Les réponses ministérielles sont-elles encore une source de droit ?

Une récente étude menée par l'agence de communication TBWA et publiée la semaine dernière sur nombre de médias permet de lever le voile sur cette source administrative aux contours de plus en plus en épars et à l'intérêt de plus en plus ténu. Il semble, en effet, que, si le nombre de ces réponses aux questions écrites de nos parlementaires à l'adresse des ministres en activité ne décroît guère (33 840 entre juillet 2012 et juillet 2013) et peut même sembler disproportionné au regard de la disponibilité parlementaire (58 questions par député) et des capacités administratives et gouvernementales d'y répondre, elles reflètent les préoccupations de la société et "attirent l'attention" (21 948 questions/réponses), beaucoup plus qu'elles n'"interrogent" le ministre concerné (7 484 questions/réponses).

Etonnamment, les thématiques les plus médiatiques y font figures d'absentes : il en va ainsi du "mariage pour tous" pourtant omniprésent sur les ondes et les bancs parlementaires. C'est que, nous explique cette précieuse étude, les questions écrites, contrairement aux questions orales, sont "totalement libres, déconnectées du temps médiatique et du jeu politique", d'abord, et sont l'expression d'interrogations privilégiées des groupes parlementaires minoritaires, ensuite ; ces derniers ne bénéficiant pas du même temps de parole lors des sessions de questions orales des mercredi (à l'Assemblée nationale) et jeudi (au Sénat). Mais, on y retrouve de manière écrasante trois thématiques d'envergure : la santé (4 981 questions/réponses), l'organisation de l'Etat (4 802 questions/réponses) et l'entreprise ou plus globalement la politique économique et industrielle (3 599 questions/réponses). Encore que l'on apprendra que, en ce qui concerne l'organisation de l'Etat, un quart des questions ont été posées par un même député et sur une thématique unique : les "comités Théodule".

On peut, dès lors, s'étonner que d'autres domaines, pourtant afférents à des préoccupations majeures de la société française, figurent en moins bonne position dans la liste des sujets de ces réponses ministérielles. Il en va ainsi notamment de la fiscalité avec 2 303 questions/réponses (6,80 % de l'ensemble des réponses ministérielles de l'année en cause), ou des problématiques liées au travail et à l'emploi (1 307 questions/réponses soit 3,86 % de l'ensemble), ou encore de l'immigration et de la nationalité avec 544 questions/réponses (1,60 % de l'ensemble). Les parlementaires leur auront préféré des questions sur les médicaments, les politiques de santé ou les personnes handicapées.

Mais, finalement, rien que de très logique à cela. On sait depuis longtemps, déjà, que "les réponses aux questions écrites posées par les députés et les sénateurs ont pour objet d'informer ceux-ci de l'action conduite par le Gouvernement. Cet objet même fait obstacle à ce que ces réponses puissent s'insérer dans la hiérarchie des normes de droit et, dès lors, se substituer aux décisions réglementaires ou individuelles prises par les autorités administratives compétentes". En clair : elles n'ont que peu de valeur juridique et l'on ne peut s'en prévaloir que contre l'administration elle-même. C'est une réponse ministérielle qui le dit (rép. min. publiée dans le JO Sénat du 28 août 1997, p. 2198, notamment) ! Et, cette dernière de citer un arrêt du Conseil d'Etat du 20 avril 1956, "Sieur Lucard", aux termes duquel : "Les réponses faites par les ministres aux questions écrites des parlementaires ne constituent pas des décisions faisant grief susceptibles de faire l'objet d'un recours devant la juridiction administrative". Ce qui explique donc que les parlementaires ne s'aventurent guère sur des thématiques complexes, demandent assez peu souvent à une administration, par le truchement de son ministre, de prendre position, et encore moins sur un cas singulier, pour ne pas dire personnel.

Alors, reste la question du droit fiscal. Car contrairement aux autres domaines juridiques, la loi reconnaît une valeur doctrinale aux réponses ministérielles en la matière. L'article L. 80 A du Livre des procédures fiscales compte ces réponses ministérielles parmi l'ensemble de la doctrine (instructions, rescrits, circulaires) opposable à l'administration des impôts elle-même. On pourrait donc s'attendre à un meilleur traitement de la thématique fiscale par les parlementaires. Mais, d'abord, le juge n'est pas lié par la position de l'administration et peut parfaitement prendre une position contraire qu'il estimerait plus conforme aux termes de la loi ou de la réglementation ; ensuite, depuis la publication du BOfip, en septembre 2012, et la consolidation de la doctrine administrative en matière fiscale et douanière, les réponses ministérielles présentent d'autant moins d'intérêt que l'administration publie régulièrement sa position sur l'ensemble des régimes fiscaux, ce de manière plus réactive que d'antan, et qu'elle a pu ainsi purger grandement sa doctrine de nombre de réponses ministérielles passées qui lui semblaient trop inconfortables, montrant ainsi sa défiance envers une doctrine trop temporelle pour ne pas dire conjoncturelle, au grè de l'opinion d'un ministre de tel ou tel bord politique ; enfin, on ne s'étonnera pas que les principaux groupes parlementaires évitent de mettre en difficulté le Gouvernement sur une thématique aussi délicate, le millefeuille fiscal étant le produit de leurs "cuisines" respectives...

Non, il est bien loin le temps où les manuels juridiques étaient parsemés de références à ces réponses ministérielles ; maintenant, il convient essentiellement de trouver la "pépite" : cette réponse qui aura échappé à son administration et qui l'engagera plus sur un plan politique (comme en matière d'environnement ou de politique sociale et familiale) que sur un plan juridique. Mais en droit, la réponse ministérielle n'a décidément plus les honneurs de la hiérarchie des normes de Kelsen, même en matière fiscale, surtout depuis que le rescrit individuel tend à se développer et qu'il n'est plus nécessaire d'alpaguer son député ou son sénateur pour obtenir une réponse opposable de l'administration fiscale.

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