[Chronique] Chronique du secteur public (octobre 2022 – février 2023)

La consistance du secteur public n’a, à nouveau, pas connu de bouleversement majeur depuis notre dernière chronique N° Lexbase : N3461BZ9. Quelques mouvements sont évidemment à signaler, mais l’actualité majeure reste liée à l’avenir d’EDF, dont les opérations devant conduire à sa « renationalisation » arrivent à leur terme, en dépit de certaines résistances opposées à la réalisation du projet.

Sommaire

I. Cessions

II. Gestion des participations

III. Secteur public local

I. Cessions

Au rayon des cessions, on relève cinq opérations majeures, dont quatre ont donné lieu à un avis de la Commission des participations et des transferts.

La première concerne une seule action – mais une action de préférence – détenue par l’État au sein du capital de la société Airbus DS Geo SA. Cette dernière est spécialisée dans les services d’imagerie satellites multi-sources et multi-résolutions. Elle est détenue en totalité par la société Airbus Defence and Space SAS, à l’exception de l’action de préférence que l’État s’était réservée lors de la revente de la société Airbus DS Geo afin de protéger ses intérêts stratégiques. Mais cette détention d’une seule action de la société par l’État faisait toutefois obstacle au projet de fusion-absorption de la société dans la société Airbus Defence and Space SAS. C’est donc cette opération interne au groupe que la cession vise à permettre. Quant aux droits particuliers qui étaient reconnus à l’État via cette action de préférence, ils seront conservés, mutatis mutandis, par leur inscription dans une convention auxquels l’État et Airbus Defence and Space SAS sont notamment parties. L’opération ayant reçu un avis favorable de la part de la Commission des participations et des transferts [1], elle a été autorisée, pour un prix de 1008 euros [2].

La deuxième opération est d’une envergure bien plus importante. Il s’agit de la vente au secteur privé par EDF Trading Holdings LLC, elle-même filiale indirecte à 100 % d’EDF, de l’intégralité du capital d’EDF Energy Services LLC. Cette société est immatriculée au Delaware et son siège se trouve à Houston (Texas). Elle exerce une activité de vente de produits et de services d’électricité et de gaz naturel aux États‑Unis. Il s’agit de l’un des leaders du marché dans ce pays, fort d’un EBITDA de 109 milliards de dollars américains pour l’exercice 2021. Cette cession n’est donc pas liée à la situation financière d’EDF Energy Services LLC – laquelle se porte comme un charme – mais elle s’explique par la trajectoire financière très délicate du groupe EDF dans son ensemble. Elle s’inscrit ainsi dans un plan de cessions d’actifs destiné à (modestement) compenser les pertes majeures subies récemment par le groupe (voir infra). La Commission des participations et des transferts a autorisé la cession de cette entreprise à la société BP Energy Retail LLC, en estimant que ses fonds propres ne pouvaient être évalués à une valeur inférieure à 410 millions de dollars américains [3]. L’opération a, par la suite, été autorisée par un arrêté du 29 novembre 2022 [4].

La troisième opération concerne le transfert au secteur privé de la société CNP Partners, cédée par CNP Assurances SA et CNP Caution SA à Mediterráneo Vida. CNP Partners est une société de droit espagnol spécialisée dans l’assurance et dans la réassurance ; CNP Assurances SA en détenait 99,5 % et CNP Caution SA 0,5 % du capital. La Commission des participations et des transferts a évalué ses fonds propres à hauteur de 110 millions d’euros minimum et a émis un avis favorable à l’opération [5]. Cette dernière a été entérinée par un arrêté du ministre de l’Économie et des Finances pour un montant de 128 millions d’euros [6].

La quatrième opération entre à nouveau dans le plan de cession d’actifs engagé par le groupe EDF. Il s’agit de la cession au secteur privé de la société Suir Engineering Ltd. Elle était auparavant détenue par la société ESSCI Ireland Limited, filiale indirecte à 100% d’EDF Energy Services Ltd, elle-même filiale indirecte à 100% d’EDF. Suir Engineering est une société de droit irlandais spécialisée dans des activités d’ingénierie mécanique et électrique, active pour l’essentiel dans les secteurs des data centers, de l’industrie pharmaceutique et dans la production renouvelable d’énergie électrique. Les fonds propres de l’entreprise ont été évalués à 72 millions d’euros minimum par la Commission des participations et des transferts [7] et l’opération a été autorisée pour un montant de 73,8 millions d’euros [8].

