[Jurisprudence] Le champ d'application du transfert d'office sans indemnité des voies privées ouvertes à la circulation publique dans le domaine public de la commune - Conclusions du Rapporteur public

Dans un arrêt rendu le 19 septembre 2016, le Conseil d'Etat indique que le transfert prévu par l'article L. 318-3 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L0763KNL), qui permet de classer dans le domaine public de la commune les voies privées ouvertes à la circulation publique dans des ensembles d'habitations, sans indemnité pour le propriétaire concerné, doit pouvoir porter non seulement sur les voies privées ouvertes à la circulation publique mais aussi, le cas échéant, sur les dépendances nécessaires de celles-ci, lorsqu'elles en constituent des accessoires indispensables. Lexbase Hebdo - édition publique vous propose de retrouver les conclusions anonymisées du Rapporteur public sur cet arrêt, Romain Victor, Maître des requêtes au Conseil d'Etat. 1 - Issu de l'article 4 de la loi n° 65-503 du 29 juin 1965, relative à certains déclassements, classements et transferts de propriété de dépendances domaniales et de voies privées , l'article L. 318-3 du Code de l'urbanisme prévoit, dans sa version applicable en l'espèce (N° Lexbase : L8011IMN) (1), que la propriété de voies privées peut, après enquête publique, être transférée d'office dans le domaine public de la commune sur le territoire de laquelle elles sont situées. La décision portant transfert vaut classement dans le domaine public et éteint tous droits réels et personnels existant sur les biens transférés. Elle est prise par délibération du conseil municipal ou, lorsqu'un propriétaire intéressé a fait connaître son opposition, par arrêté préfectoral. L'acte portant classement doit inclure un plan d'alignement dans lequel l'assiette des voies publiques est limitée aux emprises effectivement livrées à la circulation publique.

Ainsi qu'en témoignent les travaux préparatoires à leur adoption (2), ces dispositions répondent à la volonté du législateur d'offrir aux communes le moyen de mettre en cohérence le statut juridique de ces voies, qui sont l'objet d'une propriété privée -par des colotis, des copropriétaires ou des indivisaires- avec le fait, c'est-à-dire avec la circonstance qu'il en est fait un usage public et que les propriétaires ont renoncé à une jouissance privative exclusive.

Il est vrai que l'ouverture à la circulation publique d'une voie privée n'est pas sans conséquence pour une commune. Le maire y exerce ses pouvoirs de police générale, notamment en réglementant la circulation ou le stationnement (3) ou en enjoignant au propriétaire de la voie d'y exécuter les travaux nécessaires pour assurer sa sécurité ou sa viabilité (4). La commune a la faculté de participer à l'entretien de la voie (5) et, lorsqu'elle en use, sa responsabilité se trouve engagée en cas de défaut d'entretien normal (6).

La dépossession gratuite que permet l'article L. 318-3 du Code de l'urbanisme a justifié que vous saisissiez le Conseil constitutionnel d'une QPC visant ces dispositions (7). Par sa décision n° 2010-43 QPC du 6 octobre 2010 (N° Lexbase : A9924GAS) (8), le Conseil a toutefois considéré qu'elles n'étaient pas contraire à l'article 17 de la Déclaration de 1789 (N° Lexbase : L1364A9E) ni à aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit. Il a relevé que le transfert de propriété était conditionné, sous le contrôle du juge administratif, par l'ouverture à la circulation générale de ces voies et que le législateur avait entendu en tirer les conséquences en permettant à l'autorité administrative de conférer à ces voies un statut juridique conforme à leur usage. Enfin, c'est au prix d'une "quasi réserve d'interprétation" qu'il a validé l'article L. 318-3 en considérant que nonobstant la lettre du texte, une indemnisation était susceptible d'être allouée au propriétaire de la voie transférée dans le cas exceptionnel où l'intéressé subirait du fait du transfert une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi.

