[Actes de colloques] Les transformations contemporaines du droit domanial - Les nouvelles pratiques de la valorisation des biens publics

La valorisation des biens publics n’a pas toujours été l’évidence qu’elle constitue aujourd’hui. Elle résulte, en réalité, d’une évolution qui a conduit à un changement de logique dans l’appréhension des biens publics et du patrimoine des personnes publiques.

Pendant longtemps, la valorisation des biens publics s’est heurtée à un obstacle majeur à savoir le fait que les personnes publiques n’étaient pas véritablement en mesure de déterminer avec précision l’étendue de leur patrimoine. En d’autres termes, les personnes publiques n’avaient pas une connaissance précise des biens qui leur appartenaient, ce que relevait d’ailleurs régulièrement la Cour des comptes jusqu’il y a quelques années [1]. Mécaniquement, il n’était dès lors pas possible pour les personnes publiques de valoriser un patrimoine dont elle ne maîtrisait pas l’étendue. Au fil des décennies, c’est la connaissance – si ce n’est parfois la découverte pour certaines personnes publiques – de l’étendue de leur patrimoine qui a progressivement permis d’envisager et de recourir à la valorisation des biens dont elles étaient propriétaires.

Une fois ce premier obstacle matériel surmonté, encore fallait-il que les personnes publiques, d’une part, perçoivent dans la valorisation un intérêt et, d’autre part, qu’elles disposent des moyens pour ce faire.

En ce qui concerne l’intérêt, l’idée selon laquelle les biens publics peuvent constituer une source financière n’est pas nouvelle. Elle est même ancienne dans la mesure où « le domaine constituait une part importante des ressources de la couronne » [2]. Ce qui a, en revanche, changé c’est l’environnement entourant les biens publics. Ainsi, sous l’effet des contraintes budgétaires, les personnes publiques ont dû percevoir leur patrimoine non comme une seule charge financière résultant de leur entretien mais aussi et surtout comme une source de revenus résultant de leur exploitation. Cette tendance a d’ailleurs été largement initiée par les différentes réformes du début des années 2000 notamment par la réforme de la loi organique de la loi de finances de 2001 [3] qui a instauré une véritable démarche managériale dans la gestion du domaine mais aussi une logique de performance.

En ce qui concerne les moyens nécessaires à la valorisation des biens publics, ceux-ci ont longtemps manqué aux personnes publiques. Cela avait d’ailleurs été relevé dès 1986 par le Conseil d’État dans son Rapport intitulé « Réflexions sur l’orientation du droit des propriétés publiques » [4]. En effet, celui-ci alertait déjà à cette époque sur le fait que les outils juridiques dont disposaient les personnes publiques étaient obsolètes, trop complexes, inadaptés et qu’il était devenu indispensable de les moderniser. 20 ans plus tard, ce fut chose faite avec l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) le 1er juillet 2006 qui a remplacé l’approche classique fondée sur la distinction entre domaine public et domaine privé par une approché fondée sur la propriété [5]. Or, comme le relevait Intervention de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État lors du colloque organisé le 6 juillet 2011 intitulé « La valorisation économique des propriétés des personnes publiques » : « si la notion de domaine public renvoie fondamentalement à l’idée de protection, la propriété suggère pour sa part la valorisation » [6].

Précisément, ce changement d’approche s’est ainsi accompagné d’un changement de logique. Les biens publics sont passés d’une logique de protection à une logique de valorisation. Cela explique donc l’apparition de nouvelles pratiques dans la manière de gérer le domaine public des personnes publiques mais aussi leur domaine privé.

Parmi ces nouvelles pratiques de la valorisation des biens publics, il est possible de distinguer celles dont l’existence n’est pas nouvelle mais dont le contenu a fait l’objet d’une modernisation (I) de celles dont l’existence est, en revanche, nouvelle et parfois même inédite (II).

I. La modernisation d’anciennes pratiques

Les nouvelles pratiques de la valorisation des biens publics ne concernent pas seulement des pratiques complètement inédites. Elles concernent aussi, et même avant toute chose, des pratiques préexistantes mais qui ont été modernisées afin de répondre aux nouveaux enjeux et impératifs auxquels sont soumises les personnes publiques.

Sans qu’il soit nécessaire, dans le cadre de la présente étude, de revenir sur l’ensemble des apports en particulier du CGPPP, il est néanmoins possible de citer deux anciennes pratiques ayant fait l’objet de modernisation. Il s’agit, d’une part, de la cession (A) et, d’autre part, de la mise à disposition (B).

A. La modernisation de la cession

Parmi les pratiques permettant la valorisation des biens publics, la cession constitue à n’en point douter la plus extrême. En effet, si la cession permet de générer des recettes importantes à un instant donné, ces ressources sont néanmoins temporaires et sont susceptibles d’entraîner des coûts supplémentaires pour les personnes publiques notamment si elles doivent procéder au remplacement de ce qui a été cédé soit par le biais de l’acquisition, soit par le biais de la location.