Signalons enfin une cinquième opération, par laquelle GIAT industries a cédé sa participation au capital de la société SNPE à l’État. Il s’agit donc d’un accord intéressant, parce qu’interne au secteur public, qui représente à la fois une cession du point de vue de l’entreprise publique et une acquisition de la part de l’État actionnaire. Stratégique au plus haut point depuis qu’a éclaté la guerre en Ukraine, la SNPE (pour Société Nationale des Poudres et Explosifs) quitte donc le giron de la co‑entreprise publique franco-allemande KNDS pour intégrer directement le portefeuille de l’État actionnaire. C’est l’intégralité du capital de la SNPE qui est cédé à l’État, soit 8 789 171 actions, pour un montant total de 417 millions d’euros environ [9].

II. Gestion des participations

Alors que l’exercice 2022 a tout de l’annus horribilis pour EDF, laquelle vient d’enregistrer les pires pertes de son histoire [10], la période couverte par cette chronique porte « en même temps » l’espoir d’un renouveau pour l’électricien. En effet, les mécanismes de libéralisation, qui régissent le marché de l’électricité en sa défaveur, sont de plus en plus critiqués [11]. Et le retour de l’entreprise dans le giron de l’État se poursuit, en dépit de quelques soubresauts.

La précédente chronique avait couvert la période correspondant à la planification du retour à un capital 100 % public, soit un rachat des actions de l’entreprise détenues par le secteur privé (environ 15 % du capital social). Cette livraison permet de faire le point sur les opérations intervenues depuis lors. Ces dernières, initiées le 24 novembre 2022, ont pris davantage de temps que prévu initialement, en raison notamment de la résistance au projet de l’État opposée par les salariés de l’entreprise, lesquels goûtent peu la perspective du rachat de leurs actions par l’État… Acquises voilà quinze ans au prix d’une trentaine d’euros l’action, les salariés du groupe seraient forcés de les revendre au prix unitaire de 12 euros… C’est cela qui explique le dépôt, par ces derniers, d’un recours devant les juridictions judiciaires afin de faire obstacle au projet de « renationalisation » [12]. Initié le 7 novembre 2022, ce nouveau front judiciaire de la procédure devrait se conclure par une décision de la Cour d’appel de Paris attendue pour le début du mois de mai. Quelle qu’en soit l’issue, elle aura au moins eu le mérite, pour les opposants au rachat des actions par l’État, d’en retarder le processus. Car comme l’a indiqué l’Agence des participations de l’État dans un communiqué du 8 février 2023, le rachat des actions restantes d’EDF par les mécanismes de marché (OPA) s’est terminé lorsque l’État a atteint le seuil de 95,82 % du capital social. Il ne reste plus à la puissance publique qu’à mettre en œuvre le mécanisme de retrait obligatoire (CMF, art. L. 433-4,II-1 N° Lexbase : L5941LQ4) pour atteindre les 100 %. L’État actionnaire s’est toutefois engagé à patienter jusqu’à l’intervention de l’arrêt de la cour d’appel de Paris avant d’y procéder [13]. De ce point de vue, l’affaire est donc toujours en suspens.

En plus de cette contestation organisée par les salariés actionnaires de l’entreprise, l’opposition parlementaire a mené sa propre fronde. Car en parallèle de l’OPA menée par le Gouvernement, une proposition de loi portée par le Parti socialiste visant à la nationalisation du groupe Électricité de France a ainsi été adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale le 9 février 2023, avec l’appui des groupes de la NUPES, LR, et RN. Si son article 1^er annonçait (dans la version adoptée par les députés) que « La société Électricité de France est nationalisée », cette formule, dont les effets sur la procédure gouvernementale parallèle sont probablement nuls [14], a disparu du texte après son passage au Sénat. La Chambre haute a en effet concentré ses efforts sur les articles suivants, lesquels visent à sanctuariser l’organisation du groupe EDF et à prévenir toute tentative – herculéenne – de démembrement. D’où le nouveau titre de la proposition de loi, laquelle vise désormais à protéger le groupe Électricité de France d’un démembrement. En l’état actuel des discussions (deuxième lecture à l’Assemblée nationale, version adoptée par la commission), toute référence à la nationalisation de l’entreprise a, semble-t-il, définitivement disparu.

