[Jurisprudence] La divisibilité des cas d'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme

La décision du Conseil d'Etat n° 374338 du 1er octobre 2015 apporte une utile précision sur la ligne de partage entre les deux cas d'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme : celui pour lequel le projet de construction se compose d'éléments divisibles et celui pour lequel les éléments du projet sont indissociables mais où l'illégalité n'affectant qu'une partie du projet est régularisable par un permis modificatif (C. urb., art. L. 600-5 N° Lexbase : L4354IXK). Par la même occasion et c'est ce qui lui vaudra probablement de recevoir les honneurs du Lebon, elle contribue à éclaircir les conditions d'application de l'article L. 600-5 du Code de l'urbanisme relatif à l'annulation partielle en cas d'invisibilité des éléments composant le projet. Les faits de l'espèce expliquent probablement la source de confusion entre les deux cas d'annulation partielle commise par les juges du fond et qui ont conduit le Conseil d'Etat à les censurer pour erreurs de droit. Par un arrêté du 27 septembre 2007, le maire d'une commune a autorisé le transfert, au profit d'une SCI, d'un permis de construire accordé le 25 août 2006 à la société O. en vue de construire trois bâtiments destinés à la création de soixante-dix logements comportant des balcons. Un permis de construire modificatif a été délivré à cette SCI par un arrêté du 25 septembre 2008. La cour administrative d'appel de Bordeaux (1) a annulé le permis de construire modificatif au motif qu'il méconnaissait les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la commune relatives à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives et que l'illégalité affectant le permis de construire au regard des règles régissant la distance à la limite séparative ne pouvait pas être régularisée en application de l'article L. 600-5 du Code de l'urbanisme.

Saisi d'un pourvoi en cassation par la commune, il s'agissait pour le Conseil d'Etat de déterminer si l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme fondée sur l'article L. 600-5 du Code de l'urbanisme est conditionnée à la divisibilité du projet. Il lui revenait également de préciser, sur le fondement des mêmes dispositions, les conditions auxquelles est soumise la délivrance d'un permis modificatif.

I - Distinguer les deux cas d'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme : la divisibilité du projet

A - L'existence de deux voies d'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme

Dès le premier considérant de la décision commentée, le Conseil d'Etat s'est attaché à rappeler les deux voies d'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme qui s'offrent au juge administratif.

Une autorisation d'urbanisme est en principe indivisible et ne peut pas faire l'objet d'une annulation partielle : son illégalité affecte l'ensemble de l'acte et conduit normalement à son annulation totale (2). Mais tout comme le contentieux des contrats publics connaît ces dernières années une évolution qui tend à rendre plus difficile la remise en cause des relations contractuelles nouées entre un pouvoir adjudicateur et un opérateur économique, le contentieux des autorisations d'urbanisme est influencé par un mouvement de sécurisation juridique qui limite les moyens offerts aux tiers (riverains, voisins, associations) pour remettre en cause les projets de construction.

Le juge administratif a ainsi développé une jurisprudence constructive consistant à limiter la portée de ses propres décisions d'annulation. Le Conseil d'Etat a admis qu'une autorisation d'urbanisme pouvait être divisible lorsqu'elle porte sur un projet comportant des éléments dissociables pouvant faire l'objet d'un examen séparé (3), puis il a reconnu qu'un permis modificatif pouvait venir régulariser en cours d'instance le permis initial, sous réserve qu'il demeure sans influence sur la conception générale du projet initial et ne constitue pas un nouveau permis de construire (4). Parachevant cette évolution, il a été admis que des projets de construction qui n'ont pas entre eux un lien indivisible peuvent faire l'objet d'un examen séparé conduisant à des autorisations distinctes (5).

Les juges du fond se sont inscrits dans ce mouvement jurisprudentiel : dès lors que le permis de construire autorise des constructions distinctes présentant un caractère divisible, l'illégalité qui concerne l'une de ces constructions implique l'obligation de prononcer une annulation partielle (6). Il s'agit de la première voie d'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme.

