[Le point sur...] Le droit de grève a l’épreuve de la réquisition

Mot-clés : mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale • droit de grève • réquisition • pouvoir de réquisition • grève • liberté fondamentale • maintien de l’ordre public • condition de sécurité • entreprise privée

Dans le contexte social actuel, la licéité de certaines mesures de réquisition de salariés grévistes arrêtées par l’autorité préfectorale a fait l’objet de contestations devant le juge administratif, lequel n’a pas manqué de rappeler que le droit de grève, s’il est reconnu constitutionnellement, doit faire l’objet d’une conciliation nécessaire avec d’autres principes à valeur constitutionnelle.

Les mouvements sociaux, massivement suivis sur le plan national depuis le 22 septembre dernier, ont obligé certaines entreprises à solliciter, auprès de l’autorité préfectorale compétente, des mesures de réquisition de salariés grévistes.

Certains arrêtés ont été contestés devant le juge administratif, dont les très récentes ordonnances invitent à rappeler brièvement les contours du droit de grève, qui est une liberté fondamentale (I.) ainsi que le recours à la réquisition de salariés grévistes auprès du préfet (II.), mesure qui ne doit pas porter une atteinte grave et manifestement illégale au droit de grève, reconnu constitutionnellement.

I. Le droit de grève, une liberté fondamentale

Alors que la prohibition des coalitions patronales et ouvrières a été instaurée par la loi « Le Chapelier » des 14-17 juin 1791, il aura fallu attendre plus de 150 ans d’évolution législative pour que le droit de grève soit reconnu.

C’est le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel la Constitution du 4 octobre 1958 fait elle-même expressément référence, qui consacre le droit de grève accordé à chacun. Ainsi, « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent » [1].

Les éléments constitutifs de l’exercice du droit de grève (A.) ont surtout été encadrés et définis par la construction prétorienne, qui s’est également prononcée sur la situation des salariés exerçant leur de droit de grève (B.).

A. Brefs rappels concernant les éléments constitutifs du droit de grève

L’exercice du droit de grève est constitué lorsqu’il y a une cessation collective et concertée du travail en vue d’appuyer des revendications professionnelles [2].

1) Une cessation collective du travail…

La Cour de cassation a précisé que la grève est caractérisée par un arrêt collectif de travail [3]. Néanmoins, elle admet que la grève puisse être suivie par une minorité de salariés [4].

2) … en vue d’appuyer des revendications professionnelles…

La cessation d’activité doit être accompagnée ou précédée de la présentation de revendications [5], lesquelles doivent avoir un caractère professionnel [6] pour caractériser l’exercice du droit de grève [7].

Dans le secteur privé, à la différence des services publics [8], en principe, aucun délai n’est requis entre la présentation des revendications et celui de l’interruption de l’activité, pas plus qu’une tentative de conciliation préalable [9].

Dès lors, les salariés sont libres de choisir le moment qu’ils souhaitent pour cesser le travail, sans être tenus de respecter une quelconque formalité préalable. Il suffit que l’employeur ait connaissance des revendications au moment de l’arrêt du travail [10].

3) … qui ne doit pas entrainer la désorganisation de l’entreprise.

Pour la jurisprudence, le libre choix du moment de la grève ne doit pas avoir pour effet de désorganiser l’entreprise [11]. Néanmoins, la désorganisation de la production, qui constitue, quant à elle, une conséquence normale de la grève, ne caractérise pas un abus de l’exercice du droit de grève [12].

B. La situation des salariés grévistes

Le Code du travail dispose que l’« exercice du droit de grève ne peut justifier la rupture du contrat de travail, sauf faute lourde imputable au salarié » [13].

Ainsi, le contrat de travail du salarié gréviste est simplement suspendu pendant l’exercice du droit de grève.

Les dispositions légales excluent [14], au surplus, sous peine de nullité de la mesure prise, qu’un salarié soit sanctionné ou licencié en raison de l’exercice normal du droit de grève, mais aussi qu’il fasse l’objet, pour ce motif, d’une mesure discriminatoire au cours de son activité professionnelle [15].

Le corollaire du maintien de l’emploi du salarié gréviste est nécessairement celui du pouvoir disciplinaire de l’employeur. Néanmoins, un salarié gréviste ne peut être sanctionné, à raison d’un fait commis à l’occasion de la grève à laquelle il participe, que si ce fait est constitutif d’une faute lourde [16].

