Réf. : Cass. civ. 3, 15 septembre 2016, n° 15-18.509, F-D (N° Lexbase : A2450R37) ; CE 2° et 7° ch.-r., 11 juillet 2016, n° 389936 (N° Lexbase : A9883RWX) ; CE 1° et 6° ch.-r., 6 juillet 2016, n° 371034 (N° Lexbase : A6112RWB)
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par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE), Directeur scientifique de Lexbase Hebdo - édition publique
le 06 Octobre 2016
La question de l'exercice du droit de rétrocession continue d'alimenter une jurisprudence déjà foisonnante. Dans la présente affaire, la société X avait cédé les 28 et 29 juin 2005 des parcelles lui appartenant au Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL) en vue de la réalisation d'un projet de construction d'une ligne de tramway et d'un parc relais. Alléguant qu'une partie des terrains n'avait pas reçu la destination prévue, la SCI en avait sollicité la rétrocession. Toutefois, dans un arrêt du 17 mars 2015, la cour d'appel de Lyon avait considéré que cette demande était prématurée, dès lors qu'elle avait été formulée avant l'expiration du délai de cinq ans visé par l'article L. 12-6, alinéa 1er, du Code de l'expropriation, devenu l'article L. 421-1 de ce code (N° Lexbase : L8022I4U). On rappellera qu'en application de ces dispositions, "si les immeubles expropriés en application du présent code n'ont pas reçu dans le délai de cinq ans la destination prévue ou ont cessé de recevoir cette destination, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit à titre universel peuvent en demander la rétrocession pendant un délai de trente ans à compter de l'ordonnance d'expropriation, à moins que ne soit requise une nouvelle déclaration d'utilité publique".
En application d'une jurisprudence constante, si les terrains ont reçu la destination prévue par la déclaration d'utilité publique, les propriétaires n'ont pas la possibilité d'en demander la rétrocession (1). Ainsi, par exemple, il a été jugé que la réalisation de travaux de viabilisation et de construction d'un parc justifie la destination prévue par une déclaration d'utilité publique prononcée en vue d'aménager une zone d'aménagement concertée, alors même qu'elle ne précise pas les affectations à réaliser dans ce secteur (2).
En principe, également, la rétrocession n'est possible qu'à l'expiration du délai de cinq ans qui court à compter de la date de l'ordonnance d'expropriation. Une exception est prévue, toutefois, lorsque la destination donnée à l'immeuble ne peut être modifiée. Dans un tel cas, le droit de rétrocession est acquis même si le délai de cinq ans n'est pas expiré au jour de l'acte introductif d'instance. Cette exception a vocation à s'appliquer, par exemple, dans une hypothèse où la déclaration d'utilité publique a été prise en vue de la réalisation d'un programme de logements locatifs, dès lors que ces logements ont été vendus dans le cadre d'une opération d'accession à la propriété (3).
Au regard de cette jurisprudence, toute demande de rétrocession formulée avant l'expiration du délai de cinq ans de l'article L. 12-6 du Code de l'expropriation n'est donc pas nécessairement prématurée. En conséquence, l'arrêt contesté qui avait jugé la demande faite par l'exproprié prématurée doit être cassé, faute pour les juges du fond d'avoir recherché si la destination donnée aux parcelles concernées avait été ou non modifiée.
Dans son arrêt n° 389936 du 11 juillet 2016, le Conseil d'Etat met un terme aux incertitudes concernant la façon dont les juges doivent appréhender l'appréciation sommaire des dépenses d'une opération d'aménagement.
A la demande de l'association requérante, le tribunal administratif de Melun avait annulé un arrêté préfectoral déclarant d'utilité publique les travaux et acquisitions foncières nécessaires à la réalisation d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) sur le territoire de la commune de Saint-Thibault-des-Vignes. Les juges avaient retenu le moyen soulevé par la requérante qui soutenait que l'appréciation sommaire des dépenses devant figurer au dossier d'enquête publique, en application de l'article R. 11-3 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L3015HLA), devait mentionner non seulement les dépenses supportées par l'autorité expropriante mais également celles se rapportant aux différents éléments faisant partie du projet d'ensemble de la ZAC. Les premiers juges avaient ainsi considéré que les dépenses liées à l'opération étaient sous-évaluées, dès lors que n'apparaissait pas le coût des quatre cents logements qui devaient être construits dans ce cadre.