2 - C'est de l'application de ces dispositions qu'est né le présent litige. Le requérant, M. X, a acquis en 2008 plusieurs parcelles nues situées dans le périmètre du lotissement "Résidence Sainte-Marguerite", sur le territoire de la commune de Tomblaine (Meurthe-et-Moselle). Après une proposition de rachat de ses terrains au prix de 6 500 euros, refusée par M. X, la communauté urbaine du Grand Nancy a, par une délibération du 25 mars 2010, décidé l'ouverture d'une enquête publique en vue du classement d'office des voiries du lotissement dans le domaine public. M. X ayant manifesté son opposition, c'est le préfet de Meurthe-et-Moselle qui, par arrêté du 3 octobre 2011, a prononcé le transfert des parcelles, pour leur partie effectivement livrée à la circulation publique, dans le domaine public de la communauté urbaine du Grand Nancy, laquelle exerce de plein droit au lieu et place des communes membres la compétence en matière d'aménagement et d'entretien de la voirie, en application de l'article L. 5215-20 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L8195KGM).

C'est de cet arrêté que M. X a demandé l'annulation pour excès de pouvoir au tribunal administratif de Nancy. Par un jugement du 23 avril 2013 (9), ce tribunal a annulé l'arrêté litigieux en tant seulement qu'il concerne les parcelles AR 31 P et AP 181. Toutefois, par un arrêt du 6 novembre 2014, la cour administrative d'appel de Nancy a annulé ce jugement en ce qu'il a annulé les dispositions de l'arrêté concernant la parcelle AR 31 P. C'est l'arrêt attaqué (10).

Le litige ne porte plus, devant vous, que sur le classement dans le domaine public de la parcelle AR 31 P et, pour être encore plus précis, sur une partie seulement de la fraction de la parcelle qui a été transférée d'office. Il ressort en effet des pièces du dossier que la parcelle AR 31 P, située en périphérie du lotissement, est constituée, d'une part, de la bande roulante d'un segment de la rue Jean Rostand, jusqu'à l'angle qu'elle forme avec la rue Danton -il s'agit d'une partie goudronnée effectivement livrée à la circulation publique et supportant des marquages de circulation routière- et, d'autre part, du bas-côté, situé côté champ, de cette emprise -il s'agit pour l'essentiel d'une zone herbeuse plantée d'arbres-.

L'extrémité de la rue Jean Rostand est constituée d'un terre-plein partiellement recouvert de gravillons, délimité par des bordures en ciment, auquel les voitures et les piétons peuvent librement accéder. Ce terre-plein sert d'emplacement de stationnement pour une demi-douzaine de véhicules et permet d'accéder à deux conteneurs de tri sélectif, situés sur une parcelle voisine. L'arrêté préfectoral litigieux n'a transféré la parcelle AR 31 P que "pour sa partie effectivement livrée à la circulation publique", à l'exclusion, donc, du bas-côté. Le plan joint à cet arrêté fait toutefois apparaître que la partie du terre-plein située dans l'axe de la rue Jean Rostand a été transférée à la communauté urbaine. M. X critique l'arrêt attaqué en tant qu'il a approuvé le transfert, non de la bande roulante de la rue Jean Rostand, mais de ce seul terre-plein.

3 - Nous pensons que vous devrez faire droit au premier du moyen du pourvoi tiré de ce que la cour a dénaturé les pièces du dossier en estimant que ce terre-plein, comme le reste de la partie de la parcelle transférée dans le domaine public, formait la bande de roulement de la rue Jean Rostand permettant de desservir un ensemble d'habitations situées dans cette rue et constituait dès lors une voie privée ouverte à la circulation publique au sens des dispositions de l'article L. 318-3 du Code de l'urbanisme.

Nous pensons d'abord qu'il vous appartient d'exercer, en tant que juge de cassation, un contrôle de dénaturation sur les motifs par lesquels les juges du fond se prononcent sur l'existence d'une telle voie. Il s'agit essentiellement, en effet, d'apprécier des faits, et c'est ce type de contrôle qu'a retenu l'une de vos décisions récentes, aux Tables sur un autre point (11).

En l'espèce, en s'abstenant d'opérer une distinction entre la fraction de la parcelle AR 31 P transférée qui correspondait effectivement à la bande de roulement de la rue Jean Rostand et celle correspondant au terre-plein, qui était incluse dans le périmètre de la parcelle transférée, la cour a dénaturé les faits de l'espèce.

Du reste, le second moyen du pourvoi justifierait également la cassation. La cour s'est en effet abstenue de répondre au moyen tiré de ce que la parcelle litigieuse était, au moins en partie, à usage de stationnement, et n'entrait pas, par suite, dans le champ d'application de l'article L. 318-3 du Code de l'urbanisme. En effet, alors que M. X avait développé une argumentation selon laquelle les parcelles AR 31 P et AP 181 correspondaient à des parkings ne desservant aucune propriété, la cour, qui a accueilli cette argumentation en ce qui concerne la parcelle AP 181, ne s'est pas prononcée sur les mérites de celle-ci en ce qui concerne la parcelle AR 31 P.