Si ces intermèdes devraient connaître leur épilogue sous peu, ils ont surtout eu pour inconvénient de masquer les principaux défis auxquels doit faire face l’entreprise publique dans un avenir proche : celui de son financement dans un contexte très défavorable [15], celui de son organisation interne, ainsi que l’avenir incertain des concessions hydroélectriques [16].

Au-delà du cas particulier d’EDF, relevons encore deux augmentations de capital consenties à des entreprises publiques. La première a été accordée par GIAT Industries à la Société nationale des poudres et explosifs avant que cette dernière ne soit cédée à l’État (voir supra). L’opération, qui s’élève à 50 millions d'euros environ, a été décidée par un arrêté du 28 octobre 2022 [17].

La seconde augmentation de capital dont il faut rendre compte a été consentie par la RATP à la société RATP Cap Île-de-France, l’une de ses filiales destinée à répondre aux appels d’offres dans le cadre de l’ouverture à la concurrence des transports publics opérés par Île-de-France Mobilités. Cette opération s’élève, elle aussi, à un montant de 50 millions d’euros environ [18].

Focus : le sauvetage d’ORPEA par la Caisse des dépôts et consignations

Le 24 janvier 2022, la publication du livre « Les fossoyeurs » [19] aura eu des conséquences dramatiques sur la situation économique d’ORPEA. Groupe privé fondé en 1989, ce dernier, spécialisé dans le grand âge, est gestionnaire d’une chaîne d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, de maisons de retraite, de cliniques de soins et de services à la personne sous la forme d’aide à domicile. Il emploie quelque 72 000 personnes au sein de plus de 1000 établissements de par le monde. Au début de l’année 2022, les révélations journalistiques avaient mis la lumière sur des malversations financières ainsi que sur un système de maltraitance dans les EHPAD, lequel s’expliquait par « une obsession de la rentabilité » [20]. Sitôt la parution du livre d’enquête, le titre du groupe connut une chute brutale en bourse, ce qui conduisit rapidement à une suspension de sa cotation. S’en suivit le dépôt de dizaines de plaintes, un changement de direction, ainsi qu’une enquête de l’Inspection générale des affaires sociales et de l’Inspection générale des finances livrant des conclusions au vitriol [21]. Devant ce marasme, la ministre chargée de l’Autonomie déclarait demander au groupe le remboursement de subventions publiques ayant été détournées de leur affectation annoncée ; au mois de novembre 2022, ORPEA consentait ainsi à rembourser 55,8 millions d’euros à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

Mais ses déboires étaient loin d’être terminés : débitrice d’un endettement colossal (évalué à près de 9,5 milliards d’euros), l’entreprise se plaça sous protection du tribunal de commerce au mois d’octobre 2022. C’est alors que débutèrent des négociations entre l’État, désireux de prendre le contrôle d’ORPEA afin de préserver et de transformer le groupe, et la file de ses créanciers, inquiets du remboursement de leurs créances.

L’opération visant à prendre le contrôle d’ORPEA est finalement menée par la Caisse des dépôts et consignations et, dès le mois de novembre 2022, la presse générale relate l’intérêt du groupe public pour l’opérateur [22]. Cet intérêt s’explique par la part de marché importante du secteur privé dans un secteur jugé trop stratégique pour le laisser vaciller (le secteur privé assumant quelque 25 % des lits d’EHPAD). De son côté, la Caisse des dépôts assure que « cet investissement s’inscrit dans sa politique en faveur du grand âge et de la santé » [23] et que l’État actionnaire ne lui a pas forcé la main sur ce dossier [24].

À ce stade, la principale mission de la nouvelle direction d’ORPEA était de convaincre ses créanciers de la nécessité d’adopter un plan de restructuration, car l’entreprise était alors incapable de faire face à ses obligations financières. Le groupe prévoyait qu’au moins 20 % de son capital soit, à terme, détenu par des investisseurs institutionnels, sous la houlette du groupe CDC. Quant à cette dernière, elle posait deux conditions à la reprise : changer les pratiques internes, et assainir les finances du groupe [25]. Or, cette dernière condition, qui passait par la fin de la pratique des marges excessives (supposées passer de 26 à 20 %), enterrait définitivement les espoirs de certains créanciers de récupérer l’intégralité de leur investissement.

Plusieurs mois plus tard, les négociations ont en réalité débouché sur une prise de contrôle nettement plus massive d’ORPEA par le pool d’investisseurs mené par la Caisse des dépôts et composé de sa filiale, CNP, ainsi que de mutualistes, la Maif et la MASCF. Ceux-ci vont détenir à terme 50,2 % du capital, leur garantissant 7 administrateurs sur 13 membres du conseil d’administration. Par cette opération, ORPEA devrait réduire son endettement de 60 %, lequel ne pèsera plus « que » 6,5 fois son résultat annuel [26]. Les principaux créanciers non sécurisés (1,8 milliard d’euros), qui avaient soutenu ORPEA dans sa volonté de s’étendre à l’international, ne récupèreront finalement que 30 % de leurs créances.

Le 24 mars 2023, ORPEA annonçait par voie de communiqué de presse franchir « une nouvelle étape de sa restructuration financière » par l’ouverture d’une procédure de sauvegarde accélérée [27]. La société et ses principaux partenaires bancaires ont en effet conclu un accord, le 17 mars 2023, prévoyant les conditions d’un financement complémentaire à hauteur de 600 millions d’euros. Le montage le plus important reposera néanmoins sur des augmentations de capital. Concrètement, ce sont près de 3,8 milliards d’euros de dette non sécurisée qui seront convertis en participations au capital, quand le Groupement dirigé par la Caisse des dépôts injectera 1,55 milliard d’euros de capital supplémentaire. En parallèle, des accords seront trouvés avec les autres créanciers du groupe afin de garantir la soutenabilité de la dette de groupe d’EHPAD.

III. Secteur public local

Signalons une opération d’envergure affectant le secteur public local : la prise de contrôle par le secteur privé de la société de transport aérien Air Austral. Cette privatisation intervient dans le cadre d’un plan de restructuration de l’entreprise ayant reçu l’aval de la Commission européenne au titre de son contrôle des aides d’État [28], celui de l’Autorité de la concurrence [29], et enfin celui de la Commission des participations et des transferts [30]. La prise de contrôle par le secteur privé intervient alors que la SEMATRA, une société d’économie mixte locale contrôlée à hauteur de 73,5 % par la région La Réunion, en détenait jusqu’à présent 99 % du capital social. Le plan de restructuration d’Air Austral, visant à sauver l’entreprise de la faillite, suppose l’entrée d’un nouvel actionnaire majoritaire à hauteur de 55,88 % (le groupe d’investisseurs réunionnais Run Air) alors que, dans le même temps, la SEMATRA qui souscrit à une augmentation de capital d’Air Austral, n'en possèdera plus que 44,8 %. En prenant le contrôle de l’entreprise publique, Run Air y apporte 30 M€, dont 17 millions d’euros en capital et 13 millions d’euros en compte courant. Pour le secteur public, devenu minoritaire, la SEMATRA apporte 25 millions d’euros, dont 13 millions d’euros en capital et 12 millions d’euros en compte courant.

En ce qui concerne plus spécifiquement le cadre juridique applicable aux entreprises publiques locales, deux évolutions doivent retenir l’attention. En premier lieu, le décret précisant le contenu du rapport que les élus siégeant au conseil d’administration ou de surveillance des entreprises publiques locales des collectivités ou groupement de collectivités adressent au conseil délibérant a été publié [31]. Mentionné au quatorzième alinéa de l’article L. 1524-5 du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L4538MBP, ce rapport doit être présenté une fois par an à l’assemblée délibérante de l’actionnaire public local. Il mentionne notamment les éléments suivants : une présentation complète de la société, l’état des relations avec son actionnaire (contrats, comptes courants, garanties d’emprunt…), les éventuelles modifications des statuts et de l’actionnariat, la liste de l’ensemble des participations détenues par la société, la description des principaux risques auxquels s’expose l’entreprise publique locale, les modalités d’exercice du contrôle analogue (pour les SPL), la situation financière de la société, etc… Le nombre conséquent d’informations contenues dans ce rapport individuel témoigne de la volonté du législateur et du pouvoir réglementaire d’assurer la pleine information des conseils délibérants des collectivités actionnaires.

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