La cour administrative d'appel de Paris, dans un arrêt du 2 mars 2015, avait ensuite censuré ce raisonnement au motif que "pour l'appréciation de l'utilité publique doivent seules être prises en compte les dépenses correspondant à l'acquisition et à l'équipement des terrains (ou travaux d'infrastructures) destinés ensuite à accueillir les constructions (ou travaux de superstructures) faisant l'objet du programme de la zone d'aménagement concerté, qu'il s'agisse de bâtiments édifiés par des promoteurs privés, tels qu'en l'espèce les logements, les locaux d'activités et la résidence-services pour personnes âgées, ou d'équipements collectifs réalisés par une collectivité publique, en l'espèce l'extension du centre culturel, la création d'un cimetière et la création de locaux techniques municipaux, pour lesquels la commune est maître d'ouvrage" (4). La cour avait en conséquence considéré que le tribunal avait pris en compte des dépenses qui n'ont pas à figurer dans l'évaluation sommaire du dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique.
Si comme, on le verra, le Conseil d'Etat va valider le raisonnement de la cour, il décide toutefois de casser la décision rendue en raison de l'application erronée faite par elle de la théorie du bilan inaugurée par le célèbre arrêt "Ville Nouvelle-est" (5). En effet, les juges relèvent que la cour, "après avoir énoncé que l'expropriation envisagée n'avait pas pour seule finalité la satisfaction d'intérêts privés, s'est bornée à énoncer que le préfet n'avait pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en estimant que l'opération présentait un intérêt public justifiant les atteintes portées à l'environnement et à la propriété privée". Or, l'application de la théorie du bilan suppose que soient effectivement confrontés les avantages et inconvénients présentés par l'opération litigieuse, le juge devant vérifier si "les atteintes alléguées aux intérêts publics et privés n'étaient pas excessifs au regard de l'intérêt de l'opération". La cour avait ainsi commis une erreur de droit qui est censurée par la juridiction administrative suprême.
Faisant usage de son pouvoir de régler au fond l'affaire (6), le Conseil d'Etat va clarifier la question de la consistance de l'appréciation sommaire des dépenses devant figurer dans le dossier d'enquête publique concernant la création d'une ZAC. Les juges précisent d'abord que "l'appréciation sommaire des dépenses doit inclure les dépenses nécessaires à l'aménagement et à l'équipement des terrains et, le cas échéant, le coût de leur acquisition". En revanche, contrairement à ce qui avait été jugé par le tribunal administratif de Melun, ils considèrent que "les dépenses relatives aux ouvrages qui seront ultérieurement construits dans le périmètre de la zone n'ont pas à être incluses". En l'espèce, le programme de la ZAC prévoit que, sur une période d'environ dix années, l'aménageur fera réaliser par des entrepreneurs privés la construction de logements neufs, d'une résidence pour personnes âgées et de locaux d'activité. Il sera en outre procédé à l'extension du centre culturel et de locaux techniques communaux ainsi qu'à la création d'un cimetière. Les juges considèrent que les dépenses afférentes à ces constructions n'avaient pas à être incluses dans l'estimation sommaire des dépenses jointe au dossier d'enquête publique.
Cette solution confirme la jurisprudence antérieure dont il résulte que seules les acquisitions foncières menées en vue de la réalisation de l'opération déclarée d'utilité publique doivent être comptabilisées pour le calcul de l'estimation sommaire des dépenses figurant dans le dossier d'enquête publique (7). En d'autres termes, seules les dépenses nécessairement impliquées par l'opération d'aménagement devront être prises en compte, à l'exclusion de celles -qui ne sont pas à la charge de l'aménageur- liées aux constructions qui seront en principe construites dans la phase de commercialisation de l'opération.