Ainsi, lorsque le conflit social éclate, l’entreprise est confrontée à un ralentissement de sa production, lequel peut, in fine, compromettre son avenir si la grève persiste.

Dans une telle situation, l’employeur va rechercher le « rétablissement rapide de la production, la marche normale de l’entreprise [17] », afin de pouvoir assurer la continuité de son activité et réduire l’impact du conflit.

Pour autant, la Cour de cassation n’a pas manqué de juger que « sauf dispositions législatives contraires, l’employeur ne peut limiter l’exercice du droit de grève, et par conséquent, il ne peut en aucun cas s’arroger le pouvoir de réquisitionner des salariés grévistes » [18]. Il ne peut pas non plus saisir le juge des référés pour obtenir la réquisition des grévistes afin de prévenir d’un dommage imminent consécutif à l’exercice du droit de grève [19].

L’employeur confronté à une paralysie certaine de son entreprise peut néanmoins solliciter des mesures de réquisition par la voie administrative.

II. Les mesures de réquisition de salariés grévistes auprès du préfet

Le contexte social actuel nous a rappelé que l’exercice du droit de grève fait l’objet d’une conciliation nécessaire avec d’autres principes à valeur constitutionnelle [20].

Par le passé, le Conseil constitutionnel a déjà, à plusieurs reprises, souligné que le droit de la grève doit être concilié notamment avec la protection de la santé et de la sécurité des personnes et des biens [21] ou encore la continuité du service public [22].

Ainsi, lorsque le mouvement de grève a un fort impact sur la vie de la Nation, ce qui est le cas lorsqu’il entraine une paralysie totale ou quasi-totale du secteur des transports, il est de nature à justifier une mesure de réquisition [23].

Le Code général des collectivités territoriales rappelle cette nécessaire conciliation en donnant compétence au préfet, qui :

« en cas d’urgence, lorsque l’atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l’exige et que les moyens dont [il] dispose ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d’entre elles, réquisitionner tout bien ou service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées.

L’arrêté motivé fixe la nature des prestations requises, la durée de la mesure de réquisition ainsi que les modalités de son application » [24].

Ainsi, de très récentes ordonnances [25], rendues par le juge des référés administratif, rappellent que les mesures de réquisition arrêtées par le préfet, pour ne pas être de nature à caractériser une atteinte excessive au droit de grève, doivent être justifiées par l’importance particulière de l’activité en cause et par la menace de l’ordre public (A.) ainsi que proportionnées (B.). 

A. Les mesures de réquisition doivent être justifiées par l’importance particulière de l’activité et la menace de l’ordre public

Les mesures de réquisition de salariés d’une entreprise privée [26], pour ne pas porter une atteinte excessive au droit de grève, doivent être justifiées par la nature de l’activité de l’entreprise et la menace de l’ordre public.

En effet, l’activité de l’entreprise par laquelle sont sollicitées des mesures de réquisition doit revêtir une importance particulière.

Le Conseil d’État a ainsi pu valider, par le passé, les mesures de réquisition prises pour des activités d’exploitation d’énergie, particulièrement pour une centrale thermique de production d’électricité [27] ou à propos de l’approvisionnement en carburants [28].

Dans cette espèce, la réquisition de salariés grévistes d’un site pétrolier a été approuvée, en raison de l’existence d’un risque pour le maintien de l’ordre public. En 2010, déjà, la pénurie croissante d’essence et de gazole en Île-de-France, menaçant alors le ravitaillement des véhicules de services publics et de première nécessité et l’épuisement du stock de carburant de l’aéroport Roissy Charles-de-Gaulle, justifiaient la réquisition, pour une durée de six jours, de salariés grévistes de l’établissement pétrolier de Gargenville.

Le Conseil d’État considérait que, même si « le droit de grève présente le caractère d’une liberté fondamentale », « le préfet peut légalement […] requérir des salariés en grève d’une entreprise privée dont l’activité présente une importance particulière pour le maintien de l’activité économique, la satisfaction des besoins essentiels de la population ou le fonctionnement des services publics, lorsque les perturbations résultant de la grève créent une menace pour l’ordre public » [29].

Le contexte social que la France connaît depuis la fin du mois de septembre a permis au juge administratif [30] de rappeler que les mesures de réquisition doivent être nécessairement justifiées par l’importance particulière de l’activité et la menace de l’ordre public.

