[Textes] Décret d'application de la loi renforçant la lutte contre le terrorisme : le ministre de l'Intérieur au centre du nouveau dispositif administratif

Le 13 novembre 2014, avant les terribles évènements ayant touché la France, était promulguée une énième loi "renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme" (1), qui vise à répondre à l'évolution de la menace terroriste, décrite comme ayant muté tant du point de vue de son ampleur que de sa nature. S'il est désormais devenu habituel de faire porter par le ministère de l'Intérieur -et non par le Garde des Sceaux- les réformes en matière de terrorisme, lors même qu'elles contiennent des dispositions de nature répressive, ce qui frappe avant tout, c'est la rapidité de son adoption car de la genèse du projet jusqu'à l'adoption définitive du texte -selon une procédure accélérée-, moins de cinq mois auront suffi pour voir éclore la réforme. C'est que, face à l'émergence d'une nouvelle génération de terroristes, le temps est compté et l'urgence, par là même, légitimée, comme pour presque toutes les lois anti-terroristes adoptées en France, depuis maintenant une trentaine d'années (2). Le décret d'application du 14 janvier 2015, relatif à l'interdiction de sortie du territoire des ressortissants français projetant de participer à des activités terroristes à l'étranger (3), n'échappe pas à la méthode. Contenu de la loi nouvelle. Au fil des réformes, qui s'empilent à un rythme soutenu, les procédures dérogatoires se multiplient en matière de terrorisme, laissant ainsi, peu à peu, l'exception se normaliser, comme en témoigne encore la loi nouvelle qui comporte un double volet, à la fois répressif et préventif. Sur le premier point, la réforme a d'abord rapatrié les délits de provocation et d'apologie des actes terroristes, qui relevaient jusqu'alors de la loi du 29 juillet 1881, sur la liberté de la presse (N° Lexbase : L3046IZT), au sein du Code pénal (4), substituant ainsi à la qualification de délits de presse celle d'infractions terroristes dans le but de les soumettre aux procédures dérogatoires applicables en matière de terrorisme (5) et de criminalité organisée (6). Ensuite, outre l'allongement de la liste déjà pléthorique des actes terroristes prévus à l'article 421-1 du Code pénal (N° Lexbase : L8437I4A), la réforme vient surtout créer une nouvelle infraction, dite d'entreprise individuelle terroriste (8), qui étend le principe de l'association de malfaiteurs aux personnes agissant seules -ce que les médias ont pu appeler les "loups solitaires"-, en érigeant en infraction consommée des actes préparatoires qui sont antérieurs au commencement d'exécution constitutif de la tentative punissable et qui devraient donc, en application du droit commun, échapper à la répression (9). Au plan préventif, la loi nouvelle entend prévenir non seulement la radicalisation d'individus en mettant en place un système de blocage administratif des sites internet incitant ou faisant l'apologie du terrorisme (10), mais encore le départ de ressortissants français sur le "théâtre d'opérations de groupements terroristes" à l'étranger en organisant une interdiction administrative de sortie du territoire (11).

Contenu du décret d'application. Le décret d'application de cette loi, dont les dispositions sont entrées en vigueur le lendemain de sa publication, soit le 16 janvier 2015, concerne seulement le volet préventif de la loi et, plus spécialement, les mesures d'application réglementaire des articles 1^er et 2 de la loi du 13 novembre 2014. Le décret vient ainsi préciser les modalités de délivrance du récépissé valant justification de l'identité qui sera remis aux nationaux, frappés d'une décision d'interdiction de sortie du territoire, et les conditions dans lesquelles ils pourront, à l'issue de la mesure, obtenir la délivrance d'un nouveau titre. Par ailleurs, dans le cas où un étranger frappé d'une interdiction administrative du territoire serait "inexpulsable", le décret confie au ministre de l'Intérieur la compétence pour prononcer à son encontre une mesure d'assignation à résidence. Contrairement à son intitulé, le décret -qui met le ministre de l'Intérieur au centre du nouveau dispositif de nature purement administrative- ne s'attache donc pas uniquement à mettre en oeuvre la mesure l'interdiction de sortie du territoire des ressortissants français (12) (I) ; il prévoit également des règles s'appliquant aux ressortissants étrangers (13) (II). Le dispositif nouveau permet ainsi de lutter contre la double figure désormais identifiée de l'ennemi terroriste, non seulement contre l'"ennemi extérieur", mais encore contre l'"ennemi intérieur".

