[Chronique] Chronique de droit de l'expropriation - Juillet 2015

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d'actualité de droit de l'expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE). Cette chronique se penchera, tout d'abord, sur les règles d'indemnisation des propriétaires victimes d'une dépréciation de leur bien occasionnée par des travaux publics consécutifs à une expropriation partielle, règles déclarées conformes à la Convention par la Cour de Strasbourg (CEDH, 25 juin 2015, Req. 24756/10). Elle reviendra ensuite sur une décision du Conseil d'Etat au terme duquel les juges du Palais-Royal soulignent que l'arrêté déclarant un immeuble insalubre à titre irrémédiable et l'arrêté préfectoral déclarant d'utilité publique le projet d'acquisition de cet immeuble constituent ensemble une opération complexe (CE 4° et 5° s-s-r., 20 mars 2015, n° 371895, mentionné aux tables du recueil Lebon).

• Les règles d'indemnisation des propriétaires victimes d'une dépréciation de leur bien occasionnée par des travaux publics consécutifs à une expropriation partielle sont conformes à la Convention européenne des droits de l'Homme (CEDH, 25 juin 2015, Req. 24756/10 N° Lexbase : A7393NLE)

1.- Dans sa décision 24756/10 du 25 juin 2015, la Cour européenne des droits de l'Homme confirme une nouvelle fois la conventionalité des règles issues du Code de l'expropriation et de la jurisprudence des juridictions nationales en matière d'expropriation.

M. X est propriétaire d'un château situé dans le département de la Corrèze inscrit à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques, ainsi que du parc qui l'entoure dont la superficie est de vingt-sept hectares. Bénéficiant du calme de la campagne, et jouissant d'une vue imprenable sur le Puy-de-Dôme, l'intéressé a subi les conséquences de la construction d'une autoroute entre Bordeaux et Clermont-Ferrand devant favoriser le désenclavement de la Corrèze. Ce projet a été déclaré d'utilité publique le 10 janvier 1996 et a donné lieu à de nombreuses expropriations, dont l'une concerne une parcelle de quatre-vingt huit ares située sur la propriété de M. X. Par un jugement du 3 octobre 2000, le tribunal de grande instance de Tulle a fixé les indemnités d'expropriation dues au requérant à l'équivalent de 18 127 euros, ce qui correspond à la valeur agricole du terrain. En revanche, le tribunal a rejeté la demande d'indemnité présentée pour la dépréciation de la partie de sa propriété non expropriée. Il a en effet considéré que "l'amputation foncière proprement dite ne causera à la propriété de M. [X] aucun dommage", et que "les seuls dommages susceptibles d'être subis par la propriété [...] seront les nuisances causées par la proximité de l'autoroute, qui constitueront des dommages de travaux publics dont l'indemnisation ne relève pas de la compétence du juge de l'expropriation". Cette solution a ensuite été confirmée par la cour d'appel de Limoges dans un arrêt du 16 décembre 2002.

On rappellera ici que le juge de l'expropriation n'est compétent, pour indemniser la dépréciation d'une propriété partiellement expropriée, que si c'est l'expropriation elle-même qui est à l'origine de cette dépréciation, et cela indépendamment des travaux publics qui en seront la conséquence certaine ou éventuelle (1). Or en l'espèce, ce sont bien les travaux publics consécutifs à l'expropriation qui sont en cause, puisque les nuisances subies par M. X sont liées à la construction d'une autoroute à environ 250 mètres de sa propriété.