Ainsi, le juge des référés du tribunal administratif de Rouen a estimé, dans son ordonnance du 13 octobre 2022 [31], que la réquisition du personnel du dépôt pétrolier de Port-Jérôme-sur-Seine était justifiée dans la mesure où : « la pénurie de carburant créé de nombreuses tensions dans les files d’attente aux stations-service encore disponibles, le taux d’indisponibilité atteignant plus de 36 % en Ile de France ».

Le juge des référés du tribunal administratif de Lille a, quant à lui, dans son ordonnance du 14 octobre 2022 [32], précisé que « la pénurie croissante de carburants pour les véhicules automobiles constatée le 13 octobre 2022, sur le territoire français, et en particulier, sur celui des départements des Hauts-de-France où le taux d’indisponibilité pouvait atteindre 50 %, menaçait le ravitaillement des véhicules de services publics et de services de première nécessité et créait des risques pour la sécurité routière et l’ordre public. Par ailleurs le dépôt concerné alimente en carburants pour automobiles la moitié de la population de la région des Hauts-de-France, soit trois millions d’habitants ».

Le juge des référés du tribunal administratif de Lyon, dans son ordonnance du 20 octobre 2022 [33], a jugé que la réquisition des personnels chargés de l’activité d’expédition du site Total Energies de Feyzin était justifiée puisqu’« alors que la raffinerie de Feyzin permet l'approvisionnement de 55 % des carburants vendus en région Auvergne-Rhône-Alpes, le taux d'indisponibilité de carburant dans les stations-service du département du Rhône qui augmente chaque jour, était de près de 40 % à la date du 17 octobre 2022, sur 200 stations-service, 72 étaient en rupture partielle et 13 en rupture totale. L'épuisement des stocks disponibles des quatre dépôts de carburant du département […] menaçait le ravitaillement des véhicules de services publics, de transports en commun, certaines compagnies ayant cessé de travailler et des véhicules de première nécessité ».

Ainsi, ces dernières semaines, le juge administratif a eu à vérifier la nécessaire adéquation entre la réquisition de salariés grévistes et l’importance particulière de l’activité de l’entreprise qui les emploie (des établissements pétroliers [34], un site classé SEVESO [35] ou un laboratoire de biologie médicale [36]).

Par le passé, il l’avait déjà fait pour la réquisition de salariés grévistes employés par un établissement médico-social [37], un laboratoire d’analyses médicales [38] ou aussi des sages-femmes d’un service obstétrique [39].

Enfin, les mesures de réquisition arrêtées par le préfet pour ne pas être de nature à caractériser une atteinte excessive au droit de grève, doivent aussi être proportionnées. 

B. La nécessaire proportionnalité des mesures de réquisition

Les mesures de réquisition arrêtées par le préfet doivent être imposées par l’urgence et proportionnées aux nécessités de l’ordre public [40].

Ainsi, si le préfet a la possibilité de « légalement requérir les agents en grève d’un établissement de santé, même privé, dans le but d’assurer le maintien d’un effectif suffisant pour garantir la sécurité des patients et la continuité des soins », « il ne peut toutefois prendre que les mesures imposées par l’urgence et proportionnées aux nécessités de l’ordre public » [41].

Dès lors, comme le rappelle le Professeur Bernard Teyssié [42], il n’est pas proportionné de décider la réquisition de toutes les sage-femmes d’une clinique sans qu’ait été envisagé « le redéploiement d’activités vers d’autres établissements de santé ou le fonctionnement réduit du service » ni recherché « si les besoins essentiels de la population ne pouvaient être autrement satisfaits compte tenu des capacités sanitaires du département » [43].

Très récemment, le tribunal administratif de Rennes [44], saisi d’un référé-liberté engagé par les salariés d’un laboratoire d’analyses médicales ayant fait l’objet d’un arrêté préfectoral de réquisition, n’a pas manqué de rappeler que la proportionnalité des mesures de réquisition était caractérisée lorsqu’est mis en place un service minimum, mais ne l’est plus, lorsqu’un service normal est assuré.