Parallèlement à cette évolution prétorienne, le législateur a créé une seconde voie d'annulation partielle à l'occasion de l'adoption de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006, portant engagement national pour le logement (N° Lexbase : L2466HKK), dont l'article 2 a inséré dans le Code de l'urbanisme un nouvel article L. 600-5 du Code de l'urbanisme. Modifiées à la marge par l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013, relative au contentieux de l'urbanisme (N° Lexbase : L4499IXW), ces dispositions autorisent le juge administratif à annuler partiellement, ou de manière conditionnelle (7), une autorisation d'urbanisme lorsqu'il constate que le vice est régularisable et affecte seulement une partie identifiable du projet.

Par ses décisions "Fritot" et "Andrieu" (8), le Conseil d'Etat est venu préciser la portée de cette seconde voie d'annulation : le juge administratif peut également annuler partiellement une autorisation d'urbanisme dans le cas où une illégalité affecte une partie identifiable du projet et où cette illégalité est susceptible d'être régularisée par un arrêté modificatif de l'autorité compétente, sans qu'il soit nécessaire que la partie illégale du projet soit divisible du reste de ce projet. Le juge peut alors, s'il l'estime nécessaire, assortir sa décision d'un délai pour que le pétitionnaire dépose une demande d'autorisation modificative afin de régulariser l'autorisation subsistante (C. urb., art. L. 600-5-1 N° Lexbase : L4350IXE).

B - Le critère distinctif entre les deux cas d'annulation partielle : la divisibilité du projet

Dans la décision commentée du 1er octobre 2015, il s'agissait d'un projet de construction de 3 bâtiments destinés à accueillir 70 logements. La cour administrative d'appel de Bordeaux avait emprunté la seconde voie d'annulation partielle fondée sur l'article L. 600-5 du Code de l'urbanisme et jugé que la méconnaissance des règles relatives à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives contenues dans le plan local d'urbanisme n'était pas régularisable car les balcons à l'origine du dépassement de distance constituaient des éléments indissociables de la construction.

Or ce faisant, la cour a fait du caractère divisible des balcons par rapport aux immeubles une condition de régularisation du permis, ajoutant à l'article L. 600-5 du Code de l'urbanisme une condition qu'il n'impose pas. Elle a manifestement confondu entre les deux voies d'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme. L'application de l'article L. 600-5 n'est pas subordonnée à la condition que la partie du projet affectée par ce vice soit matériellement détachable du reste de ce projet. En l'espèce, la cour n'avait pas à analyser si les balcons, compte tenu de leurs caractéristiques architecturales et leur inclusion dans les immeubles, constituaient des éléments indissociables du projet. Pour l'application de l'article L. 600-5 du Code de l'urbanisme, il lui suffisait de constater que le vice affectant les balcons pouvait faire l'objet d'un permis modificatif. Et de jurisprudence constante, le permis modificatif ne s'attache pas au caractère "divisible" des éléments composant le projet. Il suffit que la conception générale du projet initial ne soit pas modifiée (9).

Cette erreur de raisonnement a conduit les premiers juges à prononcer l'annulation totale du permis et à refuser à son bénéficiaire toute régularisation, erreur censurée par le juge de cassation. Le caractère divisible du projet constitue ainsi le critère distinctif entre les deux voies d'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme mais il ne s'impose que pour emprunter la première voie, d'origine prétorienne.

La cour administrative d'appel de Bordeaux a inversé la logique du raisonnement et confondu l'identification de la notion avec l'application du régime. Elle a motivé sa décision en se fondant sur l'article L. 600-5 du Code l'urbanisme, pour en déduire ensuite que les balcons ne constituant pas un élément indissociable, le permis n'était pas régularisable. Pour ne pas encourir la cassation, il convenait dans un premier temps de déterminer si les balcons, compte tenu de leurs caractéristiques architecturales et de leur inclusion dans les immeubles, constituaient ou non un élément indivisible des immeubles auxquels ils étaient physiquement rattachés. Puis dans un second temps, il fallait en déduire le régime applicable : soit l'annulation partielle fondée sur le caractère divisible des éléments composant le projet, soit l'annulation conditionnelle fondée sur l'article L. 600-5 du Code de l'urbanisme si le vice régularisable affecte seulement une partie identifiable du projet.