2.- Celui-ci a saisi en conséquence les juridictions administratives en réparation du trouble sonore occasionné par l'autoroute, mais également du préjudice causé par la dépréciation de sa propriété du fait de sa construction. Il estime, se fondant sur une expertise ordonnée à sa demande par le tribunal administratif de Limoges, que la valeur de sa propriété a subi une dépréciation de 40 % ce que le conduit à demander, à ce titre, une indemnité d'un montant de 231 722, 50 euros. Si le tribunal a accordé à M. X une indemnité équivalant à 20 % du montant de sa propriété, ce jugement a ensuite été infirmé par la cour administrative d'appel de Bordeaux à l'occasion d'un arrêt rendu le 17 avril 2008 (2). Le requérant a alors saisi le Conseil d'Etat, en invoquant notamment que la cour d'appel avait violé l'article 1 du Protocole n° 1 à la CEDSH (N° Lexbase : L1625AZ9) en refusant de lui accorder une juste indemnisation de la perte de valeur vénale affectant sa propriété. Ce pourvoi a toutefois été rejeté par le Conseil d'Etat à l'occasion d'un arrêt du 2 octobre 2009 au motif qu'aucun des moyens du requérant n'était de nature à permettre son admission (3).

Si la non-admission du pourvoi peut paraître sévère eu égard à l'importance de la question soulevée, on doit en effet considérer que la décision rendue par les premiers juges manquait de rigueur et qu'elle n'était pas conforme à la jurisprudence administrative concernant les dommages de travaux publics et les dommages liés au fonctionnement d'un ouvrage public. Apparu dans le courant du XIXème siècle, ce régime de responsabilité façonné par la jurisprudence du Conseil d'Etat est généralement présenté comme fondé sur le principe d'égalité devant les charges publiques. Il permet la réparation sans faute des dommages subis par des tiers par rapport à des travaux publics ou des ouvrages publics dès lors que ces dommages présentent un caractère anormal et spécial.

Le tribunal administratif de Limoges avait en effet distingué deux types de préjudices. Il avait considéré, tout d'abord, que les inconvénients résultant des bruits du trafic routier auxquels est exposée la propriété du requérant "n'excèdent pas les nuisances que peuvent être appelés à supporter dans l'intérêt général les propriétaires des fonds voisins des voies publiques". En revanche, les premiers juges avaient ensuite considéré que la présence visible et audible d'une autoroute à proximité immédiate de la propriété de M. X entraîne en tant que telle, "alors même qu'elle n'emporterait pas pour les occupants de celui-ci des troubles de jouissance par eux-mêmes anormaux et spéciaux, une perte de valeur vénale anormale et spéciale de la dite propriété". Ce raisonnement avait été censuré par la cour administrative d'appel de Bordeaux qui avait considéré que la responsabilité sans faute du maître d'ouvrage ne pouvait être engagée que pour des troubles de jouissance présentant, par eux-mêmes, le caractère d'anormalité et de spécialité requis. Ces conditions n'étant pas remplies, il n'y avait pas lieu de réparer la perte de valeur vénale dont se plaignait le requérant, et cela qu'elle que soit son importance.

Si ce raisonnement peut paraître convaincant, il faut toutefois relever que la jurisprudence administrative n'est pas toujours très claire concernant le champ d'application de ce régime de responsabilité. Ainsi, dans un arrêt "Gallais" du 9 novembre 2005 (4), le Conseil d'Etat a rejeté une demande d'indemnité sur ce fondement au motif que "les préjudices allégués [une gêne visuelle et sonore résultant de l'implantation d'une ligne électrique] ainsi que celui résultant de la dépréciation de la valeur vénale de la propriété ne revêtent pas, compte tenu du caractère des lieux avoisinants, un caractère anormal et spécial de nature à ouvrir un droit à réparation". Ceci étant, il semble que le juge administratif n'a jamais considéré que la perte de valeur vénale d'une propriété puisse être considérée comme revêtant, en tant que telle, un caractère anormal et spécial. D'un autre côté, comme on l'a vu, ce type de préjudice n'étant pas directement lié à l'expropriation, il n'a pas vocation à être intégré dans le calcul des indemnités d'expropriation.

3.- Cette situation, qui conduit à ne pas indemniser un préjudice dont l'existence est difficilement contestable, a conduit tout naturellement l'intéressé à saisir la Cour européenne des droits de l'Homme sur le fondement de l'article 1er du protocole additionnel n° 1 dont il résulte que "toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens".