I - L'interdiction de sortie du territoire national des ressortissants français

Nouveau dispositif légal. Mesure phare du nouvel arsenal administratif destiné à renforcer la lutte contre le terrorisme, l'article 1^er de la loi ouvre au ministre de l'Intérieur la possibilité de prononcer une interdiction temporaire de quitter le territoire national à l'encontre de tout ressortissant français "lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser qu'il projette : 1° des déplacements à l'étranger ayant pour objet la participation à des activités terroristes ; 2° ou des déplacements à l'étranger sur un théâtre d'opérations de groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de son retour sur le territoire français" (14). Concrètement, la mesure emporte l'invalidation immédiate, à titre conservatoire, du passeport et de la carte nationale d'identité de la personne visée ; elle est assortie de l'obligation pour l'intéressé de restituer ces mêmes documents dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de la décision d'interdiction en échange d'un récépissé valant justification d'identité.

Nouveau dispositif réglementaire. C'est ici que le décret d'application entre en scène pour organiser les modalités de délivrance de ce document. Le décret prévoit ainsi les mentions que doit comporter le récépissé (15), parmi lesquelles, outre les éléments d'identification de l'intéressé, figurent le fondement légal du récépissé (8°) ainsi que l'indication selon laquelle ce document ne permet pas la sortie du territoire national (9°) (16). La carte nationale d'identité et le passeport invalidés sont alors remis à l'autorité compétente pour établir le récépissé, à savoir le préfet du département dans lequel se situe le domicile, la résidence ou la commune de rattachement de la personne concernée ou, le cas échéant, aux services de police ou de gendarmerie (17). Lorsque l'interdiction de sortie du territoire fait l'objet d'un renouvellement, un nouveau récépissé est établi et remis à son titulaire après restitution de l'ancien (18). Le décret prévoit, par ailleurs, que, à l'expiration de l'interdiction de sortie du territoire, la personne concernée pourra demander la délivrance ou le renouvellement de sa carte nationale d'identité et de son passeport (19), lesquels pourront être accordés, contre restitution du récépissé, après que l'autorité administrative compétente aura vérifié qu'aucune décision judiciaire ou autre circonstance nouvelle ne s'oppose à cette délivrance (20). Enfin, le décret vient préciser que le ministre de l'Intérieur est l'autorité administrative compétente (21) pour notifier à une entreprise de transport aérien, maritime ou ferroviaire, par un moyen tenant compte de l'urgence, une décision d'interdiction de transport d'une personne frappée d'une interdiction de sortie du territoire en application de l'article L. 224-1 du Code de la sécurité intérieure (N° Lexbase : L5703G4Y).

Fond : restriction à la liberté d'aller et venir. Que faut-il penser de ce nouveau dispositif ? Sur le fond, si l'interdiction administrative de sortie du territoire -dont la violation est pénalement sanctionnée (22)- s'analyse évidemment en une restriction à la liberté d'aller et venir (23), celle-ci semble admissible dès lors que, conformément à la triple exigence dégagée par la Cour européenne, elle est "prévue par la loi" et est "nécessaire" à la "poursuite d'objectifs légitimes" (24). Or, en présence de menaces terroristes bien réelles, objectivement démontrées, cette restriction légale apparaît nécessaire dans "l'intérêt notamment de la sécurité nationale ou de l'ordre public" (25). Toutefois, si l'on conçoit bien qu'il faille prévenir le départ de ressortissant français sur le "théâtre d'opérations de groupements terroristes" à l'étranger, de crainte qu'ils ne reviennent en France commettre des attentats (2°), l'on pourrait en revanche se montrer plus circonspect sur l'interdiction des "déplacements à l'étranger ayant pour objet la participation à des activités terroristes" (1°) dès lors que s'engager dans un conflit à l'étranger -même dans un pays en guerre civile contre un pouvoir identifié par la France comme illégitime- nous paraît relever de la liberté individuelle de tout citoyen (26). Il convient, par ailleurs, de relever l'irréductible indétermination de la notion de "raisons sérieuses de penser" que le ressortissant national se rendant à l'étranger constituera un danger "lors de son retour sur le territoire français" (2°), sur laquelle repose toute entière la décision d'interdiction de sortie du territoire : comment en effet caractériser ne serait-ce qu'une simple probabilité d'action terroriste lors du retour en France alors que le déplacement à l'étranger n'est lui-même, à ce stade, qu'à l'état de projet ? On peut ainsi notamment se demander si cette indétermination légale des motifs de l'interdiction -ces "raisons sérieuses" doivent-elles s'appuyer sur les faits matériels et, si oui, lesquels ?- est bien conforme à la jurisprudence de la Cour européenne qui considère que la loi sur laquelle est fondée la mesure d'interdiction doit formuler avec précision les conditions et les motifs autorisant la mesure (27). Mais, il est vrai, dès l'instant que l'on entend agir préventivement au stade du simple projet, peut-on vraiment exiger davantage qu'une simple probabilité ? C'est là toute la problématique de l'intervention "pro-active" de la loi...

Procédure : compétence administrative. Si l'éviction du juge judiciaire, gardien des libertés individuelles, peut a priori surprendre, le caractère purement administratif de la procédure peut se fonder sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui distingue, d'une part, les atteintes administratives "simples" à la liberté d'aller et venir en tant que composante de la liberté personnelle (28), qui relève de la compétence de la juridiction administrative, et les restrictions apportées à la liberté individuelle conçue comme que composante du droit à la sûreté (29) d'autre part, qui exige l'intervention exclusive de l'autorité judiciaire (30). Or, s'agissant ici d'une simple restriction à la liberté d'aller et venir comme composante de la liberté personnelle, aucun obstacle constitutionnel ne s'oppose à ce que le législateur décide de faire de la décision d'interdiction de sortie du territoire une simple mesure de police administrative.

Procédure : garanties. Dès lors, la seule question restant à discuter réside dans le fait de savoir si le législateur a pris le soin d'entourer le prononcé de la mesure d'interdiction de garanties propres à éviter tout abus injustifié et disproportionné dans l'exercice de la liberté d'aller et venir. La Cour européenne considère à cet égard que la loi doit formuler avec précision les motifs autorisant la mesure d'interdiction, déterminer l'autorité compétente et, enfin, préciser des garanties procédurales adéquates et suffisantes pour exclure les mesures abusives (31) en insistant sur le fait que la mesure ne doit pas être excessive dans sa durée et demeurer justifiée tout au long de son application (32). Or, le nouveau dispositif semble répondre à ces différentes exigences puisque la décision, prise pour une durée limitée ne pouvant excéder six mois, ne peut être renouvelée, selon les mêmes conditions, que pour une durée totale ne pouvant excéder deux ans, tant que les conditions en sont réunies. Certes, la mesure peut être décidée, sans audition préalable de l'intéressé, ni production des pièces fondant la suspicion, de sorte que l'exigence d'une procédure contradictoire préalable se trouve alors évincée. Toutefois, justifiée par l'urgence, cette éviction paraît admissible au terme d'une appréciation in globo du droit à un procès équitable dans la mesure où cette éviction ab initi se trouve "rattrapée" à un stade ultérieur de la procédure puisque l'intéressé doit être entendu, assisté de son conseil, dans un délai maximal de huit jours afin de permettre au ministre, le cas échéant, de rapporter la décision. A l'inverse, n'étant pas justifié par l'urgence, le renouvellement de la mesure est quant à lui soumis au droit commun de la procédure contradictoire (33). Enfin, cette mesure de police administrative est naturellement soumise tout au long du processus au contrôle du juge administratif, non seulement au juge des référés mais encore du juge du fond de l'excès de pouvoir, aussi bien lors du prononcé de la mesure initiale que lors de son renouvellement. En définitive, sous réserve de la relative imprécision des motifs justifiant la mesure d'interdiction, le dispositif administratif ainsi mis en place, quoi qu'assurément attentatoire à la liberté d'aller et venir, paraît globalement équilibré.

II - Le renforcement des mesures applicables aux ressortissants étrangers

Double visage de "l'ennemi" terroriste. La figure de "l'ennemi" terroriste est aujourd'hui double puisqu'il s'agit de lutter non seulement contre les ressortissants étrangers qui viendraient en France commettre des actes terroristes -"l'ennemi extérieur"- mais encore contre les ressortissants français qui se rendraient à l'étranger pour être formés et revenir en France commettre des attentats -"l'ennemi intérieur"-. Tandis que les seconds peuvent désormais subir une mesure d'interdiction administrative de sortie du territoire, les premiers ne sont pas non plus ignorés du nouveau dispositif mis en place par la loi du 13 novembre 2014.

Nouveau dispositif applicable aux ressortissants étrangers : interdiction administrative du territoire. En effet, l'article 2 de la loi a renforcé les mesures applicables aux étrangers, d'abord en insérant un nouveau chapitre au Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile relatif à l'"interdiction administrative du territoire" (35). Le nouveau dispositif opère à cet égard une distinction selon la qualité de ressortissant étranger, suivant qu'il est "ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne, d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse" (36) ou qu'il est ressortissant d'un autre Etat (37) : tandis que dans le premier cas, la mesure d'interdiction administrative du territoire peut être prononcée lorsque sa présence en France "constituerait, en raison de son comportement personnel, du point de vue de l'ordre ou de la sécurité publics, une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société", elle peut être prononcée, dans le second, lorsque la présence en France "constituerait une menace grave pour l'ordre public, la sécurité intérieure ou les relations internationales de la France" (38). Dans tous les cas, le ressortissant étranger, frappé d'une telle mesure, dispose d'un délai pour quitter le territoire qui, sauf urgence, ne peut être inférieur à un mois (39) et pourra faire l'objet, s'il est retrouvé présent sur le sol français, d'une reconduite d'office à la frontière (41), sur décision du ministre de l'Intérieur, ainsi qu'est venu le préciser le décret d'application du 14 janvier 2015 (41). Ce qui gêne surtout, s'agissant de cette décision d'interdiction du territoire, outre là encore l'imprécision des motifs la justifiant, c'est qu'elle est prononcée par le ministre de l'Intérieur "après une procédure non contradictoire" (42), au terme de laquelle l'intéressé ne sera donc pas nécessairement entendu. Sans doute la décision doit-elle être écrite et motivée (43) mais cette double prévision paraît insuffisante dès lors qu'un "rattrapage" des garanties inhérentes au droit à un procès équitable n'est pas ici organisé à un stade ultérieur de la procédure puisque le dispositif nouveau prévoit seulement que l'étranger peut introduire une demande de levée de la mesure après un délai d'un an (44) et que les motifs de l'interdiction du territoire donnent lieu à un réexamen tous les cinq ans (45).

Nouveau dispositif applicable aux ressortissants étrangers : assignation à résidence. Dans ce prolongement, l'article 2 de la loi du 13 novembre 2014 vient encore prévoir que, si le ressortissant étranger doit être reconduit à la frontière en exécution d'une interdiction administrative du territoire, mais qu'il est dans "l'impossibilité de quitter le territoire français ou ne peut ni regagner son pays d'origine ni se rendre dans aucun autre pays, l'autorité administrative peut, jusqu'à ce qu'existe une perspective raisonnable d'exécution de son obligation, l'autoriser à se maintenir provisoirement sur le territoire français en l'assignant à résidence" (46). En effet, dans certaines situations, l'administration peut être confrontée à l'impossibilité d'exécuter une mesure d'interdiction administrative du territoire, notamment lorsque le renvoi dans le pays d'accueil serait susceptible d'exposer le ressortissant étranger à des traitements inhumains et dégradants. Dans ce cas, où le ressortissant étranger est donc "inxepulsable" en vertu des engagements internationaux pris par la France, la réforme a donc prévu une mesure palliative permettant de garantir la sécurité publique : l'assignation à résidence de l'étranger frappé d'une interdiction administrative du territoire. Pouvant être assortie d'une interdiction d'entrer en relation avec "certaines personnes nommément désignées dont le comportement est lié à des activités à caractère terroriste" (47), la mesure, prononcée par le ministre de l'Intérieur -ainsi qu'est venu le préciser le décret d'application du 14 janvier 2015 (48)-, doit être motivée et peut être prise pour une durée maximale de six mois, renouvelable une fois ou plus dans la même limite de durée. Mais là encore, la seule motivation de la décision et la prévision de sa durée pourraient être tenues pour insuffisantes à assurer les garanties inhérentes au droit à un procès équitable.

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(1) Loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014, renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme (N° Lexbase : L8220I49). Pour un commentaire de cette loi, v. R. Ollard, O. Desaulnay, La réforme de la législation anti-terroriste ou le règne de l'exception pérenne, Dr. pén., 2015, Etudes 1.
(2) V., en dernier lieu, loi n° 2012-1432 du 21 décembre 2012, relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme (N° Lexbase : L7322IUQ).
(3) Décret n° 2015-26 du 14 janvier 2015, relatif à l'interdiction de sortie du territoire des ressortissants français projetant de participer à des activités terroristes à l'étranger.
(4) C. pén., art. 421-2-5 (N° Lexbase : L8378I43).
(5) C. pr. pén., art. 706-16 (N° Lexbase : L8443I4H) et s.
(6) C. pr. pén., art. 706-73, 11° (N° Lexbase : L4136I4X). V. toutefois, pour l'exclusion des règles dérogatoires énoncées aux articles 706-88 (N° Lexbase : L7809I3M) à 706-94 du Code de procédure pénale (C. pr. pén., art. 706-24-1 N° Lexbase : L8441I4E).
(7) Par renvoi aux articles 322-6-1 (N° Lexbase : L3258IQQ) et 322-11-1 (N° Lexbase : L8759HWC) du Code pénal.
(8) C. pén., art. 421-2-6 (N° Lexbase : L8396I4Q).
(9) Sur cette infraction et les incertitudes qui l'entourent, v. R. Ollard, O. Desaulnay, étude précitée, n° 8 et s.
(10) Loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014, art. 9, (ibid., n° 16 et s.).
(11) Loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014, art. 1 et 2.
(12) Décret n° 2015-26, art. 1^er à 3, modifiant le Code de la sécurité intérieure.
(13) Décret n° 2015-26, art. 4, modifiant le CESEDA.
(14) C. sécu. int., art. L. 224-1 (N° Lexbase : L8368I4P).
(15) C. sécu. int., art. R. 224-1 (N° Lexbase : L5462I7G).
(16) Pour le cas où la personne n'est pas titulaire de documents d'identité, v. C. sécu. int., art. R. 224-3 (N° Lexbase : L5464I7I) et R. 224-5 (N° Lexbase : L5466I7L).
(17) C. sécu. int., art. R. 224-2 (N° Lexbase : L5463I7H).
(18) C. sécu. int., art. R. 224-2, al. 3 et 4.
(19) Auprès du préfet ou du sous-préfet (C. sécu. int., art. R. 224-4 N° Lexbase : L5465I7K).
(20) C. sécu. int., art. R. 224-6 (N° Lexbase : L5467I7M).
(21) C. sécu. int., art. R. 232-19 (N° Lexbase : L5468I7N).
(22) De trois ans d'emprisonnement et d'une amende de 45 000 euros (C. sécu. int., art. L. 224-1, al. 10°).
(23) V. art. 2 du Protocole n° 4 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme ; TFUE, art. 45 (N° Lexbase : L2693IPG).
(24) CEDH, 21 décembre 2006, Req. 55565/00, §38, disponible en anglais, Adde, CJCE, 11 avril 2000, aff. C-356/98 N° Lexbase : A0234AWL) ; CJCE, 10 avril 2008, aff. C-398/06 (N° Lexbase : A8065D7T).
(25) CEDH, 21 décembre 2006, Bartik c. Russie, précité.
(26) Dans le même sens, Syndicat de la magistrature, Observations sur le projet de loi renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, www.syndicat-magistrature.org.
(27) CEDH, 25 janvier 2007, Req. 23468/02 (N° Lexbase : A6356DTL).
(28) DDHC 1789, art. 2 (N° Lexbase : L1366A9H) et 4 (N° Lexbase : L1368A9K).
(29) Const., art. 66 (N° Lexbase : L0895AHM).
(30) Cons. const., décision n° 2004-492, du 2 mars 2004, Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (N° Lexbase : A3770DBA) (cons. 4).
(31) CEDH, 25 janvier 2007, Req. 23468/02.
(32) V. notamment CEDH, 22 septembre 2011, Req. 60983/09 (N° Lexbase : A9479HXD), § 96 ; CEDH, 31 octobre 2006, Req. 41463/02, § 35, disponible en anglais.
(33) Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, art. 24 (N° Lexbase : L0420AIE).
(34) V. supra.
(35) C. entr. séj. étrang. et asile, art. L. 214-1 (N° Lexbase : L8370I4R) et s..
(36 C. entr. séj. étrang. et asile, art. L. 214-1.
(37) C. entr. séj. étrang. et asile, art. L. 214-2 (N° Lexbase : L8371I4S).
(38) Dans les deux hypothèses, le prononcé de la mesure est subordonné à la condition que le ressortissant étranger ne réside pas habituellement en France et, pour les ressortissants étrangers non visés à l'art. L. 214-1, à la condition supplémentaire qu'ils ne se trouvent pas sur le territoire national.
(39) C. entr. séj. étrang. et asile, art. L. 214-3, al. 3 (N° Lexbase : L8372I4T).
(40) Selon les règles prévues aux articles L. 513-2 (N° Lexbase : L5088IQI), L. 513-3, alinéa 1^er (N° Lexbase : L7204IQU) et les titres V et VI du livre V du Code précité (C. entr. séj. étrang. et asile, art. L. 214-4 N° Lexbase : L8373I4U).
(41) Décret n° 2015-26, art. 4, créant un nouvel article R. 513-1-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L5469I7P).
(42) C. entr. séj. étrang. et asile, art. L. 214-3, al. 1er (N° Lexbase : L8372I4T).
(43) Ibid.
(44) C. entr. séj. étrang. et asile, art. L. 214-5 (N° Lexbase : L8374I4W).
(45) C. entr. séj. étrang. et asile, art. L. 214-6 (N° Lexbase : L8375I4X).
(46) C. entr. séj. étrang. et asile, art. L. 561-1, 6° (N° Lexbase : L8494I7Q).
(47) C. entr. séj. étrang. et asile, art. L. 563-1.
(48) Décret n° 2015-26, art. 4, créant un nouvel art. R. 561-1-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L5470I7Q).

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