La cour administrative d'appel de Bordeaux aura l'occasion de juger à nouveau le fait puisque, abstention suffisamment rare pour être soulignée, le Conseil d'Etat n'a pas usé de son pouvoir d'évocation qu'il tient de l'article L. 821-2 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3298ALQ) pour juger l'affaire au fond car il a renvoyé le règlement du différend à la même juridiction d'appel.

II - Préciser les conditions de délivrance d'un permis modificatif : des travaux non achevés et l'absence de remise en cause de la conception générale du projet

L'autre apport de la décision rapportée, et c'est le principal, réside dans la clarification bienvenue des conditions de mise en oeuvre de l'article L. 600-5 du Code de l'urbanisme et de la possibilité de régulariser le permis initial par la délivrance d'un permis de construire modificatif. La Haute juridiction juge que la régularisation n'est possible, au sens de ces dispositions, que si elle porte sur des éléments du projet pouvant faire l'objet d'un permis modificatif : un tel "permis ne peut être délivré que si, d'une part, les travaux autorisés par le permis initial ne sont pas achevés - sans que la partie intéressée ait à établir devant le juge l'absence d'achèvement de la construction ou que celui-ci soit tenu de procéder à une mesure d'instruction en ce sens-" (2.1.) et si "les modifications apportées au projet initial pour remédier au vice d'illégalité ne peuvent être regardées, par leur nature ou leur ampleur, comme remettant en cause sa conception générale" (2.2.).

A - Un permis modificatif ne peut être délivré que si les travaux autorisés par le permis initial ne sont pas achevés

Cette nouvelle condition ajoute au droit positif puisque l'article L. 600-5 du Code de l'urbanisme ne vise nullement une telle exigence. Ces dispositions, si elles avaient déjà été précisées par les décisions "Fritot" et "Andrieu", demeuraient imprécises et pouvaient donner lieu à des solutions éparses par les juges du fond (10).

Pour autant, la condition ainsi imposée à la délivrance d'un permis modificatif semble découler du bon sens. On perçoit mal l'intérêt, pour un juge administratif, d'ordonner la régularisation d'un permis initial autorisant des constructions déjà achevées. S'il est vrai que par pure orthodoxie juridique et pour définitivement purger l'autorisation d'urbanisme de tout vice, le juge peut être encouragé dans une telle voie, il convient ici de faire oeuvre de pragmatisme : la sanction naturelle d'un vice affectant une partie du projet, achevé, ne peut que résider dans l'annulation, partielle, de l'autorisation. Une régularisation qui porterait sur des éléments du projet susceptibles de faire l'objet d'un permis modificatif serait d'un intérêt limité lorsque les travaux autorisés par le permis initial sont déjà achevés.

On relèvera en outre que le Conseil d'Etat ne fait peser, ni sur les parties l'obligation d'établir l'absence d'achèvement de la construction, ni sur le juge l'obligation de procéder à une mesure d'instruction en ce sens. La cour administrative d'appel de Bordeaux avait cru pouvoir faire peser sur la partie intéressée, la SCI bénéficiaire du permis de construire initial, la charge de la preuve de ce que les bâtiments n'étaient pas encore achevés : "qu'ainsi l'illégalité affectant le permis de construire au regard des règles régissant la distance à la limite séparative ne peut pas être régularisée, alors qu'il n'est pas allégué que les bâtiments ne seraient pas construits, par la seule délivrance d'un permis modificatif ". L'absence d'achèvement des travaux doit donc résulter des pièces du dossier.