Conformément à une jurisprudence constante -et que l'on peut qualifier de décevante (5)- la Cour rappelle qu'il lui appartient de rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (6). Plus précisément, elle considère qu'il doit exister un "rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé", ce qui exclut que la personne concernée ait eu à subir une charge spéciale et exorbitante. En l'espèce, les juges relèvent que l'atteinte à la propriété privée dont se plaint le requérant est liée à la mise en oeuvre d'une politique d'aménagement du territoire et que dans ce cas, dans l'analyse de ce rapport de proportionnalité, une marge d'appréciation plus grande doit être reconnue à l'Etat que lorsque sont en jeu des droits exclusivement civils (7).

Pour autant, dans une telle hypothèse, la réparation du préjudice subi par le propriétaire, du fait de la dépréciation d'une partie de sa propriété à la suite de la construction d'un ouvrage public consécutive à une expropriation partielle, n'est pas exclue. Elle a en effet déjà été admise par la cour dans les décisions "Ouzounoglou c/ Grèce" du 24 novembre 2005 (8) et "Athanasiou et autres c/ Grèce" du 9 février 2006 (9). Mais dans ces affaires, les troubles de jouissance subis par les personnes expropriées étaient particulièrement importants. Dans la seconde affaire, notamment, les maisons des requérants se trouvaient à une distance inférieure à cinq mètres de la voie ferroviaire qui avait été construite, ce qui entraînait une pollution sonore et des vibrations constantes. Qui plus est, une partie des maisons avaient désormais un horizon totalement obstrué par le pont ferroviaire qui avait également été édifié.

Cette situation est bien évidemment sans commune mesure avec celle subie par M. X. Contrairement à ce qui a été jugé dans les deux affaires susvisées, la Cour considère donc que les troubles de jouissance subis par celui-ci ne constituent pas une charge spéciale et exorbitante. Elle relève, par ailleurs, que dans le cadre d'une réglementation de l'usage des biens, les autorités nationales peuvent limiter la réparation des dommages subis à ceux présentant un caractère "anormal et spécial" (10), à condition toutefois que les juridictions nationales aient procédé à l'examen des arguments du requérant relatifs à la dépréciation de sa propriété (11). Cette condition ayant été respectée dans la présente affaire, les juges concluent au rejet du recours.

• L'arrêté déclarant un immeuble insalubre à titre irrémédiable et l'arrêté préfectoral déclarant d'utilité publique le projet d'acquisition de cet immeuble constituent ensemble une opération complexe (CE 4° et 5° s-s-r., 20 mars 2015, n° 371895, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A1296NEQ)

1.- La législation relative aux immeubles insalubres est issue de la loi n° 70-612 du 10 juillet 1970, tendant à faciliter la suppression de l'habitat insalubre (N° Lexbase : L2048A4M), dite loi "Vivien". Les dispositions du titre II de cette loi intitulé "dispositions relatives à l'expropriation" sont désormais intégrées dans le livre IV du Code de l'expropriation depuis l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2015, de l'ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014, relative à la partie législative du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L7867I47) (12). Ce ne sont toutefois pas ces dispositions qui sont en cause dans la décision rapportée, mais les anciennes dispositions du titre II de la loi "Vivien" intitulé "dispositions relatives à l'insalubrité" qui ont été codifiées aux articles L. 1331-1 (N° Lexbase : L5680H9A) et suivants du Code de la santé publique par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains (N° Lexbase : L9087ARY).

Cette procédure vise, le cas d'un "immeuble, bâti ou non, vacant ou non, attenant ou non à la voie publique, un groupe d'immeubles, un îlot ou un groupe d'îlots [qui] constitue, soit par lui-même, soit par les conditions dans lesquelles il est occupé ou exploité, un danger pour la santé des occupants ou des voisins" (13). Le préfet peut dans cette hypothèse saisir la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques afin qu'elle émette un avis sur la réalité et les causes de l'insalubrité et sur les mesures propres à y remédier. En l'absence de moyens techniques d'y mettre fin, ou lorsque les travaux nécessaires à sa résorption seraient plus coûteux que la reconstruction, l'insalubrité d'un bâtiment doit être qualifiée d'irrémédiable par arrêté préfectoral.

