Après un premier échec en 2016 N° Lexbase : A3265SHE [8], le gouvernement a été habilité à agir par voie d'ordonnance aux fins de codification par la loi sur la confiance dans l'institution judiciaire de 2021 N° Lexbase : Z459921T [9]. L'ordonnance portant partie législative du Code pénitentiaire, dont la ratification se fait toujours attendre [10], a été adoptée le 30 mars 2022 [11]. La partie réglementaire du code est pour sa part issue d'un décret adopté le même jour [12].

La création de ce code dans un délai extrêmement succinct [13] s'explique par l'anticipation des travaux rédactionnels qui ont débuté au printemps 2021 et qui ont conduit l'équipe de rédaction, relevant de la direction de l'administration pénitentiaire, à successivement présenter ses travaux à la Commission supérieure de codification puis au Conseil d'État [14].

Entrée en vigueur. Le Code pénitentiaire est entré en vigueur le 1er mai 2022, concomitamment à la réforme du travail pénitentiaire [15] qu'il intègre et qui résulte de la loi sur la confiance dans l'institution judiciaire [16] et de son décret d'application du 25 avril 2022 N° Lexbase : Z536152A [17].

II. Contenu

Structure. À l'image de nombreux codes modernes, dont le Code pénal, le Code pénitentiaire adopte un plan à trois niveaux (livre, titre, chapitre) [18], les subdivisions suivantes (section et sous-section) n'ayant pour leur part aucun impact sur la numérotation des articles. L'imbrication des dispositions législatives et réglementaires, organisées selon une numérotation continue, n'a pas été retenue si bien que le code est organisé en deux parties distinctes, l'une législative (C. pénit., art. L. 1 N° Lexbase : L7471MCP à L. 777-1 N° Lexbase : L7998MC9) et l'autre réglementaire (C. pénit., art. D. 112-1 N° Lexbase : L7645MC7 à D. 777-8 N° Lexbase : L6555MCR), dont les plans se répondent toutefois par symétrie.

Fond. Le Code pénitentiaire comporte bien évidemment de nombreuses dispositions relatives à l'organisation et au fonctionnement de la détention mais son plan témoigne du souhait de refléter la diversité des missions assurées par l'administration pénitentiaire et, adoptant une « dimension étendue de la notion pénitentiaire » [19], traite de la phase pré-sentencielle jusqu'à la libération des personnes détenues. Ce plan, qui diffère de celui proposé par la Commission Cotte [20], est organisé autour d'un titre préliminaire et de sept livres.

► Titre préliminaire [21]

Qualifié de « mini-code dans le Code » par l'une des chargées d'études ayant concouru à sa rédaction [22], le titre préliminaire détermine les grands principes directeurs et fixe un cadre au service public pénitentiaire.

Composé de huit articles, dont six visent à affirmer les droits des personnes détenues, ce titre rappelle la prohibition et la répression des détentions arbitraires, le respect de la dignité des personnes incarcérées ou encore la soumission de l'action pénitentiaire aux droits et libertés garantis par le bloc de constitutionnalité et par les dispositions supranationales, dont la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme qui est expressément visée.

Les missions de l'administration pénitentiaire, qualifiée de service public dès les premiers mots du premier alinéa du premier article, sont listées (C. pénit., art. L. 1 N° Lexbase : L7471MCP) et la diversité du public à l'égard duquel il exerce ses missions est soulignée (C. pénit., art. L. 3 N° Lexbase : L7470MCN).

► Livre Ier : service public pénitentiaire  [23]

Composé de trois titres, le livre Ier du code décrit l’organisation et les missions des acteurs du service public pénitentiaire, fixe les règles de déontologie applicables aux agents de l’administration pénitentiaire ainsi qu’aux intervenants extérieurs et consacre les règles relatives au contrôle et à l’évaluation des établissements et services pénitentiaires [24].

► Livre II : détention en établissement pénitentiaire [25]

Le livre II aborde les différentes phases de la prise en charge des personnes détenues (entrée en détention, encellulement, transfèrement et extraction, etc.) et le maintien de la sécurité dans les établissements (autorisations d’accès, moyens de contrôle et de surveillance, quartiers spécifiques, fouilles, menottes et entraves ainsi que l’usage de la force et des armes). Le titre III, dans des dispositions quasi exclusivement réglementaires (C. pénit., art. L. 231-1 et s. N° Lexbase : L7378MCA, R. 231-1 et s. N° Lexbase : L7007MCI), expose le régime disciplinaire jusqu'alors prévu par les articles R. 57-7 et s. du Code de procédure pénale N° Lexbase : L0362IP4.

