[Jurisprudence] Les conditions d'éloignement des citoyens européens en cas de séjour inférieur à trois mois

Le séjour non permanent fragilise la portée de la protection du citoyen européen contre les mesures d'éloignement. Ainsi, des faits "d'escroquerie à la charité publique", à la condition que soit pris en compte l'ensemble des circonstances relatives à la situation particulière de la personne concernée, en particulier sa situation individuelle, notamment la durée de son séjour en France, sa situation familiale et économique et son intégration, peuvent être constitutifs d'une "menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société française", en l'occurrence la sécurité publique, justifiant et légalisant une obligation de quitter le territoire français, avec placement en rétention et désignation du pays de destination, décidée à l'égard d'un citoyen européen. La Haute juridiction administrative s'est prononcée sur cette possibilité dans un arrêt rendu le 1er octobre 2014. Le Conseil d'Etat avait à se prononcer sur un pourvoi en cassation introduit par une citoyenne européenne, entrée sur le territoire français depuis trois mois, interpellée le 8 janvier 2012 et placée en garde à vue pour avoir, en réunion, sollicité le versement de sommes d'argent à l'aide d'une fausse documentation portant l'en-tête d'une association caritative. Frappée d'une mesure d'obligation de quitter le territoire français prise le 9 janvier 2012 par le préfet de police de Paris et placée en rétention en vue de son éloignement vers son pays d'origine, la Roumanie, Etat membre de l'Union européenne mais, à l'époque encore, en période de transition en matière de libre circulation et de séjour de ses ressortissants, la requérante a introduit un pourvoi en cassation contre l'arrêt du 4 octobre 2012 par lequel la cour administrative de Paris (1) a confirmé le jugement du 12 janvier 2012 du tribunal administratif de la même ville rejetant sa demande tendant à l'annulation des mesures prises à son encontre.

La Haute juridiction administrative trouve dans cette affaire l'occasion de préciser les conditions dans lesquelles un citoyen européen, entré sur le territoire français moins de trois mois avant son interpellation pour infraction à la loi, peut faire l'objet d'une obligation de quitter le territoire français, avec ou sans délai de départ volontaire, sans que soit méconnue la Directive (CE) 2004/38 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres (N° Lexbase : L2090DY3) (2), et plus particulièrement ses articles 27 et 28.

Pour mémoire, les ressortissants de l'Union européenne bénéficient pour eux-mêmes et pour les membres de leurs familles du droit de circuler et de séjourner sur le territoire des Etats membres. Ils peuvent, cependant, faire l'objet d'une mesure d'éloignement pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Une protection renforcée est reconnue à ceux des citoyens ayant acquis un droit de séjour permanent (cinq ans de résidence continue) dont l'éloignement est soumis à des raisons impérieuses d'ordre public ou de sécurité publique. De même, des motifs graves de sécurité publique sont-ils exigés pour éloigner des citoyens ayant séjourné durant les dix ans précédents sur le territoire de l'Etat membre d'accueil, ainsi que pour les mineurs. La Cour de justice de l'Union européenne a eu l'occasion d'expliciter le sens à donner à la notion de "protection renforcée" et des conséquences qui en découlent quant à l'éloignement de son bénéficiaire dans son arrêt "Tsakouridis" (3). Pour rappel, deux questions lui étaient posées sur recours préjudiciel : la première sur les conditions dans lesquelles la "protection renforcée" peut être acquise ou perdue, la seconde sur ce qu'il faut entendre par "raisons impérieuses de sécurité publique". A la deuxième question, dont la pertinence est plus marquée pour notre espèce, la Cour de Luxembourg répond que la condition de "raisons impérieuses de sécurité publique" suppose non seulement l'existence d'une atteinte à la sécurité publique, mais, en outre, qu'une telle atteinte présente un degré de gravité particulièrement élevé, moyen de protection dont elle restreindra cependant le champ à peine deux années plus tard (4). Elle prend, cependant, soin de préciser que "le comportement de la personne concernée doit représenter une menace réelle et actuelle et que la mesure d'éloignement ne peut pas être fondée sur l'existence de condamnations pénales antérieures ou des raisons de prévention générale". L'examen individuel et la proportionnalité des mesures envisagées doivent rester déterminants.

En revanche et s'agissant du cas des citoyens européens se trouvant sur le territoire français depuis moins de trois mois, il est apparu, notamment à l'été 2010 avec la recrudescence des mesures d'éloignement frappant un grand nombre de "Roms" ressortissants roumains, que leur situation ne bénéficie pas d'un niveau de protection aussi élevé. L'explication est à rechercher dans la législation nationale transposant la Directive (CE) 2004/38 du 29 avril 2004. L'article L. 121-1 (N° Lexbase : L1231HPB), introduit par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, relative à l'immigration et à l'intégration (N° Lexbase : L3439HKL), dans le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui reconnaît à tout citoyen européen le "droit de séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois", "sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public", peut être considéré, en creux, comme le point de départ des difficultés liées au séjour de moins de trois mois (5).

La Directive de 2004 précitée, en cherchant à unifier les différentes catégories de personnes pouvant exercer un droit de séjour, n'envisage plus ce droit que comme la résultante du principe de "libre circulation des personnes" laquelle constitue "une des libertés fondamentales du marché intérieur, qui comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel cette liberté est assurée". L'article 20 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (N° Lexbase : L2507IPK), qui condamne les mesures nationales visant à priver les individus de l'effectivité de jouissance des droits tirés de leur statut de citoyen européen, sert de toile de fond au dispositif mis en place par cette Directive dont la transposition a été assurée par l'article 23 de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006. De fait, la Directive de 2004, par son article 28, introduit une gradation dans les motifs justifiant l'éloignement d'un citoyen européen pour raison d'ordre public ou de sécurité publique. Elle le fait au regard, notamment, du degré d'intégration de l'individu concerné dans l'Etat membre d'accueil : motifs graves d'ordre public ou de sécurité publique s'agissant du droit au séjour permanent ; raisons impérieuses d'ordre public ou de sécurité publique s'agissant des séjours de dix ans au moins et des mineurs.

Le séjour non permanent, c'est-à-dire de moins de trois mois et les conditions de l'éloignement qui lui sont attachées, va apparaître à l'occasion de la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011, relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité (N° Lexbase : L4969IQ4), dont l'article 22 introduit un article L. 121-4-1 (N° Lexbase : L4992IQX) dans le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile instaurant "le droit de séjourner en France pour une durée maximale de trois mois", sans formalités particulières autres que celles prévues par la réglementation nationale, au profit des citoyens européens. Une décision d'obligation de quitter le territoire français devient alors possible à l'encontre d'un citoyen européen en cas d'absence de droit au séjour, de séjour constitutif d'un abus de droit, et comportement constitutif d'une menace grave, actuelle et réelle portant atteinte à un intérêt fondamental de la société française, c'est-à-dire pour trouble à l'ordre public. Dans l'arrêt rapporté, c'est du dernier cas qu'il est question. En effet, le juge établit que la requérante ne conteste pas que sa présence sur le territoire date de moins de trois mois au moment de son interpellation et que, par suite, elle tombe sous le coup de l'article L. 511-3-1, 3° (N° Lexbase : L7180IQY) organisant l'éloignement pour comportement personnel constituant "une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société française".

Dans l'arrêt rapporté, le Conseil d'Etat se devait de clarifier la notion de "trouble à l'ordre public", entendue par l'article 27-2 de la Directive de 2004 comme étant "une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société" et reprise à la lettre par l'article L. 511-3-1, 3° du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, pour mettre fin aux divergences qui ont pu apparaître entre les interprétations retenues par certaines juridictions administratives. En effet, il a pu être jugé que des interpellations pour vol pouvaient justifier une mesure d'éloignement (7). A contrario, les juges ont estimé qu'une condamnation pour vol n'était pas constitutive d'une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société française (8). De son côté, la CJUE estime que les dérogations à la libre circulation doivent être interprétée de manière stricte (9) et en tenant compte de "la durée du séjour de l'intéressé sur son territoire, de son âge, de son état de santé, de sa situation familiale et économique, de son intégration sociale et culturelle et de l'intensité de ses liens avec son pays d'origine" (10). D'autre part, elle considère dans ses arrêts suscités qu'une condamnation pénale ne peut pas justifier automatiquement le recours à l'éloignement. Aussi, est-il nécessaire de prendre en compte, en pareil cas, les faits et les circonstances à la source de la condamnation et leur lien évident avec le comportement personnel de l'intéressé. Dans cette recherche, le risque de récidive doit être pris en compte. Mais la simple possibilité que d'autres infractions soient commises sans autre élément de circonstance, ne permet pas d'établir que la menace est réelle.

Dans sa décision, la juridiction administrative suprême fait sien le refus de la juridiction d'appel de donner suite à la demande de saisine de la Cour de justice de l'Union européenne pour interprétation des dispositions des articles 27 et 28 formulée par la requérante et juge, par suite, que les dispositions législatives nationales relatives à l'éloignement, en l'occurrence celles contenues dans le 3° de l'article L. 511-3-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile transposant lesdites dispositions communautaires (11), ne visent que les citoyens européens entrés sur le territoire français depuis moins de trois mois. Pour le Conseil d'Etat, le degré particulier de gravité des motifs d'ordre public pour pouvoir prendre à leur encontre une mesure d'éloignement ne répond pas au même niveau d'intensité que celui exigé pour éloigner les personnes mineures, celles ayant acquis un droit de séjour permanent ou celles ayant séjourné en France pendant les dix années précédentes. Le niveau de protection contre l'éloignement dont bénéficient les citoyens européens entrés depuis seulement trois mois sur le territoire français et les autres ne peut donc, selon les juges du Palais-Royal, être identique. L'effet que le Conseil d'Etat attache à la Directive de 2004 justifie, à ses yeux, une telle distinction.

Toutefois, la protection moindre que le Conseil d'Etat attribue aux citoyens européens "qui ne sont pas entrés en France depuis plus de trois mois" n'est pas dépourvue de toute garantie. En effet, au degré de basse intensité attaché à la protection de ces citoyens au regard des motifs d'éloignement pour cause de trouble à l'ordre public, le Conseil d'Etat précise qu'"il appartient néanmoins à l'autorité administrative, qui ne saurait se fonder sur la seule existence d'une infraction à la loi, d'examiner, d'après l'ensemble des circonstances de l'affaire, si la présence de l'intéressé sur le territoire français est de nature à constituer une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société française, ces conditions étant appréciées en fonction de sa situation individuelle, notamment de la durée de son séjour en France, de sa situation familiale et économique et de son intégration" (considérant n° 3). Ces différentes exigences sont bien celles mentionnées par les articles 27 et 28 de la Directive de 2004 et, de ce point de vue, l'arrêt du Conseil d'Etat n'en est que l'exacte traduction.

En revanche, le doute est permis quant à la différence de traitement qu'entérine le Conseil d'Etat entre les citoyens en séjour non permanent et les citoyens ayant acquis le droit au séjour permanent de cinq ou dix ans. En effet, la notion de trouble à l'ordre public est appréciée différemment par la Haute juridiction selon qu'il s'agit des premiers pour lesquels, par exemple, une simple infraction à la loi peut être comptée au nombre des motifs d'éloignement du territoire si les autres conditions ont été observées, ou des seconds pour lesquels, pour reprendre le même exemple, une infraction à la loi, pour être acceptée parmi les motifs d'éloignement, doit relever d'une catégorie bien plus porteuse de risques pour la société dans son ensemble, comme l'a établi la CJUE (12). Le doute persiste sur la justesse d'une telle différence au regard de la Directive "libre circulation" et la Haute juridiction aurait gagné à laisser prospérer la demande de recours préjudiciel qui aurait permis aux juges de Luxembourg de se prononcer sur l'interprétation des articles 27 et 28 de la Directive du 29 avril 2004 au regard de leur transposition par la loi du 16 juin 2011. Mais c'est là tout le problème.

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(1) CAA Paris, 1ère ch., 4 octobre 2012, n° 12PA00262 (N° Lexbase : A2488IXG).
(2) JO 2004, L 229, p. 35, rectificatifs JO L 229, p. 35 et JO 2005, L 197, p. 34.
(3) CJUE, 23 novembre 2010, aff. C-145/09 (N° Lexbase : A6624GKK).
(4) CJUE, 22 mai 2012, aff. C-348/09 (N° Lexbase : A7891ILT).
(5) Par exemple, il a été jugé qu'un citoyen européen multipliant les séjours de trois mois dans le seul but bénéficier du droit de séjour non-permanent attaché à cette situation constitue un abus de droit justifiant son éloignement (CAA Bordeaux, 1ère ch., 17 octobre 2013 n° 13BX00934 N° Lexbase : A4525MPB).
(6) Sur les modalités de calcul de la période des dix de résidence, voir CJUE, 16 janvier 2014, aff. C-400/12 (N° Lexbase : A8070KT3).
(7) TA Rennes, 7 novembre 2007, n° 0704490 ; CAA Lyon, 10 juin 2010, n° 09LY02615 (N° Lexbase : A7892E3P) ; CAA Douai, 3ème ch., 28 juin 2012, n° 11DA01838 (N° Lexbase : A7556ITZ).
(8) CAA Douai, 30 juillet 2009, n° 09DA01151.
(9) En application des articles 20 et 21 (N° Lexbase : L2518IPX) du TUE, "[...] les exigences de l'ordre public et de la sécurité publique [...], doivent, toutefois, être entendues strictement de sorte que leur portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des Etats membres sans contrôle des institutions de l'Union européenne [...]".
(10) Cf. Directive (CE) 2004/38 du 29 avril 2004, art. 28.
(11) La transposition de cette Directive a connu des difficultés mises en avant par un rapport, établi à la demande du Commissaire européen Jacques Barrot, adopté par la Commission en décembre 2008 (cf Nea Say), "lequel concluait que, globalement, la transposition de la Directive laissait plutôt à désirer. De tous les Etats membres, pas un seul n'a transposé effectivement et correctement la directive entière en droit national. Aucun article n'a été transposé effectivement et correctement dans l'ensemble des Etats membres".
(12) CJUE, 22 mai 2012, aff. C-348/09, op. cit..

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