A l'occasion de l'arrêt n° 371034 du 6 juillet 2016, le Conseil d'Etat vient préciser la méthodologie du contrôle des déclarations d'utilité publique, telle que celle-ci avait été définie dans son arrêt "Commune de Levallois-Perret" du 19 octobre 2012 (8). Dans cet arrêt le Conseil d'Etat avait considéré que, lorsqu'il est amené à se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, le juge de l'excès de pouvoir devait contrôler successivement trois points : que l'opération répond à une finalité d'intérêt général ; que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation ; et que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. En clarifiant la méthodologie du contrôle des déclarations d'utilité publique, le Conseil d'Etat mettait un terme à une certaine confusion qui avait parfois conduit les juges à intégrer la problématique de la nécessité de l'opération dans l'appréciation du bilan de l'opération projetée (9). Or, comme l'avait précisé le Conseil d'Etat, la question de la nécessité de l'opération "est préalable et distincte de celle du caractère excessif, eu égard à l'intérêt que présente cette opération, des atteintes portées à la propriété privée, des inconvénients de l'opération ou de son coût financier" (10).
C'est le caractère autonome et décalé du contrôle de la nécessité de l'opération qui est rappelé dans la présente affaire. Surtout, le Conseil d'Etat précise les modalités selon lesquelles ce contrôle doit s'opérer. Il estime qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir, "s'il est saisi d'un moyen en ce sens, de s'assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l'expropriation, que l'inclusion d'une parcelle déterminée dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique".
En l'espèce, la cour administrative d'appel de Versailles avait considéré qu'était illégale la déclaration d'utilité publique d'un projet de zone d'aménagement concerté qui incluait, dans le périmètre délimitant les immeubles susceptibles d'expropriation, une parcelle sur laquelle était édifié l'immeuble commercial. Plus précisément, les juges avaient estimé que l'opération d'aménagement du centre ville d'Achères pouvait être réalisée de façon équivalente sans expropriation de cette parcelle, dès lors que l'immeuble à vocation commerciale qui y est implanté ne porte pas atteinte aux objectifs de la zone d'aménagement concerté. Or, conformément à la méthodologie de contrôle des déclarations d'utilité publique décrite dans l'arrêt "Commune de Levallois-Perret", la cour aurait dû se borner à s'assurer que l'inclusion de cette parcelle dans le périmètre de l'expropriation n'était pas sans rapport avec l'opération d'aménagement déclarée d'utilité publique. Elle ne pouvait, en revanche, rechercher dans le cadre du contrôle de la nécessité de l'opération si les objectifs de la zone d'aménagement concerté pouvaient être atteints dans le cadre d'un projet ne comprenant pas cette parcelle. En d'autres termes, la seule question que les juges peuvent se poser consiste à déterminer si l'expropriation d'une parcelle déterminée a bien un lien avec l'opération projetée, sans qu'ils aient à s'interroger sur la conformité de l'affectation initiale de cette parcelle aux objectifs poursuivis par l'expropriation.
Cette solution s'inscrit dans la droite ligne d'une jurisprudence qui est dans l'ensemble bien peu favorable aux droits des propriétaires, et cela particulièrement parce que les juges prennent garde à ce que le contrôle de la nécessité de l'opération ne dérive pas vers un contrôle de son opportunité et qu'ils considèrent que l'expropriation constitue le plus sûr moyen permettant à l'administration de mener à bien ses projets.
Certes, les juges vérifient qu'il n'existe pas de solutions alternatives à l'expropriation permettant de réaliser l'opération projetée dans des "conditions équivalentes" (11). Toutefois, les annulations à ce titre demeurent très rares (12). A titre d'exemple, il a été jugé que le fait qu'une commune dispose de terrains pour réaliser un parking ne retire pas à l'opération son caractère d'utilité publique "dès lors que leur situation par rapport au centre-ville est différente de celle des terrains expropriés" (13).
En réalité, l'annulation de la déclaration d'utilité publique pour absence de nécessité concerne avant tout deux types d'hypothèses. La première concerne justement les opérations d'aménagement, dans le cas où il apparaît possible d'utiliser des surfaces déjà existantes. Tel était le cas, par exemple, dans une affaire où il était question d'un projet de construction d'une zone d'aménagement concerté qui n'a pas été jugée nécessaire du fait de l'existence, à proximité des parcelles qui devaient être utilisées, de deux autres zones du même type pouvant être utilisées par les entreprises intéressées (14). La seconde hypothèse, qui se présente plus fréquemment, est celle du surdimensionnement du périmètre de la déclaration d'utilité publique. En d'autres termes, l'emprise ne doit pas porter sur une superficie trop importante au regard des ouvrages qui doivent être construits. Ainsi, par exemple, le Conseil d'Etat a eu l'occasion d'annuler un arrêté déclarant cessibles des parcelles d'une superficie totale de 85867 m², alors que les équipements qui devaient être construits avaient une surface totale de 8752 m² (15). En revanche, comme le précise le Conseil d'Etat dans la présente affaire, le fait que l'affectation de la parcelle visée par la déclaration d'utilité publique serait conforme aux objectifs de l'opération projetée ne doit pas être pris en compte.