Dans la pratique, cette condition sera difficile à mettre en oeuvre par les juges du fond. Faut-il que les travaux autorisés par le permis initial ne soient pas achevés, dans leur ensemble, ou seulement la partie des travaux affectée d'un vice et susceptible d'être régularisée ? La formulation générale du considérant de principe laisse penser que les travaux autorisés par le permis initial, dans leur ensemble, sont visés par la condition de non achèvement. Mais comme jugé de manière constante, si la régularisation doit porter sur l'ensemble des éléments indissociables autorisés par le permis initial, elle ne s'impose pas pour des éléments dissociables (11). Tirant profit de cette divisibilité de la régularisation portant sur des éléments dissociables, rien ne s'opposerait, selon nous, à ce que le juge limite son analyse de l'achèvement des travaux à la partie du projet affectée d'un vice. Une autre difficulté survient : à partir de quand doit-on considérer que les travaux sont "achevés" ? A compter du terme de leur exécution matérielle ou à compter de leur réception définitive par le maître d'ouvrage et/ou le maître d'oeuvre ? On sait que, s'agissant surtout des projets immobiliers d'une certaine envergure, la fin de l'exécution matérielle des travaux ne concorde pas toujours avec les opérations juridiques de réception.

En l'espèce, on ignore si les balcons étaient achevés. Si les trois immeubles objet du permis initial étaient achevés mais pas les balcons, le juge pourra-t-il considérer que seuls les balcons, constituant la partie de la construction affectée d'un vice, doivent être pris en compte pour déterminer si les travaux sont achevés ou pas ? Il reviendra en tout état de cause aux juridictions du fond, voir au Conseil d'Etat, d'éclaircir ce point d'ombre qui, dans la pratique, peut revêtir une certaine importance puisqu'il conditionne la régularisation du permis initial.

En outre, si aucune des pièces du dossier n'établit avec exactitude l'achèvement ou l'absence d'achèvement des travaux : dès lors que le juge ne peut pas faire peser la charge de la preuve sur les parties et qu'il n'est pas tenu de procéder à une mesure d'instruction, dans quel sens devra-t-il statuer et sur quelle base ? Dans la pratique, il lui faudra certainement requérir cette information des parties, sans aller jusqu'à faire peser sur elles la charge de la preuve pour ne pas encourir la réformation ou la cassation.

B - Les modifications apportées au projet initial ne doivent pas remettre en cause sa conception générale

Si elle n'est pas expressément visée par l'article L. 600-5 du Code de l'urbanisme, cette condition de délivrance d'un permis modificatif est conforme à son objet : autoriser la modification d'un projet sans remettre en cause son économie générale. Un bouleversement de l'économie générale du projet commanderait la délivrance d'une nouvelle autorisation d'urbanisme.

Sur la formulation de principe, la décision rapportée n'apporte aucune innovation et ne fait que rappeler ce qui est jugé de manière constante (12). En revanche, elle apporte d'utiles précisions sur la méthode d'interprétation du "bouleversement de l'économie générale du projet", notion susceptible de donner lieu à des interprétations divergentes.

Par une décision "Cavel" (13), le Conseil d'Etat avait jugé que la modification de l'implantation d'un bâtiment peut affecter cette conception générale, mais seulement si elle est importante. Puis par sa décision "Andrieu", il a distingué le bouleversement de la conception générale du projet de la modification de l'implantation de l'ouvrage en jugeant que toute modification de l'implantation de l'ouvrage rendait impossible la régularisation et donc la délivrance d'un permis modificatif.

Revenant sur cette position, la décision commentée vient dessiner les contours de la méthode d'analyse de la conception générale du projet en jugeant que la modification de l'implantation de l'ouvrage ne peut pas, en elle-même, empêcher toute régularisation par la délivrance d'un permis modificatif. L'implantation de l'ouvrage redevient un élément d'appréciation de la conception générale du projet, sans en être détachée. Les juges du fond doivent apprécier si les "modifications apportées au projet initial pour remédier au vice d'illégalité ne peuvent être regardées, par leur nature ou leur ampleur, comme remettant en cause sa conception générale ; qu'à ce titre, la seule circonstance que ces modifications portent sur des éléments tels que son implantation, ses dimensions ou son apparence ne fait pas, par elle-même, obstacle à ce qu'elles fassent l'objet d'un permis modificatif".