Cette procédure peut déboucher sur une procédure d'expropriation des immeubles déclarés insalubres à titre irrémédiable selon une procédure dérogatoire du droit commun organisée par les articles L. 511-1 (N° Lexbase : L8042I4M) et suivants du Code de l'expropriation. La question qui se pose en l'espèce consiste à déterminer si l'illégalité d'un arrêté déclarant un immeuble insalubre à titre irrémédiable peut être invoquée à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la déclaration d'utilité publique subséquente. En d'autres termes, il s'agit de savoir s'il y a lieu de faire jouer, dans cette hypothèse, le principe d'indépendance des législations, ou s'il faut considérer que les décisions précitées constituent une opération complexe.

En l'espèce, un arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône en date du 12 juin 2008 avait déclaré insalubre à titre irrémédiable un immeuble appartenant à une entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée. Par un arrêté du 10 juillet 2009, le préfet a ensuite déclaré d'utilité publique l'acquisition de cet immeuble par la société X et en a prononcé la cessibilité, afin qu'il soit mis un terme à cette insalubrité.

2.- Dans le cadre de son recours dirigé contre l'arrêté du 10 juillet 2009, la société voulait invoquer le vice de procédure entachant l'arrêté déclarant l'immeuble insalubre à titre irrémédiable. En effet, si le préfet avait bien saisi le conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques, cette instance s'était bornée à indiquer qu'elle émettait un avis favorable aux propositions de son rapporteur, sans se prononcer expressément ni sur la réalité et les causes de l'insalubrité, ni sur les mesures propres à y remédier. Conformément à la jurisprudence "Danthony" (14),  la cour administrative d'appel de Marseille avait considéré que les irrégularités commises avaient pu exercer une influence sur la décision du préfet et qu'elle devait conduire à l'annulation de la déclaration d'utilité publique subséquente.

C'est cette solution qui a été retenue par la cour administrative d'appel de Marseille (15) et qui est confirmée par le Conseil d'Etat qui admet donc que les deux arrêtés susvisés constituent, ensemble, une opération complexe. L'illégalité de la première décision peut donc être invoquée à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir contre la seconde.

La solution peut paraître logique, dès lors que l'on peut estimer qu'il existe un rapport de dépendance étroit entre ces deux décisions, l'existence de la seconde décision n'étant rendue possible que par l'existence préalable de la première décision. On peut en effet considérer, sans difficulté, que c'est la déclaration d'insalubrité qui frappe l'immeuble qui détermine le régime dont relève l'expropriation du même immeuble. Au regard de la jurisprudence antérieure, il semble toutefois qu'une distinction puisse être opérée en fonction de l'objet précis de la déclaration d'utilité publique. Ainsi, le Conseil d'Etat avait déjà eu l'occasion d'admettre qu'est "recevable à l'encontre d'un arrêté préfectoral déclarant d'utilité publique le projet d'acquisition d'immeubles et prononçant leur cessibilité au profit de deux communes pour permettre la réalisation de nouvelles constructions l'exception d'illégalité de l'arrêté préfectoral fixant le périmètre d'insalubrité de l'îlot d'habitations concerné et déclarant insalubres et frappés d'interdiction totale et définitive d'habiter les immeubles situés à l'intérieur de ce périmètre" (16). En revanche, une solution différente a été retenue dans une affaire où la déclaration d'utilité publique avait eu pour objet l'acquisition de terrains destinés à permettre le relogement des habitants des immeubles déclarés insalubres, et non pas directement les immeubles déclarés insalubres (17). Dans cette hypothèse, il y a en effet lieu à considérer que la déclaration d'utilité publique "ne constitue pas un acte pris en application" de l'arrêté déclarant des immeubles insalubres à titre irrémédiable.

3.- Si les analyses de la cour administrative d'appel et du Conseil d'Etat convergent sur la question de l'existence d'une opération complexe, la façon dont est mise en oeuvre la technique d'exception d'illégalité n'est pas la même. En effet, les juges du fond avaient omis de prendre en considération la différence de nature entre le contentieux de la déclaration d'utilité publique, qui relève du recours pour excès de pouvoir, et le contentieux de l'arrêté d'insalubrité, qui relève du contentieux de pleine juridiction. C'est à tort que la cour avait pris en considération l'état de l'immeuble à la date à laquelle l'arrêté d'insalubrité du 12 juin 2008 a été pris. Puisque c'est la déclaration d'utilité publique du 10 juillet 2009 qui est attaquée, c'est à cette date, au regard de la situation de fait de l'immeuble, que le juge devait se placer pour déterminer si cette mesure était légalement justifiée. Les juges ont donc commis une erreur de droit qui n'emporte toutefois aucune conséquence pratique. En effet, si la cour administrative d'appel n'avait pas pris en considération le compte rendu de visite du bâtiment effectué en décembre 2009, ces éléments "étaient relatifs à une situation postérieure également à l'arrêté déclaratif d'utilité publique". L'arrêté du 12 juin 2008 étant intervenu à l'issue d'une procédure irrégulière, ce seul motif justifiait l'annulation de la déclaration d'utilité publique attaquée.

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(1) T. confl., 5 décembre 1977, n° 02058 (N° Lexbase : A8113BDT), Rec. p. 669, AJPI, 1978, p. 734, note Chateauraynaud.
(2) CAA Bordeaux, 1ère ch., 17 avril 2008, n° 06BX01978 (N° Lexbase : A2604EAP).
(3) CE, 2 octobre 2009, arrêt non publié.
(4) CE 9° et 10° s-s-r., 9 novembre 2005, n° 249382, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A4970DLN).
(5) Voir récemment à propos du calcul de l'indemnité par les juridictions nationales allouées aux propriétaires de parcelles agricoles expropriées : CEDH, 8 janvier 2013, Req. 40961/07 (N° Lexbase : A2237KQW), Dr. rur., 2013, 168, nos obs..
(6) CEDH, 23 septembre 1982, Req. 7151/75 (N° Lexbase : A5103AYN).
(7) CEDH, 29 mars 2010, Req. 34044/02 (N° Lexbase : A2354EUQ).
(8) CEDH, 24 novembre 2005, Req. 32730/03 (N° Lexbase : A7064DL9).
(9) CEDH, 9 février 2006, Req. 2531/02 (N° Lexbase : A9296NMA).
(10) CEDH, 26 avril 2011, Req. 18070/08 (N° Lexbase : A2610HPD).
(11) CEDH, 31 mai 2007, Req. 25774/05 (en anglais uniquement).
(12) Sur ce texte, lire nos obs., Le nouveau Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : une réforme cosmétique plutôt qu'une réforme de fond, RD imm., 2015, p. 281.
(13) C. santé publ., art. L. 1331-26 (N° Lexbase : L5356IMC).
(14) CE Ass., 23 décembre 2011, n° 335033 (N° Lexbase : A9048H8M), Rec. p. 649, Dr. adm., 2012, 22, note F. Melleray, JCP éd. A, 2012, 2089, note C. Broyelle, RFDA, 2012, p. 284, concl. G. Dumortier.
(15) CAA Marseille, 5ème ch., 4 juillet 2013, n° 11MA03666 (N° Lexbase : A7015KKZ).
(16) CE 2° et 6° s-s-r., 21 février 1986, n° 37531, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7617AM3). Voir dans le même sens CE 1° et 4° s-s-r., 6 novembre 1981, n° 25939, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7703AKI).
(17) CE 4° et 5° s-s-r., 26 décembre 2006, n° 285591, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1457DT7).

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