► Livre III : droits et obligations des personnes détenues [26]

Ce livre présente les droits et obligations des personnes incarcérées en huit domaines distincts que sont l'accès au droit, l'hygiène, la santé et la protection sociale, la protection des biens et l'aide matérielle, le maintien des liens avec l'extérieur, l'exercice du culte, l'exercice du droit de vote, l'accès aux publications écrites et audiovisuelles et la protection de l'image, de la voix et des publications.

► Livre IV : aide à la réinsertion des personnes détenues [27]

Sont d'abord visées les activités en détention que sont le travail pénitentiaire, l'enseignement et la formation professionnelle ainsi que les activités culturelles, socio-culturelles et sportives. Consacré à la préparation de la sortie de détention, le second titre de ce livre est tout entier consacré à l'aménagement de peine. Il couvre, à grand renfort de renvois au Code de procédure pénale, toutes les phases de la procédure, de la préparation des mesures d'aménagement jusqu'à leur déroulement en passant par les décisions d'octroi.

► Livre V : libération des personnes détenues [28]

Les quatre titres du livre V témoignent du tiraillement consubstantiel à cette étape cruciale qu'est la libération. En effet, celle-ci est à la fois envisagée comme la première étape de la réinsertion hors les murs du délinquant mais aussi comme le premier jour d'une potentielle réitération ou récidive. C'est ainsi que des dispositions relatives aux aides matérielles susceptibles d'être accordées aux détenus libérés coexistent avec des mesures de suivi post-carcéral que sont la libération conditionnelle et certaines mesures de sûreté [29]. Le premier titre du livre V témoigne à lui seul de cette ambigüité puisqu'il encadre à la fois le régime de protection sociale des personnes libérées tout en fixant la liste des personnes à prévenir de la libération (victimes et autorités).

► Livre VI : intervention de l'administration pénitentiaire auprès de personnes non détenues [30]

Organisé en quatre titres, ce livre vise les missions de l'administration pénitentiaire dans les phases pré-sentencielles (enquêtes sociales ou techniques) et d'exécution des peines alternatives à l'incarcération (DDSE peine [31], sursis probatoire, travail d'intérêt général, etc.). Les mesures de sûreté (ARSE et CJ) sont curieusement traitées aux côtés des alternatives (travail non-rémunéré dans le cadre de la composition pénale) et du bracelet anti-rapprochement, mesure protéiforme par excellence [32]. Enfin, l'intervention des services pénitentiaires en matière de police administrative est évoquée, ce qui recouvre à la fois les missions ayant trait aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance [33] et aux mesures de surveillances des ressortissants étrangers assignés à résidence.

► Livre VII : dispositions relatives à l'outre-mer [34]

Comme la plupart des autres codes, le Code pénitentiaire se conclut par des dispositions propres à l'outre-mer. Sont successivement évoquées les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution N° Lexbase : L0905AHY [35] puis les autres territoires ultra-marins [36].

III. Analyse

Transfert. Le Code pénitentiaire a été construit à droit constant. Il regroupe en 1 650 articles [37] les dispositions de nombreux textes, issus ou non d'autres codes. Le transfert d'un article, codifié ou non, vers le Code pénitentiaire n'a pas manqué de poser des difficultés en termes de lisibilité. C'est ainsi que certains articles du Code de procédure pénale ont par exemple été intégralement transférés vers le Code pénitentiaire alors que d'autres, traitant de sujets distincts, ont fait l'objet d'un découpage [38]. Si des choix médians ont parfois été opérés [39], certains arbitrages témoignent d'un parti pris puisque le maintien d'un article dans le Code de procédure pénale ou son transfert vers le Code pénitentiaire révèle une mainmise sur le sujet, soit de l'autorité judiciaire [40], soit de l'administration pénitentiaire [41] et in fine du juge administratif [42]. Or la publicisation d'un droit particulièrement en prise avec les droits et libertés individuelles ne va pas sans conséquence [43].

Exclusion. Le choix de limiter ce nouveau code à la seule matière pénitentiaire et, ainsi, de ne pas envisager un Code plus global d'exécution et d'aménagement des peines est assumé [44]. Ont présidé, la volonté de ne pas rompre :

• l'unité du droit de la peine en confiant à trois codes, au lieu de deux, la peine encourue (Code pénal), le prononcé de la peine (Code de procédure pénale) et la peine exécutée et aménagée (hypothétique Code post-sentenciel) ;
• l'unité du procès, dans la mesure où la phase post-sentencielle est aujourd'hui toute entière judiciarisée, et ce, qu'il s'agisse de l'aménagement des peines [45] et même de l'exécution des peines [46].

Cette prise de position va à l'encontre des souhaits émis par une partie de la doctrine [47] et conduit à la création d'un Code pénitentiaire qui est en réalité un « Code de l'administration pénitentiaire, ou celui du service public pénitentiaire [tant il s'agit] de l'outil d'une administration » [48]. « Le risque existe que les magistrats de l'ordre judiciaire ne s'approprient pas un code réservé au seul service public pénitentiaire. Du côté des personnes placées sous main de justice, il est à craindre que le périmètre retenu par le législateur ne leur permette pas d'appréhender le processus d'exécution de la peine dans sa dimension globale et pluridisciplinaire » [49]. Il est en effet vain d'imaginer que la majorité des personnes écrouées pourraient comprendre l'aménagement des peines qu'ils subissent, qui suppose désormais la maîtrise de trois codes, là où les pénalistes, praticiens comme universitaires, non spécialisés en matière post-sentencielle éprouvent, pour la plupart, les plus grandes difficultés dans ce domaine. Plus avant, si le Code pénitentiaire avait pour prétention de s'adresser à un large public [50], la limitation de son périmètre, de même que sa présentation, sa rédaction et son accessibilité excluent les personnes détenues [51] et le réservent de facto, comme tous les autres codes, aux seuls praticiens [52].

En matière de droit pénitentiaire des mineurs, il a été fait le choix de laisser le Code de la justice pénale des mineurs prévoir les dispositions applicables à cette catégorie très spécifique de justiciables [53]. Le Code pénitentiaire se contente de procéder par un renvoi général [54].

S'il a un temps été envisagé d'intégrer dans le Code pénitentiaire les textes relatifs aux statuts des fonctionnaires pénitentiaires [55], cette idée a été écartée [56] dans la mesure où ces dispositions relèvent davantage du droit de la fonction publique et que, s'agissant des dispositions générales en cette matière, un Code général de la fonction publique est entré en vigueur en mars 2022 [57].

Codification à droit non constant ? La codification ne s'est pas entièrement faite à droit constant puisque certaines dispositions de nature réglementaire ont été reclassées à un niveau législatif [58] et certains articles relevant d'un décret simple ont été rehaussés à une valeur d'article relevant d'un décret en Conseil d'État [59]. Pour rappel, « les articles de la partie réglementaire relevant d'un décret en Conseil d'État et en conseil des ministres sont identifiés par un "R.*", tandis que ceux relevant d'un décret en conseil des ministres mais non du Conseil d'État le sont par un "D.*". Les articles relevant d'un décret en Conseil d'État sont signalés par la lettre "R." tandis que ceux qui relèvent du décret simple sont signalés par la lettre "D." » [60].

Par ailleurs, certains termes ont été remplacés puisque les « personnes détenues » ont remplacé les « détenus » [61] et le désuet « élargissement » a laissé sa place à « libération » [62]. En outre, certains articles ont été réécrits pour gagner en lisibilité.

S'agissant des créations, l'article L. 3 N° Lexbase : L7470MCN, présentant en cinq catégories les personnes à l'égard desquelles l'administration pénitentiaire exerce ses missions, est le seul article du Code qui n'est issu ni d'un transfert, ni d'une réécriture, et qui a donc été créé ex nihilo [63]. Par ailleurs, une récente position jurisprudentielle [64] a été intégrée [65] s'agissant de la protection de l'intimité des personnes détenues dans une cellule collective en matière de sanitaires [66]. Si plusieurs dispositions ont été annoncées comme nouvelles, telle que la possibilité pour une personne détenue d'élire domicile auprès de l'établissement pénitentiaire [67] ou la prohibition des entraves pour les femmes détenues lors d'un accouchement ou d'un examen gynécologique [68], elles ne le sont en réalité pas [69].

Perspectives. Déjà modifié avant [70] et après [71] son entrée en vigueur, le Code pénitentiaire a bien évidemment vocation à évoluer. Le gouvernement est d'ailleurs expressément invité à intervenir rapidement s'agissant de l'encellulement individuel dans la mesure où l'article prévoyant qu'il peut y être dérogé [72] n'est en vigueur que jusqu'au 31 décembre 2022 [73].

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