4 - Après cassation, nous vous invitons à régler l'affaire au fond car elle présente l'intérêt de préciser les contours de la notion de "voie privée ouverte à la circulation publique" au sens et pour l'application de l'article L. 318-3 du Code de l'urbanisme, sur laquelle le tribunal administratif et la cour ne sont d'ailleurs pas accordés.

Vous savez que l'ouverture d'une voie privée à la circulation publique dépend du consentement des propriétaires (12) et que les intéressés sont en droit d'en interdire à tout moment l'usage au public (13). L'installation d'un portail dont les riverains ont seuls la clé (14) ou de barrières (15) ou encore la pose de clôtures (16) établit leur refus, lequel doit être "au moins tacite", de ne pas livrer la voie à la circulation publique. Le juge administratif est compétent pour apprécier la réalité du consentement de propriétaires à l'ouverture au public d'une voie dont ils sont propriétaires (17), cette question de fait étant laissée à l'appréciation des juges du fond.

Si l'ouverture au public paraît devoir s'entendre de l'ouverture des rues et des chemins à la circulation des véhicules mais aussi des piétons, il est plus difficile de déterminer quels ouvrages ou quelles parcelles peuvent faire l'objet du classement.

Votre jurisprudence a fourni un premier repère en rappelant que la procédure instituée par l'article L. 318-3 du Code de l'urbanisme ne concerne que des voies privées ouvertes à la circulation dans des ensembles d'habitation, ce qui exclut qu'elle soit mise en oeuvre dans un lotissement industriel ne comportant aucune habitation (18). Peu importe, en revanche, que l'ensemble d'habitation en cause ait ou non le caractère d'un lotissement (19).

Le texte de l'article L. 318-3 fournit un deuxième repère puisqu'il s'en déduit que le classement ne peut porter que sur des emprises effectivement livrées à la circulation publique.

Nous vous proposons d'ajouter un troisième repère en jugeant que le transfert permis par l'article L. 318-3 doit pouvoir porter non seulement sur les voies privées ouvertes à la circulation publique mais aussi, le cas échéant, sur les dépendances nécessaires de celles-ci, lorsqu'elles en constituent des accessoires indispensables.

Cette solution aurait le mérite de la cohérence, d'une part, avec l'objet du classement, qui est de permettre à la commune de réaliser des opérations d'aménagement de la voirie dans un but d'intérêt général (20), mais aussi avec votre jurisprudence en matière de consistance du domaine public routier.

Vous jugez à cet égard que constituent des dépendances nécessaires de celui-ci :

- un talus (21) ;

- des fossés et ponceaux permettant l'écoulement des eaux pluviales (22) ;

- des murs assurant le soutien de la voie publique (23) ;

- et les "espaces non goudronnés permettant de desservir les propriétés riveraines et de garantir la liberté de passage" (24).

Les dispositions de l'article L. 318-3, qui doivent être interprétées strictement compte tenu de la dépossession sans indemnité qu'elles autorisent, ne sauraient en revanche permettre le transfert de parcelles qui n'auraient pas le caractère d'accessoires indispensables de la voie.

Il reste à faire application de ces principes au cas de M. X.

Il ne fait d'abord pas de doute que le terre-plein litigieux était ouvert à la circulation publique car il peut être emprunté aussi bien par des piétons que par des véhicules, aucune barrière ni clôture d'aucune sorte ne faisant obstacle à ce que l'on y accède depuis la rue Jean Rostand ou depuis la rue Danton. Il est également constant que cet espace est bien situé dans un ensemble d'habitations. En revanche, s'agissant d'une aire de stationnement improvisé, nous pensons, premièrement, que celle-ci ne peut être regardée comme une voie à proprement parler et, deuxièmement, qu'elle ne constitue pas davantage l'accessoire indispensable des rues Jean Rostand et Danton, dont elle constitue un simple prolongement. Le ministre n'est donc pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nancy a annulé l'arrêté litigieux en tant qu'il a classé cette partie de la parcelle AR 31 P dans le domaine public de la communauté urbaine du Grand Nancy.