Le juge des référés, dans cette espèce, précise qu’« il n’est pas démontré que l’ampleur du mouvement de la grève […] dans cette société, serait susceptible d’avoir, sur l’activité d’analyse des prélèvements médicaux provenant des quatre établissements privés concernés, un impact tel qu’il serait susceptible de compromettre immédiatement et gravement le fonctionnement du dispositif sanitaire […], s’agissant de la sécurité des patients et de la continuité des soins, en rendant nécessaire l’organisation sans délai, par voie de réquisition, d’un service minimum ».

Dans les autres récentes ordonnances rendues par le juge des référés administratif [45], toutes les demandes de suspension des arrêtés préfectoraux de réquisition de salariés ont été rejetées - les mesures de réquisition ont été jugées comme proportionnées et, donc, licites - pour les motifs suivants :

• à propos de la réquisition de personnels grévistes au sein de la plateforme Normandie Total Energies [46]:

« l’effectif de cinq personnes par quart quand bien même serait-il l’effectif ordinairement présent sur site n’est manifestement pas excessif dès lors qu’il ressort notamment de l’avis de la Dréal Normandie qu’un tel effectif est l’effectif minimum requis pour assurer la sécurité du site, de ses installations, de son personnel […] ».

• à propos de la réquisition de personnels chargés de l’activité de pompage et d’expédition du site Exxon Mobil de Port-Jérôme-sur-Seine [47] :

« l’autorité administrative a identifié quatre salariés réquisitionnés pour leur demander d’assurer des quarts de durée limitée. […] Il n’est pas contesté que ce choix, limité en nombre et en durée, adapté à la situation évolutive des effectifs, ne tend pas à mettre en place un service normal, mais vise à assurer, par un nombre restreint, mais suffisant d’agents et une liste réduite de tâches essentielles précisément définies, un service minimum proportionné aux risques de troubles qu’il appartient à l’autorité publique de prévenir » ;

• à propos de la réquisition de personnels chargés de l’activité de distribution de carburants du dépôt pétrolier de la Côte d’Opale (site de Mardyck) [48] :

« l’effectif réquisitionné, qui ne représente qu’une faible fraction de l’effectif de l’établissement, est limité aux équipes de quart strictement nécessaires à l’accomplissement des fonctions de mélange et de transfert des carburants automobiles des réservoirs du dépôt dans les citernes des véhicules de livraison, permettant uniquement la fourniture correspondant aux nécessités de l’ordre public, à l’exclusion de toute activité de raffinage. […] Dans ces conditions […] la mesure contestée ne présente pas un caractère disproportionné aux nécessités de l’ordre public » ;

• à propos de la réquisition des personnels chargés de l’activité d’expédition du site TotalEnergies de Feyzin [49] :

« s’il est fait état de ce que certains personnels des dépôts en cause ne seraient pas grévistes, il ne résulte pas de l’instruction que ceux-ci auraient pu faire fonctionner les services nécessaires à l’expédition et au transport de carburant, alors qu’il est constant qu’aucun carburant n’a été distribué ou livré en provenance de ces dépôts, depuis le début du mouvement de grève […], ni davantage qu’il aurait été possible de recourir à des opérateurs extérieurs eu égard à la technicité des fonctions exercées. Par suite, le recours à des mesures de réquisition individuelles d’agents qualifiés présente un caractère nécessaire pour prévenir les risques d’atteinte à l’ordre public résultant d’une pénurie croissante de carburant ».

Ainsi, la proportionnalité des mesures de réquisition prononcées par l’autorité préfectorale est toujours vérifiée par le juge administratif afin d’assurer que de telles mesures ne portent pas une atteinte grave à la liberté fondamentale que constitue le droit de grève.

Ce contrôle de proportionnalité réalisé par le juge administratif se traduit spécialement par l’analyse de la motivation des arrêtés préfectoraux, lesquels doivent fixer « la nature de la nature des prestations requises, la durée de la mesure de réquisition ainsi que les modalités de son application » [50].

Enfin, il convient de rappeler qu’en cas de réquisition, notamment en vue d’assurer un service minimum nécessaire pour des raisons de sécurité, les salariés qui se seraient déclarés solidaires de la grève doivent être traités comme des non-grévistes et ainsi donc se voir verser une entière rémunération, même si moralement, ils se considèrent comme grévistes [51].

Dans ces circonstances, il apparait nécessaire, autant que faire se peut, d’encourager la négociation collective puisque « procéder à la réquisition de grévistes, dès lors qu’ils sont nombreux et déterminés, est un exercice délicat » [52].

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable