[Point de vue...] Feu la déjudiciarisation partielle de la procédure de saisie des rémunérations ? Pour un retour vers le futur

Mots-clés : saisie des rémunérations • commissaires de justice • juge de l’exécution

À l’occasion de son examen en première lecture du projet de loi d’orientation et de programmation 2023-2027 du ministère de la Justice, le 18 juillet 2023, l’Assemblée nationale a supprimé l’article 17 organisant une déjudiciarisation partielle de la procédure de saisie des rémunérations. En ce qu’elle permettait d’accroître l’efficacité de la procédure, tout en garantissant le respect des droits des débiteurs, cette réforme était pourtant opportune.

Sommaire

I. L'efficacité accrue de la procédure « rénovée » de saisies des rémunérations

A. De nouvelles prérogatives pour les commissaires de justice

1) Au stade du déclenchement de la procédure : des emprunts aux autres saisies mobilières
a. Les actes de commissaire de justice
b. La collaboration du tiers saisi

2) Au stade du déroulement de la procédure : l’avènement du « Commissaire de justice répartiteur »

B. Un nouvel outil : le registre numérique des saisies des rémunérations

1) Une nouvelle plateforme informatique
2) Des expériences étrangères visiblement inexploitées

II. Le caractère équitable de la procédure « rénovée » de saisies des rémunérations

A. La préservation des voies de résolution des différends

1) La promotion de la voie amiable
2) Le maintien de la voie judiciaire

B. Le maintien d’une saisissabilité partielle et progressive

1. Procédure civile d’exécution peu attractive. La saisie des rémunérations, créée par l’importante loi n° 91-650, du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution N° Lexbase : L9124AGZ, et son décret d’application n° 92-755, du 31 juillet 1992, instituant de nouvelles règles relatives aux procédures civiles d'exécution N° Lexbase : L9125AG3, est actuellement régie par les articles L./R. 3252-1 et suivants du Code du travail N° Lexbase : L0916H9S, N° Lexbase : L8965H9W, auxquels renvoie le Code des procédures civiles d’exécution [1]. Elle peut être engagée par un créancier [2] pour faire saisir « des sommes dues à titre de rémunération par un employeur à son débiteur [3] ». Présentée comme étant peu attractive – voire « exceptionnellement inefficace [4] » – en raison de ses « lourdeurs » et de sa lenteur [5], les créanciers ne l’utilisent généralement qu’en dernier lieu, alors même qu’elle est peu coûteuse pour les parties impliquées. Le nombre de procédures n’en est pas moins élevé : 124 513 saisies en 2019. Il s’agit d’un « contentieux de masse [6] ».

La règlementation de cette mesure d’exécution forcée est dérogatoire par rapport à celles applicables aux autres saisies mobilières, principalement [7] en raison de son caractère judiciaire. Devant être préalablement autorisée par le juge de l’exécution [8], elle est mise en œuvre par les services de greffes du tribunal judiciaire.

2. Perspective d’une procédure « rénovée ». Dans l’objectif d’en renforcer l’efficacité, la perspective d’une déjudiciarisation partielle de cette procédure est périodiquement évoquée. Autrement dit, dans l’objectif – de valeur constitutionnelle [9] – de bonne administration de la justice, il est question de réaménager le rôle du juge en le cantonnant à un contrôle a posteriori de la régularité de la procédure, mais non de supprimer totalement sa présence. Une telle évolution avait notamment été suggérée dans le rapport de janvier 2018, intitulé Amélioration et simplification de la procédure civile, rédigé sous l’égide de madame le Président Frédérique Agostini et de monsieur le Professeur Nicolas Molfessis [10], dans le contexte des « Chantiers de la justice » lancés par madame Nicole Belloubet, alors garde des Sceaux – ministre de la Justice. Cependant, l’idée n’a pas été reprise dans la loi n° 2019-222, du 23 mars 2019, de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice N° Lexbase : L6740LPC. Elle est réapparue dans le prolongement des « États généraux de la justice [11] » et fait partie des propositions qui ont été formulées, en juillet 2022, par le bureau de la Chambre nationale des commissaires de justice, à l’actuel garde des Sceaux – ministre de la Justice, monsieur Éric Dupond-Moretti [12].

3. Réforme amendée par le Sénat et rejetée par l’Assemblée nationale. Cette réforme a opportunément été détaillée dans le projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la Justice 2023-2027 – tel que présenté en Conseil des ministres le 3 mai 2023 et enregistré le jour même à la présidence du Sénat [13] – dont l’objectif général est de parvenir à « une justice plus rapide, une justice plus claire, une justice plus moderne [14] ». L’article 17 du projet organise le transfert de la gestion administrative du greffe du juge de l’exécution à un commissaire de justice [15]. Il est prévu que les nouvelles dispositions entrent en vigueur à une date fixée par décret et, au plus tard, le 1^er juillet 2025 et qu’elles soient en principe [16] applicables aux cessions des rémunérations ainsi qu’aux procédures de saisie des rémunérations en cours à cette date [17].

À l’occasion de sa première lecture du projet de loi, le Sénat a accueilli favorablement cette déjudiciarisation partielle, tout en apportant certaines modifications – d’inégale importance – à la version initiale de l’article 17 [18]. En juillet, les députés ont quant à eux décidé – d’une courte majorité (cinquante-six voix contre cinquante-quatre [19]) – de rejeter cette réforme. Ainsi, cet article 17 est purement et simplement supprimé du projet de loi modifié par l’Assemblée nationale en première lecture et adopté le 18 juillet 2023 [20], alors même qu’il figurait encore – moyennant quelques évolutions [21] – dans le texte adopté par sa commission des lois le 23 juin [22].

4. Opportunité d’un réexamen parlementaire. À ce stade du débat parlementaire, la perspective d’une déjudiciarisation partielle de la procédure de saisie des rémunérations est donc écartée. Ne pouvant être intégralement mise en place par décret [23], une telle réforme ne pourra voir le jour qu’en étant de nouveau soumise à l’examen du Parlement. Au regard des avantages escomptés d’une telle évolution de notre droit des procédures civiles d’exécution, on peut souhaiter que ce nouvel examen s’opère sans tarder. En effet, s’il était sans doute perfectible [24] et si le principe sur lequel il repose ne fait pas l’unanimité – ainsi qu’en témoigne notamment [25] la résolution adoptée par le Conseil national des barreaux le 12 mai 2023 [26] –, l’article 17 du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la Justice du 3 mai 2023 – dont les modalités d’application auraient été ultérieurement définies par décret en Conseil d’État [27] – emportait pourtant l’approbation. Plusieurs raisons peuvent être avancées en ce sens.

5. Réforme simplificatrice. La simplification attendue de la réforme est consécutive à l’alignement [28] qui s’opère sur le régime des autres saisies mobilières [29].

Sur le plan formel [30], tout d’abord, on peut mentionner un transfert des dispositions procédurales depuis le Code du travail vers le Code des procédures civiles d’exécution [31], mettant fin en cela à une situation qui ne favorisait pas la « cohérence et la lisibilité du droit [32] ». À vrai dire, le Code du travail conserverait notamment les articles L. 3252-1 à L. 3252-5 N° Lexbase : L0916H9S – présentés comme des « dispositions relatives à la protection du salaire [33] » – ayant trait au caractère saisissable des sommes dues à titre de rémunération [34].

Sur le plan substantiel, ensuite, cette déjudiciarisation partielle est conçue sur le modèle des autres procédures de saisies mobilières. En réalité, le processus d’alignement a déjà commencé, sous l’effet de la loi n° 2019-222, du 23 mars 2019, de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice N° Lexbase : L6740LPC par l’incorporation de cette procédure dans les compétences du juge de l’exécution. Il s’agirait de le poursuivre et de l’intensifier.

6. Réforme permettant à l’État de faire des économies. Les enjeux budgétaires de la réforme sont clairement mis en avant dans l’étude d’impact du 2 mai 2023 [35] annexée au projet de loi. Il y est indiqué que la réforme projetée permettrait à l’État de faire de substantielles économies tant en ce qui concerne les frais de notification des actes [36] (4,2 millions d’euros), qu’en termes de masse salariale (4,9 millions d’euros) [37]. À ce sujet, la baisse de l’activité des services du juge de l’exécution consécutive à cette modernisation procédurale pourrait permettre une « diminution du nombre de magistrats exerçant les fonctions de juge de l’exécution et de greffiers affectés à ce contentieux » et une « diminution de l’activité des régisseurs d’avances et de recettes des tribunaux judiciaires [38] ».

Assurément, on ne saurait privilégier la solution d’une régulation des flux juridictionnels qui serait animée seulement par une logique d’organisation managériale de la justice. Néanmoins, lorsque des économies peuvent être faites sans que cela s’opère au détriment de la qualité du service public de la justice, l’argument retrouve toute sa pertinence.

7. Réforme conforme aux standards européens de l’exécution. Avec raison, dans l’étude d’impact du 2 mai 2023, les promoteurs de la réforme relative à la saisie des rémunérations se recommandent du respect des exigences consacrées par le Conseil de l’Europe [39]. On le sait, depuis près d’une trentaine d’années, le Conseil de l’Europe œuvre dans le sens d’une amélioration de l’exécution des décisions de justice au regard des droits fondamentaux garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 1950 N° Lexbase : L6799BHB. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme constitue l’aspect le plus connu de cette action. La concernant, il est permis de rappeler l’existence de l’arrêt de principe « Hornsby contre Grèce » du 19 mars 1997 [40] dans lequel la Cour affirme, de façon implicite, l’existence d’un droit européen à l’exécution des décisions de justice dans un délai raisonnable, en rattachant ce droit aux exigences du droit à un procès équitable [41]. Depuis, de très nombreuses affaires, soumises à l’examen de cette Cour, lui ont permis de confirmer cette solution et d’affiner la portée de ce droit à l’exécution [42]. Ainsi en est-il notamment de l’arrêt « Lunari contre Italie » du 11 janvier 2001 [43], dans lequel l’existence de ce droit est expressément consacrée [44].

Cependant, aussi importante soit-elle, cette jurisprudence ne résume pas, à elle seule, l’action du Conseil de l’Europe en ce domaine. À ce propos, il convient de rappeler l’élaboration de l’importante Recommandation Rec(2003)17 du Comité des Ministres aux États membres en matière d’exécution des décisions de justice du 9 septembre 2003 [45], dans le prolongement de laquelle la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) a successivement adopté les Lignes directrices pour une meilleure mise en œuvre de la recommandation existante du Conseil de l’Europe sur l’exécution, du 17 décembre 2009 [46], et le Guide des bonnes pratiques en matière d’exécution des décisions de justice, du 11 décembre 2015 [47]. Ces différents textes ont en commun d’affirmer non seulement que les « agents d’exécution » – parmi lesquels figurent les commissaires de justice français – devraient avoir la maîtrise de la conduite des opérations d’exécution [48] (au moyen d’une « déjudiciarisation partielle du processus d’exécution [49] » et d’une « centralisation de la fonction de mise à exécution entre les mains d’un seul professionnel [50] »), mais également que les États membres du Conseil de l’Europe devraient veiller à accroitre la « qualité » des procédures civiles d’exécution. Dans le Guide des bonnes pratiques [51], sont regroupées sous cette qualification générale de « qualité », différentes préconisations tenant aussi bien à l’efficacité des procédures, qu’au nécessaire respect des droits de l’homme – des créanciers, comme des débiteurs – au cours de leur mise en œuvre. Autrement dit, cette qualification générale de la « qualité des procédures d’exécution » renvoie à l’affirmation suivant laquelle ces procédures doivent être efficaces et équitables.

Ainsi, la consécration européenne [52] du droit à l’exécution dont peuvent se prévaloir les créanciers, ne signifie pas la négation des droits des débiteurs. Cet impératif semblait pleinement respecté dans l’article 17 du projet de loi du 3 mai 2023. Il apparaît en effet que cette déjudiciarisation partielle, qui prend les traits d’une nouvelle répartition des fonctions entre les juridictions [53] et les commissaires de justice (I.), y soit conçue de façon à maintenir l’équilibre devant être respecté entre les droits et intérêts légitimes des créanciers et des débiteurs (II.).

I. L’efficacité accrue de la procédure « rénovée » de saisies des rémunérations

8. Proposition d’une nouvelle répartition des fonctions. La version initiale du projet de loi prévoit d’abandonner la solution imposant une autorisation préalable du juge de l’exécution aujourd’hui prévue au cinquième alinéa de l’article L. 213-6 du Code de l’organisation judiciaire N° Lexbase : L7740LPD [54]. Conformément au droit commun, il est envisagé que le juge de l’exécution puisse seulement être sollicité pour opérer un contrôle a posteriori [55]. Par un effet de balancier, il s’ensuit la prévision de nouvelles prérogatives pour les commissaires de justice (A.) ainsi que la création d’un nouvel outil mis à leur disposition : le registre numérique des saisies des rémunérations (B.).

A. De nouvelles prérogatives pour les commissaires de justice

9. Recentrer l’office du juge de l’exécution. Dans le dispositif projeté, l’office du juge de l’exécution est réduit et « recentr[é] sur son acception première [56] », ce dernier devenant pour l’essentiel un organe de recours. D’une certaine façon, le contrôle a priori exercé en droit positif par le juge de l’exécution est conféré au commissaire de justice.

Le désengorgement des juridictions et l’allégement du travail des greffes sont attendus tant au stade du déclenchement de la procédure (1.), qu’à celui de son déroulement (2.).

1) Au stade du déclenchement de la procédure : des emprunts aux autres saisies mobilières

10. Des solutions éprouvées dans d’autres procédures civiles d’exécution. La saisie [57] des rémunérations étant une mesure d’exécution forcée, elle suppose que le créancier soit muni d’un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible. De même, dans le dispositif imaginé, on retrouve certains actes qui s’apparentent à ceux qui jalonnent d’autres procédures civiles d’exécution mobilière (a.) ainsi que des règles – de facture assez classique – régissant les obligations et les modalités d’engagement de la responsabilité des tiers saisis (b.).

a. Les actes de commissaire de justice

11. Deux actes. Le déclenchement de la procédure projetée est rythmé par la rédaction successive de deux actes : un commandement et un procès-verbal de saisie. Ces types d’actes sont bien connus dans le droit des saisies mobilières.

12. Commandement. Telle que présentée en Conseil des ministres, la procédure « rénovée » de saisie des rémunérations débute par la signification d’un commandement au débiteur. On note que la version initiale du projet de loi du 3 mai 2023 s’en tient à viser un « commandement » sans le qualifier de « commandement de payer [58] ». Si l’on ne peut totalement écarter l’éventualité d’un oubli, il semble que l’on puisse y voir la prise en compte du double objet que l’on entend conférer à cet acte. S’il s’agit incontestablement d’un commandement de payer les sommes dues, il peut également s’agir d’un commandement de tenter de trouver un accord avec le créancier ou, du moins, un commandement au débiteur d’avoir à se présenter à l’office du commissaire de justice afin d’y entamer un dialogue avec le créancier. Sous réserve des précisions qui seront apportées par la suite sur ce point [59], on peut ici souligner l’importance accordée à la voie amiable dans le cadre de cette procédure.

Dans la même veine, ce n’est qu’un mois après la signification de ce commandement que le créancier peut faire procéder à la saisie entre les mains de l’employeur de son débiteur [60]. Il y a donc une période pouvant idéalement être mise à profit pour permettre un dialogue entre les différents protagonistes.

13. Procès-verbal de saisie. En l’absence de procès-verbal d’accord conclu entre le débiteur et le créancier sur les modalités de paiement de la dette, la procédure se poursuit avec la signification d’un procès-verbal de saisie au tiers saisi. À peine de caducité du commandement, cette signification doit être réalisée dans un délai de trois mois à compter de la délivrance dudit commandement [61].

b. La collaboration du tiers saisi

14. Comme dans toutes les procédures impliquant un tiers saisi, des obligations sont mises à sa charge et des sanctions sont encourues en cas de manquement.

15. Obligations du tiers saisi. Une obligation déclarative incombe au tiers saisi. Tout comme cela est aujourd’hui exigé par l’article L. 3252-9 du Code du travail N° Lexbase : L8578LH8, ce tiers est tenu de déclarer au créancier [62], d’une part, la « situation de droit » qui le lie au débiteur saisi ainsi que le « montant de la rémunération versée [63] » à ce dernier [64] et, d’autre part, les cessions, saisies, saisies administratives à tiers détenteur ou paiements directs des pensions alimentaires qui sont en cours d’exécution [65]. Il n’est point besoin d’insister ici sur l’importance de savoir si d’autres procédures d’exécution sont en cours et, singulièrement, celles qui – en matière alimentaire ou fiscale – permettent un recouvrement prioritaire des sommes dues ; la pluralité de procédures éloignant la perspective pour le créancier d’obtenir son dû.

Cette obligation déclarative se double d’une obligation de paiement. À ce titre, il lui incombe de verser mensuellement – entre les mains du commissaire de justice répartiteur [66] – les retenues pour lesquelles la saisie des rémunérations est opérée « dans les limites des sommes disponibles [67] ».

16. Responsabilité du tiers saisi. Afin de renforcer l’efficacité de la procédure, de façon classique [68], il est prévu que la responsabilité du tiers saisi – à qui le procès-verbal a été signifié – puisse être engagée lorsqu’il ne remplit pas correctement son office. Tout d’abord, s’agissant de son obligation d’information, conformément au premier alinéa du projet d’article L. 212-14 du Code des procédures civiles d’exécution, le « tiers saisi qui s’abstient sans motif légitime de procéder à la déclaration prévue à l’article L. 212-8 ou fait une déclaration inexacte ou mensongère peut être condamné par le juge, à la demande du créancier saisissant ou intervenant, au paiement d’une amende civile sans préjudice d’une condamnation à des dommages et intérêts ». Pour mémoire, le montant de l’amende civile est inférieur ou égal à dix mille euros. À la faveur d’un amendement, le Sénat est partiellement revenu sur ce point en retirant l’adjectif « inexacte [69] » ; adjectif qui réapparaît dans le texte adopté par la commission des lois de l’Assemblée nationale le 23 juin [70]. Rappelons à ce propos que l’actuel article L. 3252-9 du Code du travail N° Lexbase : L8578LH8 ne vise pas non plus les « déclarations inexactes » dans le domaine couvert par les amendes civiles encourues par les employeurs tiers saisis.

Ensuite, s’agissant de l’obligation de paiement, il est précisé que « s’il ne procède pas aux versements imposés par l’article L. 212-12 », ce tiers s’expose à une condamnation « au paiement des retenues qui auraient dû être opérées [71] ». À ce sujet, le projet de loi est moins détaillé que ne le sont les dispositions du deuxième alinéa de l’actuel article L. 3252-10 du Code du travail N° Lexbase : L3926IRT, notamment en ne précisant pas si le juge de l’exécution peut prononcer cette sanction d’office. Par ailleurs, comme c’est le cas en droit positif [72], il est proposé que ledit tiers puisse former un recours contre le débiteur, mais seulement après mainlevée de la saisie [73].

2) Au stade du déroulement de la procédure : l’avènement du « commissaire de justice répartiteur »

17. Nouvel acteur. L’instauration du « commissaire de justice répartiteur en procédure de saisie des rémunérations » est un apport important de la réforme projetée. Tout en laissant quelques questions en suspens, le projet de loi apporte des précisions sur cette institution et sur les modalités de sa désignation.

18. Institution du commissaire de justice répartiteur. Conformément au projet de réforme, les opérations de saisie sont placées sous la direction du « commissaire de justice répartiteur ». Logiquement, toute nouvelle activité suppose une formation professionnelle adaptée. À cet égard, il est prévu de modifier l’article 16 de l’ordonnance n° 2016-728, du 2 juin 2016, relative au statut de commissaire de justice N° Lexbase : L4070K8A afin de compléter les attributions de la Chambre nationale des commissaires de justice, en lui conférant celle « d’assurer l’organisation de la formation nécessaire à [cette] activité [74] ».

Si tous les commissaires de justice en activité sont éligibles à une telle formation, en pratique tous ne la suivront pas. Il faut dès lors que les justiciables et les professionnels du droit soient à même de les identifier facilement. Sur ce point, il était là encore imaginé de solliciter la Chambre nationale des commissaires de justice en lui demandant « de diffuser annuellement la liste des commissaires de justice ayant accompli cette formation [75] ». L’opportunité d’une diffusion annuelle de cette liste semble fonction de la durée de la formation spécifique. Si la durée de cette formation est inférieure à un an et si plusieurs sessions de formation sont prévues dans une même année, une actualisation de cette liste à l’issue de chaque session de formation serait probablement plus pertinente.

En l’absence de précisions complémentaires, on déduit que ceux qui ne suivent pas cette formation spécifique ne pourront pas assurer les fonctions de « répartiteur ». On perçoit donc une différence avec le dispositif de « spécialisations » décrit aux articles 30 et suivants du décret n° 2019-1185, du 15 novembre 2019, relatif à la formation professionnelle des commissaires de justice et aux conditions d’accès à cette profession N° Lexbase : L5958LTT. Afin de déployer cette activité sur le territoire national et accroître les possibilités de choix des créanciers, il faudrait peut-être parallèlement intégrer cette formation spécifique dans la formation professionnelle initiale de tous les futurs commissaires de justice. Quoi qu’il en soit, a minima, il importe que cette formation spécifique – à l’attention des commissaires de justice déjà en activité ou, le cas échéant, des futurs commissaires – débute suffisamment en amont pour que les professionnels formés soient déjà nombreux au moment de l’entrée en application de la réforme.

19. Désignation du commissaire de justice répartiteur. Il est proposé que, dans le contexte d’une procédure de saisie des rémunérations, le commissaire répartiteur soit désigné – dans les conditions définies par décret en Conseil d’État – à la demande du créancier, parmi ceux qui figurent sur la liste diffusée à cette fin et actualisée par la Chambre nationale des commissaires de justice [76]. Dans la version adoptée par le Sénat le 13 juin 2023, le projet de loi comporte une précision importante, dès lors qu’il est indiqué que le commissaire de justice répartiteur « est désigné par la Chambre nationale des commissaires de justice ». Cette donnée confirme l’originalité de cette mission. Si dans sa mission traditionnelle de mise à exécution des titres exécutoires, le commissaire de justice agit en sa double qualité de mandataire du créancier et d’officier public et ministériel, lorsqu’il endosse(rait) le rôle de répartiteur la première s’efface(rait) au profit de la seconde.

Par ailleurs, à supposer que l’on retienne le principe d’une désignation par la Chambre nationale des commissaires de justice, plusieurs précisions complémentaires devraient figurer dans le décret d’application et, cela, notamment en ce qui concerne l’étendue de la compétence territoriale de ce nouvel acteur. Soit – ce qui est fort vraisemblable – on considère que cette activité fait partie intégrante de la mise à exécution d’un titre et la solution de la compétence à l’échelle du ressort de la cour d’appel de leur résidence paraît s’imposer ; soit on considère qu’il s’agit d’une activité « autonome » et, là, le choix d’une compétence nationale est envisageable.

Très logiquement, une fois que le commissaire répartiteur a été désigné, son identité et ses coordonnées sont communiquées au tiers saisi et au débiteur [77].

Il a alors pour mission de recevoir les paiements en provenance du tiers saisi et de les reverser au créancier saisissant. En cas d’une pluralité de créanciers, il est chargé de répartir les fonds [78]. L’exposé de ses fonctions appelle deux brèves remarques. D’une part, il en ressort que ce professionnel assurerait les fonctions dévolues aujourd’hui au greffier (pour la gestion administrative du dossier) et au régisseur [79] (pour le maniement des fonds) du tribunal judiciaire. Cette concentration est en soi une source de simplification. D’autre part, on observe que le système de concours entre les créanciers demeurerait inchangé au regard du droit positif. Le projet de loi prévoit à cet égard que tout créancier muni d’un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible « peut se joindre aux opérations de saisie déjà existantes par voie d’intervention [80] ». Il n’est donc point question de doter la procédure de saisie des rémunérations d’un effet attributif immédiat semblable à celui de la saisie-attribution. L’éventualité de l’intervention d’autres créanciers fait d’ailleurs l’objet de précisions complémentaires. La concernant, on se bornera à indiquer que les projets d’articles L. 212-10 [81] et L. 212-11 [82] du Code des procédures civiles d’exécution reprennent en substance les dispositions aujourd’hui insérées respectivement aux articles L. 3252-8 N° Lexbase : L3927IRU et L. 3252-12 du Code du travail N° Lexbase : L0948H9Y.

20. Questions en suspens. Tel que visée dans le projet de loi du 3 mai 2023, cette institution du « commissaire de justice répartiteur » laisse plusieurs interrogations en suspens. On l’a indiqué, ce dernier doit être considéré comme un « tiers (de confiance) » et non comme le mandataire du créancier. En prévention d’éventuels conflits d’intérêts, cela permet d’exclure la possibilité qu’il représente le créancier devant le juge de l’exécution à l’occasion d’une contestation de la mesure. Toutefois, la question se pose de savoir s’il peut s’agir du commissaire de justice qui, à l’entame de la procédure, a été sollicité pour signifier le commandement au débiteur et/ou le procès-verbal de saisie au tiers saisi. Si ce cumul est interdit, peut-il s’agir d’un commissaire de justice travaillant dans le même office ?

Plus généralement, il résulte de l’étude d’impact que les rédacteurs du projet de loi n’ont pas tiré profit des expériences étrangères [83]. On peut le regretter. Celle des huissiers de justice belges – dont le statut est très proche de celui des commissaires de justice français – aurait sans doute été des plus intéressantes. En effet, les huissiers de justice belges [84] assument cette mission d’agent répartiteur de longue date dans le cadre de la procédure de distribution du produit de la saisie de biens mobiliers, appelée la procédure de distribution par contribution [85].

B. Un nouvel outil : le registre numérique des saisies des rémunérations

21. Transparence patrimoniale. Le projet de loi du 3 mai 2023 fait œuvre novatrice sur le terrain de la transparence patrimoniale, avec la création d’une nouvelle plateforme informatique : le registre numérique des saisies des rémunérations (1.). En la matière, l’analyse des expériences étrangères – visiblement inexploitées – aurait sans doute été bénéfique pour parfaire le projet de réforme (2.).

1) Une nouvelle plateforme informatique

22. À l’égard d’une procédure de saisie des rémunérations. Aux termes de l’article 17, I, 2°, du projet de loi du 3 mai 2023, il était prévu que la Chambre nationale des commissaires de justice mette en place, « sous sa responsabilité [86] », un registre numérique des saisies des rémunérations [87]. Dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), ce registre a tout d’abord vocation à faciliter le déclenchement d’une procédure donnée ou une intervention dans cette procédure, en permettant « le traitement des informations nécessaires à l’identification des commissaires de justice répartiteurs, des débiteurs saisis, des créanciers saisissants, des employeurs tiers saisis » ainsi que « la conservation et la mise à disposition des informations nécessaires à l’identification du premier créancier saisissant, du débiteur saisi et du commissaire de justice répartiteur ».

En pratique, le commandement – dont la signification au débiteur marque le début de la procédure – devrait être inscrit, par le commissaire de justice [88], sur ce registre [89]. Il en va de même pour le procès-verbal de saisie signifié au tiers saisi [90]. Par ailleurs, devraient y être mentionnées l’identité et les coordonnées du commissaire de justice répartiteur qui a été désigné pour mener à bien une procédure de saisie [91]. Si le projet de loi vise ainsi les informations pouvant figurer dans ce registre, il demeure en revanche muet sur les modalités d’accès à ces informations. S’il ne fait guère de doute que cet accès devrait être limité aux commissaires de justice porteurs d’un titre exécutoire et que l’information recueillie ne devrait en aucun cas être indument communiquée à des tiers, des telles précisions auraient pu avantageusement être apportées. Eu égard à leur importance, de telles garanties paraissent devoir bénéficier d’une protection législative et non, seulement, règlementaire.

De façon très pertinente, aux côtés des saisies des rémunérations, auraient été inscrites dans ce registre les demandes de paiement direct des pensions alimentaires s’exerçant sur des sommes dues à titre de rémunération [92]. On pourrait objecter que cette information n’est pas utile dans la mesure où le tiers saisi est tenu de déclarer l’existence des procédures de paiement direct des pensions alimentaires qui seraient en cours [93]. Il y a lieu de rappeler cependant que cette obligation déclarative du tiers saisi s’accomplit en réponse à la signification du procès-verbal de saisie des rémunérations. Or, il peut être intéressant d’avoir cette information plus tôt, c’est-à-dire au moment de décider si la signification d’un commandement est pertinente.

23. À des fins statistiques. De même, afin de pouvoir tirer des enseignements plus généraux sur l’application du dispositif sur le territoire national, il était demandé à la Chambre nationale des commissaires de justice de transmettre – gratuitement – au ministre de la Justice, non seulement les « données statistiques, dans les conditions fixées par arrêté du ministre [de la justice [94]] », mais également « un rapport annuel relatif à la mise en œuvre de la procédure de saisie des rémunérations ».

2) Des expériences étrangères visiblement inexploitées

24. Exemple belge du fichier central des avis de saisies. Là encore, il serait sans doute opportun de tirer les enseignements des expériences étrangères en matière de recherche des éléments passifs du patrimoine du débiteur, c’est-à-dire d’identification des éventuelles procédures d’exécution en cours à l’encontre d’un débiteur [95]. Avec le fichier central des avis de saisie, de délégation, de cession, de règlement collectif de dettes et de protêt, créé par la loi du 29 mai 2000, la Belgique dispose sans doute de l’un des dispositifs nationaux de publicité des procédures d’exécution les plus aboutis [96]. On rappellera d’ailleurs que ce dispositif est présenté, par la Commission européenne pour l’efficacité de la justice, comme un exemple de « bonnes pratiques » en matière d’exécution [97].

Plus généralement, cette occasion – à ce jour, manquée – de réformer la procédure de saisie des rémunérations pourrait constituer le point de départ d’une réflexion plus ambitieuse sur la réforme du droit français de l’exécution consistant notamment dans l’introduction d’un fichier central des saisies, à l’image de celui précité qui existe en Belgique. Bien entendu, il conviendrait de tenir compte de l’expérience acquise par les praticiens belges lors de la mise en œuvre concrète de leur législation nationale.

II. Le caractère équitable de la procédure « rénovée » de saisies des rémunérations

25. Coût de la procédure : une question épineuse. Ainsi que cela a été indiqué, la réforme proposée est de nature à réduire les dépenses de l’État [98]. Or, mécaniquement, un tel transfert de compétence au profit des commissaires de justice n’est pas neutre pour les parties. En pratique, les coûts de la procédure, aujourd’hui intégralement mis à la charge des contribuables [99], seront supportés par les personnes impliquées et, en dernier lieu, par les débiteurs ; comme c’est en principe le cas pour le recouvrement des créances privées. En effet, conformément au droit commun des procédures civiles d’exécution [100], alors qu’une avance peut être exigée du créancier, le coût final de la procédure est supporté par le débiteur. La question de l’évaluation de ce coût dans la procédure de saisie « rénovée » est épineuse. Un juste équilibre doit être trouvé entre un montant qui serait exorbitant pour le débiteur et un autre qui ne permettrait pas une juste rémunération pour les commissaires de justice sollicités. À ce sujet, si le projet de loi opère un renvoi au décret d’application [101] et s’en remet donc au pouvoir règlementaire, il est cependant remarquable que les rédacteurs de sa version initiale du 3 mai 2023 aient pris le soin de préciser que ce « décret peut comprendre, le cas échéant, des mesures visant à préserver et concilier les intérêts des débiteurs, des créanciers et des commissaires de justice, telles qu’un plafonnement du nombre d’actes d’exécution ou du montant des frais des commissaires de justice mis à la charge des débiteurs, ou un étalement de ces frais [102] ». On peut voir dans cette prévision la retranscription littérale de l’avis formulé par le Conseil d’État en date du 2 mai 2023 [103]. Il s’agit là, sans doute, d’une « garantie [104] » que les promoteurs de la déjudiciarisation partielle de la procédure de saisie des rémunérations souhaitaient apporter sur un des points d’achoppement de la réforme afin d’atténuer la critique – facile et attendue – portant sur le coût de l’intervention du commissaire de justice. Cette critique était d’autant plus prévisible qu’elle est formulée à chaque fois qu’il est question d’étendre les prérogatives de ce professionnel [105]. On ne sera donc pas surpris que cette question ait retenu l’attention des sénateurs. Tel qu’il a été amendé par le Sénat le 13 juin 2023, le projet de loi énonce – dans une formule qui réduit la latitude reconnue au pouvoir règlementaire – que le « décret définit le nombre maximum d’actes autorisés dans le cadre d’une procédure de saisie des rémunérations ». La question proprement dite des frais d’exécution apparaît, quant à elle, dans le projet d’article L. 212-4 du Code des procédures civiles d’exécution, au moyen d’un nouvel alinéa 2 – qui ne figurait pas dans la version initiale du projet de loi présenté en Conseil des ministres le 3 mai 2023 – selon lequel « le juge [de l’exécution] peut d’office contrôler le montant des frais d’exécution dont le recouvrement est poursuivi ».

Ces différentes « précautions » n’ont sans doute pas été suffisantes pour les députés, lors de l’examen en première lecture du projet de loi…

26. Question d’équilibre. La nécessité de préserver l’équilibre des droits et intérêts en présence dépasse la seule problématique du coût de l’intervention du commissaire de justice, afin de s’étendre à l’architecture générale de la procédure de saisie des rémunérations. À cette fin, les rédacteurs du projet de loi ont prévu des voies de résolution des différends opposant les protagonistes de la procédure (A.) et ont maintenu ce qui fait l’une des originalités du droit positif, à savoir la solution d’une saisissabilité partielle et progressive des sommes dues au titre de rémunération (B.).

A. La préservation des voies de résolution des différends

27. Coexistence des voies amiables et judiciaires. En leur qualité d’officiers publics et ministériels et dans le respect des règles régissant leur statut, les commissaires de justice sont les premiers garants de l’équilibre entre les droits et intérêts en présence. Néanmoins, tout au long de la procédure, le débiteur doit pouvoir avoir la possibilité de saisir le juge de l’exécution d’une contestation. Dans le dispositif imaginé, ce maintien de la voie judiciaire (2.) est alors conçu dans un contexte marqué par l’importance accordée à la voie amiable de résolution des différends (1.).

1) La promotion de la voie amiable

28. Procès-verbal d’accord. Les législateurs nationaux sont encouragés à promouvoir ce qu’il est convenu d’appeler « l’exécution participative [106] ». Cela revient à associer – autant que faire se peut – le débiteur à l’exécution poursuivie contre lui. À vrai dire, la possibilité de s’engager dans une voie amiable est déjà prévue dans le droit positif de la saisie des rémunérations [107] avec l’organisation de l’audience de conciliation, à l’occasion de laquelle le juge de l’exécution « tente de concilier les parties [108] ». Pour mémoire, aux termes de l’article R. 3252-12 du Code du travail N° Lexbase : L4502IAY, la « procédure de saisie des sommes dues à titre de rémunération est précédée, à peine de nullité, d’une tentative de conciliation, en chambre du conseil ».

Sans surprise, le projet de loi s’inscrit également sur le terrain de l’amiable en prévoyant la possibilité, pour le créancier et le débiteur, de rédiger un « procès-verbal d’accord » sur les modalités de paiement de la dette. Le choix des termes est intéressant. Les rédacteurs du projet ont donc opté pour une formule générique, là où l’on aurait pu s’attendre à celle de « procès-verbal de conciliation ». La généralité des termes employés engendre une incertitude sur le rôle – plus ou moins actif – confié au commissaire de justice dans la recherche de l’accord. Est-il attendu de lui qu’il prenne la posture d’un médiateur ou celle d’un conciliateur ?

Quoi qu’il en soit, s’il intervient avant la signification du procès-verbal de saisie [109], ce procès-verbal d’accord aurait pour effet de suspendre la procédure de saisie des rémunérations [110]. Dans un souci d’équilibre entre les différents intérêts en présence, il est cependant prévu que la procédure de saisie pourrait reprendre, à l’initiative du créancier, lorsque le débiteur ne respecte pas les modalités de paiement convenues ou en présence d’une signification au premier créancier saisissant d’un acte d’intervention formé par un autre créancier [111].

29. Mission du commissaire de justice. Avant même que les discussions ne débutent entre les différents protagonistes, le succès de la voie amiable suppose non seulement que les professionnels concernés connaissent, maîtrisent et soient convaincus de la pertinence de cette voie amiable, mais également que les parties soient informées de son existence et des enjeux. À ce propos, dans la version adoptée – en première lecture – le 13 juin 2023, les sénateurs ont enrichi le projet de loi d’une disposition supplémentaire appelée à intégrer l’article L. 212-3 du Code des procédures civiles d’exécution N° Lexbase : L5844IRU. Il y est indiqué que « dès la signification du commandement de payer en vue d’une saisie des rémunérations, le commissaire de justice informe le débiteur qu’il entre dans sa mission de lui permettre de parvenir à un accord avec le créancier, dans le respect de ses obligations déontologiques ». Cet amendement interroge tant au niveau de la délivrance de l’information incombant au commissaire de justice, qu’à l’égard de sa latitude dans la recherche d’un accord. En premier lieu, si dans son principe la délivrance d’une information relative à la « voie amiable » peut être approuvée sans réserve, plusieurs interrogations viennent à l’esprit quant à sa concrétisation. Par exemple, se pose la question du procédé retenu : l’information doit-elle être insérée dans le commandement (ce qui serait une solution très originale) ou être réalisée par un autre biais (dans ce cas, lequel ?) ? En second lieu, se pose la question des moyens dont dispose le commissaire de justice pour accompagner les parties dans la recherche d’une solution amiable. Plus généralement, il y a lieu de se demander dans quelle mesure il pourrait lui être reproché son manque – réel ou supposé – de diligence [112] et quelle sanction (disciplinaire ?) pourrait être encourue. Ce sont peut-être ces interrogations qui ont conduit la commission des lois de l’Assemblée nationale à supprimer cette disposition du projet de loi dans la version qu’elle a adoptée le 23 juin 2023, revenant, sur ce point, à la version initiale du projet de loi – du 3 mai – présentée par le garde des Sceaux.

Bien plus contestable est, en l’état, l’amendement du Sénat consistant à compléter le 1° du I de l’article 1^er de l’ordonnance n° 2016-728, du 2 juin 2016, relative au statut de commissaire de justice N° Lexbase : L4070K8A [113]. Pour les sénateurs, cette disposition devrait être libellée ainsi : « les commissaires de justice sont les officiers publics et ministériels qui ont seuls qualité, dans les conditions fixées par les lois et règlements en vigueur, pour […] ramener à exécution les décisions de justice ainsi que les actes ou titres en forme exécutoire, après avoir tenté de susciter un accord entre les parties [114] ». Si cette modification devait être adoptée telle quelle, cela signifierait que toutes les procédures civiles d’exécution sont concernées par cette tentative préalable amiable obligatoire. Or, une telle solution serait contreproductive [115] et nuirait à l’efficacité de certaines procédures – telles que la saisie-attribution ou les saisies conservatoires – qui reposent sur un « effet de surprise ». De ce point de vue, sans être pleinement satisfaisante, la version adoptée par la commission des lois de l’Assemblée nationale, le 23 juin 2023, est déjà plus adéquate, dès lors qu’il était proposé de libeller le complément de phrase comme il suit : « en suscitant, le cas échéant, un accord entre les parties [116] ». Plus souple, cette nouvelle formulation permet au commissaire de justice d’évaluer, au regard des particularités de chaque espèce et de chaque type de procédure civile d’exécution, la pertinence d’emprunter – ou non – la voie amiable. Elle permet surtout d’envisager la voie amiable non plus comme un préalable obligatoire et généralisé, mais comme une solution pouvant être activée à l’occasion du déroulement de la procédure d’exécution.

2) Le maintien de la voie judiciaire

30. Ouverture des voies de contestation. Le transfert de compétence au profit des commissaires de justice et la confiance [117] qu’il traduit à l’endroit de ces professionnels, doivent être appréciés à l’aune non seulement des règles régissant leur statut – qui sont autant de garanties contre d’éventuels abus –, mais également du contrôle a posteriori pouvant être opéré par le juge de l’exécution. Si, dans le projet de réforme, le juge de l’exécution n’est plus sollicité pour autoriser la saisie des rémunérations, il conserve sa compétence – exclusive – pour connaître, le cas échéant, des constatations pouvant être soulevées. L’objectif de fluidifier la procédure ne doit pas se traduire par une négation des droits de la défense [118].

Ainsi que cela a été dit [119], le juge de l’exécution peut connaître du recours du tiers saisi contre le débiteur. De même et surtout, il a compétence pour connaître des contestations soulevées par le débiteur, à qui – par hypothèse [120] – le procès-verbal de saisie des rémunérations aura été préalablement dénoncé [121]. Ce droit au recours est formulé très nettement dans le projet d’article L. 212-4, alinéa 1^er, du Code des procédures civiles d’exécution qui dispose, dans son premier alinéa, que les débiteurs peuvent, « à tout moment », saisir le juge de l’exécution d’une contestation de la saisie.

Afin de ne pas encourager les recours dilatoires, tout en souhaitant préserver les intérêts desdits débiteurs, les rédacteurs de la version initiale du projet de loi ont tenté de trouver une solution médiane en prévoyant que les contestations ne suspendent la procédure de saisie des rémunérations que lorsqu’elles sont formées dans le mois qui suit la signification du commandement [122]. Si cette solution bienvenue a été maintenue par les sénateurs, ces derniers ont amendé le projet d’article L. 212-4 du Code des procédures civiles d’exécution en précisant que le juge de l’exécution compétent pour connaître des contestations formées par les débiteurs est saisi – seulement [123] – « par requête ». Cette solution, qui déroge à la règle suivant laquelle le juge de l’exécution est en principe saisi par voie d’assignation à la première audience utile [124], n’apparaît pas pleinement pertinente. Elle avait d’ailleurs été écartée par la commission des lois de l’Assemblée nationale dans la version du texte datant du 23 juin 2023.

Le juge de l’exécution peut également être sollicité par le débiteur [125] pour réduire le montant des sommes dues. Il peut ainsi décider, « en considération de la fraction saisissable de la rémunération, du montant de la créance et du taux des intérêts dus, que la créance cause de la saisie produira intérêt à un taux réduit à compter du procès-verbal de saisie ou que les sommes retenues sur la rémunération s’imputeront d’abord sur le capital ». Il est également prévu que les « majorations de retard prévues par l’article L. 313-3 du Code monétaire et financier cessent de s’appliquer aux sommes retenues à compter du jour de leur prélèvement sur la rémunération ».

B. Le maintien d’une saisissabilité partielle et progressive

31. Statu quo. On le sait, en droit positif, la procédure d’exécution ici évoquée permet de saisir les « sommes dues à titre de rémunération à toute personne salariée ou travaillant, à quelque titre ou en quelque lieu que ce soit, pour un ou plusieurs employeurs, quels que soient le montant et la nature de sa rémunération, la forme et la nature de son contrat [126] ». Cela ne change pas dans le dispositif imaginé dans le projet de loi.

De même, outre le maintien de l’interdiction de saisir les rémunérations du travail à titre conservatoire, la saisie des rémunérations – telle que conçue dans le projet de réforme – continue à se singulariser par le régime de saisissabilité. À ce titre, les articles L. 3252-2 à L. 3252-7 du Code du travail N° Lexbase : L0920H9X ne subissent aucune modification substantielle [127].

La rémunération du travail constitue souvent la seule source de revenus des débiteurs. Ce faisant, elle représente pour le créancier la perspective d’obtenir satisfaction et, pour le débiteur, le principal moyen de subsistance. Cette confrontation des intérêts en présence se traduit dans la définition des règles de saisissabilité. À ce titre, cette rémunération n’est en principe saisissable que dans la proportion et suivant les seuils définis – et réévalués annuellement [128] – à l’article R. 3252-2 du Code du travail N° Lexbase : L2784MG9, à savoir aujourd’hui :

« 1° Le vingtième, sur la tranche inférieure ou égale à 4 170 euros ;

 2° Le dixième, sur la tranche supérieure à 4 170 euros et inférieure ou égale à 8 140 euros ;

3° Le cinquième, sur la tranche supérieure à 8 140 euros et inférieure ou égale à 12 130 euros ; 4° Le quart, sur la tranche supérieure à 12 130 euros et inférieure ou égale à 16 080 euros ;

5° Le tiers, sur la tranche supérieure à 16 080 euros et inférieure ou égale à 20 050 euros ;

6° Les deux tiers, sur la tranche supérieure à 20 050 euros et inférieure ou égale à 24 090 euros ;

7° La totalité, sur la tranche supérieure à 24 090 euros [129] ». Ces seuils sont affectés d’un correctif prenant en considération les éventuelles personnes à la charge du débiteur [130] et sont déterminés au regard du montant de la rémunération, de ses accessoires ainsi que de la valeur des avantages en nature, après déduction des cotisations sociales obligatoires et de la retenue à la source prévue à l’article 204 A du Code général des impôts N° Lexbase : L7925LGM [131].

Le projet ne revient pas non plus sur les règles donnant la priorité à la procédure de paiement direct des pensions alimentaires [132] ou à la saisie administrative à tiers détenteur.

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