Par ces motifs nous concluons à l'annulation de l'article 1er de l'arrêt attaqué, en tant qu'il fait droit aux conclusions du ministre de l'Intérieur relatives à la fraction de la parcelle AR 31 P correspondant au terre-plein situé à l'angle des rues Danton et Jean Rostand, au rejet dans cette mesure des conclusions d'appel du ministre et à ce que l'Etat verse la somme de 3 000 euros à M. X au titre des frais de l'instance.

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(1) Version issue de l'article 242 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, portant engagement national pour l'environnement (N° Lexbase : L7066IMN), antérieure à la modification opérée par l'ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015, relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l'administration (N° Lexbase : L0347KN8).
(2) Cf. notamment JO Sénat CR, 23 juin 1965, p. 755, dans lequel on lit : "les propriétaires détiennent juridiquement ces voies sur lesquelles ils ont renoncé à exercer tout droit de jouissance exclusive, mais les autorités communales possèdent, dans les cas d'espèce, des pouvoirs de police légitimes et, dans certains cas, la responsabilité des dommages causés. Elles n'ont cependant aucune action sur leur aménagement et sur leur entretien. Il s'agit par conséquent de faire coïncider le droit avec le fait".
(3) CE, 19 novembre 1975, Epoux Roussel et Sieur Beuriot, n° 93235 (N° Lexbase : A3371B8D), T. p. 900. Pour empêcher en l'espèce la circulation de véhicules d'un certain tonnage : CE, 20 février 1989, n° 68813 (N° Lexbase : A2495AQH).
(4) CE, 9 novembre 1956, Porry , T. p. 635 ; CE, 5 mai 1958, Dorie et autres, T. p. 852.
(5) CE, 17 octobre 1980, Mme Braesch et autres, n° 17395 (N° Lexbase : A7641AIT), T. p. 830.
(6) CE, 16 novembre 1957, Ville de Marseille c/ Dame Poro, T. p. 1041 ; CE, 9 février 1977, n° 99756 (N° Lexbase : A6312B7W), T. p. 742 ; CE, 30 novembre 1979, n° 2651 (N° Lexbase : A0172AKL), T. p. 909.
(7) CE, 9 juillet 2010, n° 338977 (N° Lexbase : A1406E4T), concl. L. Olléon.
(8) Commentaire aux cahiers n° 30, AJDA, 2011 n° 4 p. 223-227, RDI, décembre 2010, n° 12, pp. 612-614.
(9) TA Nancy, 23 avril 2013, n° 1102392 (N° Lexbase : A3362R3W).
(10) CAA Nancy, 1ère ch., 6 novembre 2014, n° 14NC00378 (N° Lexbase : A2807M3D).
(11) CE, 17 juin 2015, n° 373187 (N° Lexbase : A5377NLQ).
(12) CE, 7 août 1906, Compagnie des mines de Douchy (N° Lexbase : A5202B7S), Rec. p. 764.
(13) CE, 5 novembre 1975, n° 93815 (N° Lexbase : A3883B7X), T. p. 1341.
(14) CE, 5 mai 1943, Ville de Cannes, rec. p. 118.
(15) CE, 25 juillet 1980, n° 10023 (N° Lexbase : A6906AIM), T. p. 628.
(16) CE, 15 février 1989, n° 71992 (N° Lexbase : A2519AQD), concl. B. Stirn.
(17) CE, 5 mars 2008, n° 288540 (N° Lexbase : A3448D7T), T. p. 625.
(18) CE, 4 novembre 1992, n° 124419 (N° Lexbase : A8277ARY).
(19) CE, 12 décembre 1997, n° 171962 (N° Lexbase : A5758AS3), concl. J.-H. Stahl.
(20) CE, 10 février 1992, n° 107113 (N° Lexbase : A5460ARN), T. p. 806 ; cf. également la décision n° 2010-43 QPC préc..
(21) CE, 29 octobre 1931, Sieur de Chillaz, rec. p. 924.
(22) CE Sect., 21 juillet 1972, n° 81121 (N° Lexbase : A4660B84), rec. p. 590 ; CE, 11 avril 2014, n° 358295 (N° Lexbase : A1060MKH).
(23) CE, 24 octobre 1986, n° 48563 (N° Lexbase : A6752AMZ).
(24) CE, 13 février 2004, n° 237499 (N° Lexbase : A3379DBR).

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