(1) CE, 31 janvier 1958, Gaidelin, Rec. p. 57.
(2) Cass. civ. 3, 12 novembre 2003, n° 02-14.502, F-D (N° Lexbase : A1352DAC), AJDI, 2004, p. 302, obs. C. Morel.
(3) Cass. civ. 3, 19 février 1992, n° 90-12.652 (N° Lexbase : A5075AHG), Bull. civ. III, n° 48, AJPI, 1992. 785, obs. C.M.
(4) CAA Paris, 1ère ch., 2 mars 2015, n° 13PA03637 (N° Lexbase : A4377NQ8).
(5) Rec. p. 409, concl. G. Braibant, D., 1972, jurispr. p. 194, note J. Lemasurier, RDP, 1972, p. 454, note M. Waline, AJDA, 1971, p. 404, chron. D. Labetoulle et L. Cabanes, concl. G. Braibant, Rev. adm., 1971, p. 422, concl. G. Braibant, JCP, 1971, II, 16873, note A. Homont, CJEG, 1972, p. 35, note J. Virole.
(6) CJA, art. L. 821-2 (N° Lexbase : L3298ALQ).
(7) CE, 19 octobre 2012, n° 343070 (N° Lexbase : A7055IUT), Constr.-Urb., 2012, comm. 174, note L. Santoni, Dr. rur. 2013, comm. 22, nos obs., JCP éd. A, 2012, act. 718, obs. C.-A Dubreuil.
(8) CE 6° et 1° s-s-r., 19 octobre 2012, n° 343070 (N° Lexbase : A7055IUT), Constr.-Urb., 2012, comm. 174, note L. Santoni, JCP éd. A, 2012, act. 718, obs. C.-A. Dubreuil.
(9) Voir dans ce sens, CE, 28 décembre 2009, n° 311831 (N° Lexbase : A0359EQD). Voir également CAA Nancy, 30 octobre 2008, n° 07NC01399 (N° Lexbase : A2911EBG), Millet, RD imm., 2009, p. 101, obs. R. Hostiou, LPA, 27 mai 2009, nos obs.
(10) CE, 5 mars 1997, n° 136687 (N° Lexbase : A8809ADM), Rec., p. 73, RD imm., 1997, p. 422, chron. Ch. Morel et M. Denis-Linton.
(11) CE, 26 novembre 1974, Epoux Thony et Epoux Hartmann-Six, Rec. tables, p. 1009.
(12) V. toutefois CE, 3 avril 1987, n° 64995 (N° Lexbase : A3311APC), Rec. p. 121, AJDA, 1987, p. 549, obs. Prétot ; CAA Douai, 26 mai 2005, n° 03DA01094 (N° Lexbase : A2738DKM) ; CAA Marseille, 19 décembre 2011, n° 09MA01995 (N° Lexbase : A5272IGD).
(13) CE, 7 février 1992, n° 92781 (N° Lexbase : A5509ARH). V. également CE, 5 mars 1997, n° 136687, préc. ; CE, 21 juin 1999, n° 178013 (N° Lexbase : A4899AXQ), RFDA, 1999, p. 1185, note R. Hostiou, Constr.-Urb. 1999, comm. 315, note Ch. Larralde, Collectivités-Intercommunalité, 1999, comm. 17, note L. Erstein, RD imm., 2000, p. 152, chron. C. Morel et F. Donnat ; CAA Marseille, 2 novembre 2015, n° 14MA00848, n° 14MA01000 (N° Lexbase : A8454NUN).
(14) CAA Lyon, 7 avril 2011, n° 09LY01040 (N° Lexbase : A7230HPH).
(15) CE, 21 mai 2008, n° 295609 (N° Lexbase : A7212D8M). Voir également CAA Nancy, 1er février 2007, n° 05NC01208 (N° Lexbase : A1958DU3).
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