Le Conseil d'Etat dégage ainsi une méthode par faisceau d'indices : la seule modification de l'implantation de l'ouvrage, de ses dimensions ou de son apparence ne fait pas obstacle à la régularisation du permis initial et donc à la possibilité d'une annulation partielle de l'autorisation initiale, cette appréciation relevant évidemment du pouvoir souverain des juridictions du fond. C'est la nature ou l'ampleur de la modification qui peut remettre en cause la conception générale de l'ouvrage.

Au cas d'espèce, la cour administrative d'appel de Bordeaux avait jugé que le surplomb des balcons de 44 centimètres aboutissait à une méconnaissance des prescriptions d'urbanisme sur la distance d'implantation des bâtiments et que dès lors, permettre la régularisation du permis initial reviendrait à modifier l'implantation des ouvrages et donc à modifier la conception générale du projet. Pour ne pas encourir la cassation, la cour aurait dû apprécier l'ampleur de la modification à apporter au regard de la conception générale des trois bâtiments pour déterminer si le permis initial pouvait être régularisé.

---

(1) CAA Bordeaux, 1ère ch., 31 octobre 2013, n° 12BX00864 (N° Lexbase : A2769MPA).
(2) CE, 13 novembre 1981, n° 16504 (N° Lexbase : A5455AKA) ; CE, 13 mars 2013, n° 358677, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A6895NDQ).
(3) CE, 2 février 1979, n° 05808 (N° Lexbase : A1549B7I).
(4) CE, 26 juillet 1982, Leroy, n° 23604 (N° Lexbase : A0054ALL).
(5) CE, Sect., 17 juillet 2009, n° 301615, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9201EIM).
(6) CAA Nantes, 2ème ch., 6 mai 2008, n° 07NT02215 (N° Lexbase : A4444EH3) ; CAA Paris, 1ère ch., 4 décembre 2008, n° 07PA03606 (N° Lexbase : A2004G3M), AJDA, 2009, p. 898, concl. Bachini, pour l'annulation partielle d'un permis de construire portant sur un projet en déficit de stationnements.
(7) Expression du rapporteur public Xavier de Lesquen dans ses conclusions sur la décision CE, 1er mars 2013, n° 350306 (N° Lexbase : A9297I8T).
(8) CE, 1er mars 2013, n° 350306, préc..
(9) Ibid. 3.
(10) Il a été jugé que la seule circonstance qu'une déclaration d'achèvement des travaux a été adressée par le pétitionnaire à l'autorité administrative "ne fait pas obstacle à la délivrance d'un permis de construire modificatif dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un certificat de conformité ait été délivré" (CAA Nantes, 1ère ch., 20 janvier 2011, n° 09NC01896 ([LXB=09NC01896]) ; contr. : une demande de permis modificatif n'est pas recevable si elle concerne un ouvrage qui a donné lieu, après terminaison, à délivrance d'un certificat de conformité (CAA Paris, 1ère ch., 31 décembre 2002, n° 98PA01390 N° Lexbase : A7561A4S, BJDU 2/2003, p. 134) ; et même à défaut d'un tel certificat, si aucune déclaration d'achèvement n'a été envoyée (TA Nantes, 7 janvier 1998, n° 94185).
(11) CE, 25 avril 2001, n° 207095 (N° Lexbase : A6641AT7), BJDU 5/2001, p. 327, concl. I. De Silva.
(12) Ibid. 3 et CE, 4 octobre 2013, n° 358401 (N° Lexbase : A3407KM7), Tables 885, BJDU, 2013. 472, concl. M. Vialettes.
(13) CE, 8 novembre 1985, n° 45417 (N° Lexbase : A3306AME), LPA, 13 janvier 1986, concl. P.-A. Jeanneney, Rec. CE 1985, p. 318, à propos du déplacement d'une quinzaine de mètres de l'implantation d'un bâtiment

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable