[Chronique] Chronique de droit de l'expropriation - Octobre 2015

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d'actualité de droit de l'expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE). Cette chronique étudiera, tout d'abord, la question de l'application aux instances en cours de la jurisprudence de Tribunal des conflits réduisant le domaine de la voie de fait (Ass. plén., 19 juin 2015, n° 13-19.582, P+B+R+I). Elle se penchera ensuite sur la question du transfert d'office et sans indemnité dans le domaine public d'une voie privée ouverte à la circulation publique, pour préciser que celui-ci nécessite le consentement des propriétaires (CE 8° s-s., 3 juin 2015, n° 369534, inédit au recueil Lebon). Cette chronique se conclura sur la problématique du contrôle de la compatibilité d'une déclaration d'utilité publique à un plan d'occupation des sols ou à un plan local d'urbanisme (CE 1° et 6° s-s-r., 27 juillet 2015, n° 370454, mentionné aux tables du recueil Lebon).

• La question de l'application aux instances en cours de la jurisprudence de Tribunal des conflits réduisant le domaine de la voie de fait (Ass. plén., 19 juin 2015, n° 13-19.582, P+B+R+I N° Lexbase : A3759NLS)

1 - A l'occasion du célèbre arrêt "Bergoend c/ Société ERDF Annecy-Léman" du 17 juin 2013, le Tribunal des conflits avait considérablement réduit le domaine de la voie de fait (1) et par voie de conséquence le champ de la compétence du juge judiciaire dans les hypothèses où l'administration porte gravement atteinte aux libertés fondamentales ou au droit de propriété. A l'occasion d'un arrêt d'Assemblée plénière du 19 juin 2015, la Cour de cassation précise quelle est la portée de ce revirement de jurisprudence sur les affaires en cours.

2.- Rappelons d'abord que, désormais, il y a voie de fait "dans la mesure où l'administration soit a procédé à l'exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d'une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l'extinction d'un droit de propriété, soit a pris une décision qui a les mêmes effets d'atteinte à la liberté individuelle ou d'extinction d'un droit de propriété et qui est manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir appartenant à l'autorité administrative". Ainsi, une atteinte grave portée à la propriété privée, même dans des cas où l'administration sort manifestement du cadre de ses pouvoirs, n'est pas constitutive d'une voie de fait dès lors que ces agissements n'ont pas abouti à une "extinction" de ce droit. Comme l'a ensuite précisé le Tribunal des conflits dans son arrêt "Epoux Panizzon" du 9 décembre 2013 (2), il y a lieu d'assimiler "extinction" du droit de propriété et "dépossession définitive". Cette solution concorde avec la jurisprudence constitutionnelle, dont il résulte également que le juge judiciaire doit être reconnu compétent pour indemniser les préjudices en cas de "dépossession" du droit de propriété (3). Elle a été expressément reprise par la Cour de cassation dans un arrêt de la troisième chambre civile du 11 mars 2015 (4).

3.- Il ne fait pas de doute, en vertu de cette jurisprudence, que les faits soumis à l'assemblée plénière de la Cour de cassation ne peuvent plus être considérés comme constitutifs d'une voie de fait. En l'espèce, le un syndicat intercommunal pour l'aménagement hydraulique de deux vallées (SIAH) avait établi en 1972 un programme de construction de bassins de retenue des eaux pluviales, qui avait donné lieu à la mise en oeuvre de plusieurs procédures d'expropriation. Mais pour alimenter l'un de ces bassins, le SIAH avait creusé un canal sur un terrain appartenant à la une société, sans recourir à cette procédure. La société avait alors agit contre le constructeur en demandant la destruction du canal litigieux. Par un arrêt du 5 mai 2010, la troisième chambre civile de la Cour de cassation (5) avait retenu la qualification de voie de fait au motif "que la construction du canal sur une propriété privée ne se rattachait pas au pouvoir donné à l'administration de construire ce bassin". Saisie sur renvoi, par un arrêt rendu le 21 mars 2013, la cour d'appel de Versailles a adopté une position identique et elle a donc condamné le SIAH à faire démolir le canal (6). Or, comme on l'a évoqué, en application de l'arrêt "Bergoend", rendu avant l'arrêt d'appel, mais postérieurement à l'arrêt de la Cour de cassation du 5 mai 2010, "l'implantation, même sans titre, d'un ouvrage public sur le terrain d'une personne privée ne procède pas d'un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir dont dispose l'administration". Il n'était donc pas certain, au cas d'espèce, que la qualification de voie de fait pouvait être retenue, au regard de cette évolution jurisprudentielle. C'est ce qui était soutenu par le SIAH dans le cadre d'un deuxième pourvoi en cassation.

Ce raisonnement se heurtait toutefois à la jurisprudence de la Cour de cassation dont il résulte que "n'est pas recevable le moyen par lequel il est seulement reproché à la cour de renvoi d'avoir statué en conformité de l'arrêt de cassation qui l'a saisie" (7). Cette solution, qui s'explique essentiellement pour des raisons de sécurité juridique, s'applique y compris dans l'hypothèse où l'arrêt de renvoi suit une solution qui a été condamnée par l'Assemblée plénière dans une instance différente (8). Elle est ici réitérée de manière très ferme par la Cour de cassation qui rappelle que "le moyen, qui reproche à la juridiction de renvoi d'avoir statué conformément à l'arrêt de cassation qui la saisissait, est irrecevable".

• Le transfert d'office et sans indemnité dans le domaine public d'une voie privée ouverte à la circulation publique nécessite le consentement des propriétaires (CE 8° s-s., 3 juin 2015, n° 369534, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A1992NKY ; cf. l’Ouvrage "Droit de l'urbanisme" N° Lexbase : E5498E7R)

Une commune qui souhaite devenir propriétaire d'une voie privée peut solliciter une déclaration d'utilité publique dans le cadre d'une procédure d'expropriation du droit commun. Elle peut également, comme l'illustre l'arrêt rapporté, obtenir ce transfert de propriété en application des dispositions de l'article L. 318-3 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L8011IMN). Il résulte en effet de cet article que "la propriété des voies privées ouvertes à la circulation publique dans des ensembles d'habitations peut, après enquête publique [...] être transférée d'office sans indemnité dans le domaine public de la commune sur le territoire de laquelle ces voies sont situées". Cette procédure présente deux traits communs avec la procédure d'expropriation. D'une part, l'enquête publique mise en oeuvre est celle organisée par le Code de l'expropriation. D'autre part, cette procédure entraîne le transfert de propriété des biens ainsi que l'extinction des droits réels et personnels existants. En revanche, contrairement à la procédure d'expropriation, elle ne donne pas lieu à l'indemnisation du propriétaire évincé. Très critiqué en doctrine, ce dispositif a pourtant été validé par le Conseil constitutionnel dans le cadre de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité (9). Cette solution s'explique par le fait, que le Conseil constitutionnel considère, de façon pour le moins contestable, que les biens concernés, qui sont utilisés par le public, sont une charge pour le propriétaire. C'est pour cette raison que le dispositif de l'article L. 318-3 a été validé par le Conseil constitutionnel au motif, notamment, que "ce transfert libère les propriétaires de toute obligation et met à la charge de la collectivité publique l'intégralité de leur entretien, de leur conservation et de leur éventuel aménagement". Par ailleurs, les juges ont considéré que "le législateur n'a pas exclu toute indemnisation dans le cas exceptionnel où le transfert de propriété entraînerait pour le propriétaire une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi" (10).

Certes, les propriétaires concernés ont la possibilité de manifester leur opposition au transfert d'office dans le cadre de l'enquête publique, comme le précise l'article R. 318-11 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L8285ICT). Toutefois, cette opposition ne fait pas obstacle à la poursuite de la procédure puisqu'elle a pour seul effet de substituer à la compétence du conseil municipal celle du préfet.

En réalité, la seule possibilité concrète ouverte aux propriétaires en vue de s'opposer à la procédure de transfert d'office consistera à démontrer que la voie qui leur appartenait n'est pas "ouverte à la circulation publique" au sens des dispositions susvisées. Or, comme le rappelle la décision rapportée, l'ouverture d'une voie privée à la circulation publique ne peut résulter que de "la volonté de leurs propriétaires d'accepter l'usage public de leur bien et de renoncer à son usage purement privé". Cette volonté n'est d'ailleurs pas irrévocable, les juges rappelant que "le propriétaire d'une voie privée ouverte à la circulation est en droit d'en interdire à tout moment l'usage au public". Ainsi, notamment, la procédure de l'article L. 318-3 du Code de l'urbanisme, ne peut-elle être mise en oeuvre dans un cas où, après une première manifestation de volonté en vue de céder gratuitement une voie privée à la commune, les propriétaires de cette voie sont revenus sur leur consentement (11). De même, il a été récemment jugé qu'une décision des propriétaires de ne plus ouvrir une voie à la circulation publique pouvait intervenir même postérieurement à l'engagement de la procédure de transfert, dès lors qu'ils ont régulièrement informé l'autorité compétente de leur intention avant que ne soit intervenu l'arrêté de transfert (12).

En l'espèce, les juges censurent le raisonnement de la cour administrative d'appel de Bordeaux (13) qui, après avoir relevé qu'une voie privée servait depuis de nombreuses années de passage d'usage commun, avait omis de rechercher si les propriétaires de cette voie avaient manifesté leur consentement, au moins tacite, à l'ouverture de la voie à la circulation générale et donc leur renoncement à un usage purement privé de celle-ci. Les propriétaires s'étant toujours opposés à l'usage public de la voie, la cour a commis une erreur de droit qui est censurée par le Conseil d'Etat.

Cette décision est particulièrement protectrice du droit des propriétaires. En effet, à l'origine, il résultait de la jurisprudence que l'opposition des propriétaires devait avoir donné lieu à une action concrète de leur part, matérialisée par des travaux. Tel est le cas, par exemple, de la pose de barrières, interdisant l'accès à la voie, alors même que celle-ci était auparavant ouverte au public (14).

A l'occasion de l'arrêt "Commune de Mouvaux" du 15 février 1989, le Conseil d'Etat avait toutefois considéré qu'une "voie privée ne peut être réputée affectée a l'usage du public que si son ouverture a la circulation publique résulte du consentement, au moins tacite, des propriétaires" (15). C'est cette solution qui est confirmée ici sans équivoque par la juridiction administrative suprême : l'absence d'action matérielle visant à empêcher l'ouverture de la voie au public ne suffit pas à caractériser l'absence de consentement à cette ouverture laquelle peut être démontrée par tous moyens. En l'espèce, l'existence d'actions engagées devant les tribunaux judiciaires par le requérant -celles-ci étant visées par la cour administrative de Bordeaux dans le jugement attaqué- suffit très certainement à démontrer l'absence de consentement, et elle s'oppose à l'appropriation, par la commune, de la voie privée litigieuse.

• Contrôle de la compatibilité d'une déclaration d'utilité publique à un plan d'occupation des sols ou à un plan local d'urbanisme (CE 1° et 6° s-s-r., 27 juillet 2015, n° 370454, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A0771NNU ; cf. l’Ouvrage "Droit de l'urbanisme" [LXB=E4288E7X])

A l'occasion d'un arrêt rendu le 27 juillet 2015, le Conseil d'Etat apporte d'utiles précisions concernant les conditions de compatibilité d'une déclaration d'utilité publique à un plan d'occupation des sols ou à un plan local d'urbanisme. Il confirme dans la présente affaire un arrêt de la cour administrative de Marseille qui avait annulé un arrêté préfectoral portant déclaration d'utilité publique d'un projet de déviation en raison de son incompatibilité avec le plan d'occupation des sols en vigueur (16).

Cette exigence de compatibilité, qui fait exception au principe d'indépendance des législations, a pour origine l'arrêt de Section du Conseil d'Etat "Dame Veuve Barbaro" du 11 janvier 1974 (17), dont il résulte que "les travaux prévus par les déclarations d'utilité publique sont au nombre de ceux qui ne peuvent être ni entrepris, ni, par suite, autorisés sur les territoires ou s'applique un plan d'urbanisme, s'ils ne sont pas compatibles avec ce plan". Elle a rendu nécessaire l'organisation d'une procédure de mise en compatibilité des plans d'occupation des sols visée par l'article L. 123-16 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L8224KGP) (18). Ce sont ces dispositions, aujourd'hui abrogées, dont il est question dans la présente affaire. Toutefois, les enseignements que l'on peut dégager de la décision commentée concernent également la nouvelle procédure de mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme décrite par les articles L. 123-14 (N° Lexbase : L8228KGT) et L. 123-14-2 (N° Lexbase : L8226KGR) du même code.

Comme a pu l'exposer M. Labetoulle, la notion de compatibilité "ne se laisse que malaisément définir dans l'absolu ; ce n'est que rapprochée [...] des deux règles ou décisions qu'elle met en relation, qu'elle prend vraiment forme, contenu et signification [...] en somme [il s'agit] d'une notion plus fonctionnelle et instrumentale que conceptuelle" (19). Ainsi, notamment, l'appréciation de la compatibilité de la déclaration d'utilité publique à un schéma directeur ou à un schéma de cohérence territoriale sera assez souple, alors qu'elle sera nécessairement plus rigoureuse dans le cas d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme.

Le Conseil d'Etat précise en l'espèce la méthode que doit suivre le juge administratif afin d'apprécier la compatibilité d'une déclaration d'utilité publique à ce type de documents d'urbanisme. Pour les juges, "l'opération qui fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique ne peut être regardée comme compatible avec un plan d'occupation des sols qu'à la double condition qu'elle ne soit pas de nature à compromettre le parti d'aménagement retenu par la commune dans ce plan et qu'elle ne méconnaisse pas les dispositions du règlement de la zone du plan dans laquelle sa réalisation est prévue".

Les juges vérifient ensuite que ces deux conditions cumulatives sont bien réunies. Ils relèvent, au cas d'espèce, que le règlement du plan d'occupation des sols en cause identifie "une zone naturelle à protéger en raison de la valeur économique des sols et réservée à l'exploitation agricole". Par ailleurs, il fixe "la liste exhaustive des occupations et utilisations du sol admises", ce qui implique nécessairement la prohibition de tout autre type d'occupations et utilisations du sol. Or, le projet de déviation litigieux, qui est sans rapport avec les besoins de la desserte des constructions autorisées par le règlement en zone NC, ne s'inscrit pas dans l'un des cas d'utilisation du sol autorisés par l'article NC 1. Le Conseil d'Etat confirme en conséquence l'illégalité de la déclaration d'utilité publique, laquelle n'aurait dû intervenir qu'après mise en compatibilité du plan d'occupation des sols.

On notera en conclusion que la solution retenue a vocation à s'appliquer de façon rigoureuse et qu'elle appelle les décideurs publics à faire preuve d'une vigilance renforcée. Certes, il est incontestable, dans la présente affaire, que la déclaration d'utilité publique attaquée n'était pas compatible avec le parti d'aménagement ainsi qu'avec le règlement du plan d'occupation des sols. Toutefois, alors que la déviation projetée représentait près de 2 000 hectares, le projet de déviation ne concernait "qu'une superficie d'environ 4 hectares située sur un versant de montagne boisé ne faisant l'objet d'aucune exploitation agricole". Le faible impact du projet ne dispensait toutefois pas les autorités compétentes de mettre en oeuvre la procédure de mise en compatibilité du plan d'occupation des sols.

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(1) T. confl., 17 juin 2013, n° 3911 (N° Lexbase : A2154KHA), AJDA, 2013, p. 1568, chron. X. Domino et A. Bretonneau, Dr. adm., 2013, 86, note S. Gilbert, JCP éd. A, 2013, 2301, note Dubreuil, JCP éd. G, 2013, 1057, note S. Biagini-Girard, RFDA, 2013, p. 1041, note P. Delvolvé, RJEP, 2014, 19, note L. Lebon.
(2) T. confl., 17 juin 2013, n° 3911, AJDA, 2014, p. 216, chron. A. Bretonneau et J. Lessi, Dr. adm., 2014, 25, note S. Gilbert, RD imm., 2014, p. 261, note N. Foulquier, RFDA, 2014, p.61.
(3) Cons. const., 13 décembre 1985, n° 85-198 DC (N° Lexbase : A8117ACM), Rec. Cons. const., 1985, p. 78, JCP éd. G, 1986, I, 3237, note J. Dufau, AJDA, 1986, p. 171, note J. Boulouis, D., 1986, jurispr. p. 345, note F. Luchaire, Rev. adm. 1985, p. 572, note R. Etien.
(4) Cass. civ. 3, 11 mars 2015, n° 13-24.133, FS-P+B (N° Lexbase : A3188NDG).
(5) Cass. civ. 3, 5 mai 2010, n° 09-66.131, FS-P+B (N° Lexbase : A0833EX7), Bull. civ. III, 2010, n° 90.
(6) CA Versailles, 21 mars 2013, n° 11/02868 (N° Lexbase : A6566KAG).
(7) Cass. mixte, 30 avril 1971, n° 61-11.829, publié au bulletin (N° Lexbase : A5413CKP), Bull. civ., mixte, 1971, n° 8, JCP éd. G, 1971, II, 16800, concl. R. Lindon, RTD civ., 1971, p. 691, obs. P. Hébraud.
(8) Ass. plén., 21 décembre 2006, P+B+R+I, deux arrêts, n° 05-11.966 (N° Lexbase : A0884DTW) et n° 05-17.690 (N° Lexbase : A0967DTY), Bull. civ., ass. plén., 2006, n° 14, JCP éd. G, 2007, II, 10016, note H. Guyader.
(9) Cons. const.,. 6 octobre 2010, n° 2010-43 QPC (N° Lexbase : A9924GAS), Rec. Cons. const., 2010, p. 268, AJCT, 2010. 183, obs. J.-.H Driard, BJDU, 2010, p. 437, concl. L. Olléon, obs. J. Trémeau, D., 2011, p. 2298, obs. B. Mallet-Bricout et N. Reboul-Maupin, Dr. adm., 2010, comm. 163, note L. Touzeau, JCP éd. A, 2010, 2331, note M. Moritz.
(10) V. également, CAA Marseille, 6ème ch., 12 juillet 2012, n° 11MA02796 (N° Lexbase : A4030IRP).
(11) TA Versailles, 8 juin 1999, n° 974730.
(12) CE 3° et 8° s-s-r., 17 juin 2015, n° 373187, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5377NLQ), JCP éd. A, 2015, 2244, concl. N. Escaut.
(13) CAA Bordeaux, 1ère ch., 18 avril 1993, n° 11BX01130 (N° Lexbase : A0341MR3).
(14) CE, 25 juillet 1980, n° 10023 (N° Lexbase : A6906AIM), Rec. tables, p. 628.
(15) CE 3° et 5° s-s-r., 15 février 1989, n° 71992, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A2519AQD).
(16) CAA Marseille, 5ème ch., 23 mai 2013, n° 11MA02911 (N° Lexbase : A1140MRN).
(17) CE Contentieux, 11 janvier 1974, n° 80499 (N° Lexbase : A7708B7M).
(18) Sur la conformité des ces dispositions à la Constitution, voir CE 1° et 6° s-s-r., 15 septembre 2010, n° 330734 (N° Lexbase : A4981E9D), Rec. tables, p. 809, BJCL, 2010, p. 594, concl. M. Guyomar.
(19) Cité par P. Soler-Couteaux in Droit de l'urbanisme, coll. "Cours", 2ème éd., 1998, p. 109.

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