Il n’en demeure pas moins que la cession reste une pratique ancienne de valorisation qui a fait l’objet de modernisation. Deux exemples méritent, à cet égard, d’être cités.

Le premier exemple réside dans la possibilité introduite par l’ordonnance du 19 août 2004 [7] d’aliéner les biens immobiliers à usage de bureaux, propriété de l'État ou de ses établissements publics alors même qu'ils continuent à être utilisés par les services de l'État ou d'un établissement public. Cette possibilité a, par la suite, été étendue par le CGPPP aux collectivités territoriales en faisant entrer dans le champ de leur domaine privé « les biens immobiliers à usage de bureaux à l'exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public » (CGPPP, art. L. 2211-1 N° Lexbase : L4595IQA).

Le second exemple, plus novateur encore, a été introduit par l’article L. 2141-2 du CGPPP N° Lexbase : L9596LDR) qui permet un déclassement par anticipation d’immeubles encore affectés à un service public. Initialement cette possibilité n’était offerte qu’à l’État avant d’être étendue aux collectivités territoriales, à leurs groupements ainsi qu’à leurs établissements publics par la loi du 9 décembre 2016 [8]. Cette technique permet ainsi aux personnes publiques, sous réserve du respect de certaines conditions strictes, de procéder à la vente d’un immeuble appartenant au domaine public qui n’a pas encore été désaffecté. En d’autres termes, le CGPPP a permis l’assouplissement du recours à la vente d’immeubles appartenant au domaine public de telle sorte que ces dernières puissent davantage être réactives et agir tant selon les réalités économiques du marché que selon leurs propres nécessités.

Au travers de ces deux exemples, il est donc possible d’identifier un double mouvement de modernisation des pratiques de la valorisation des biens publics s’agissant de la cession. D’une part, un élargissement du recours à la cession en intégrant dans le domaine privé des personnes publiques les immeubles à usage de bureaux. D’autre part, un assouplissement du recours à la cession pour les immeubles appartenant au domaine public.  

B. La modernisation de la mise à disposition

La mise à disposition, notamment par le biais de l’autorisation d’occupation du domaine public constitue une pratique ancienne et classique de valorisation des biens publics. Elle constitue, en outre, non seulement une potentielle source de recettes importantes pour les personnes publiques mais aussi un moyen efficace d’entretenir et d’apporter des améliorations aux biens dont elle est propriétaire. Sur ce point, le CGPPP est venu consacrer, préciser et encadrer les règles applicables tant à la redevance due au titre de l’occupation qu’à la durée de ladite occupation.

S’agissant de la redevance, l’adoption du CGPPP a été l’occasion de consacrer législativement le principe selon lequel « toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique donne lieu au paiement d'une redevance » (art. L. 2125-1 du CGPPP). Cette consécration n’a rien d’anodine car si la gratuité pouvait, à certains égards susciter un certain nombre de débats, elle est désormais clairement identifiée comme étant l’exception. Le principe désormais affirmé est donc celui du paiement d’une redevance et, partant, d’une forme de valorisation imposée par le CGPPP aux personnes publiques.

Une fois imposée, cette valorisation des biens publics par le versement d’une redevance est encadrée dans ses modalités. En effet, le CGPPP a également consacré législativement non seulement les modalités de calcul du montant de la redevance mais aussi les modalités de versement de ladite redevance.

En ce qui concerne le montant de la redevance, celui-ci doit tenir « compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation » (CGPPP, art. L. 2125-3 N° Lexbase : L4561IQY). Là encore, cette consécration revêt une importance particulière dans la mesure où la valorisation de l’autorisation de l’occupation repose, d’un point de vue financier, directement sur ce qu’en retire l’occupant. En réalité, cette obligation relative à la fixation du montant de la redevance permet d’assurer aux personnes publiques une optimisation financière dans le cadre de la valorisation des biens dont elles autorisent l’occupation privative. Ces modalités de calcul sont d’ailleurs adaptées par le juge administratif au type de biens dont l’occupation est autorisée. À titre d’exemple, la cour administrative d’appel de Lyon a considéré s’agissant d’un complexe sportif dans un arrêt du 12 juillet 2007 [9] que : « les avantages tirés de l'occupation d'un complexe sportif s'apprécient notamment au regard des recettes tirées de son utilisation telles que la vente des places et des produits dérivés aux spectateurs, la location des emplacements publicitaires et des charges que la collectivité publique supporte telles que les amortissements, l'entretien et la maintenance calculés au prorata de l'utilisation d'un tel équipement ».

En ce qui concerne les modalités de versement de la redevance, le CGPPP a instauré la règle au terme de laquelle la redevance était payable d’avance et annuellement (CGPPP, art. L. 2125-4 N° Lexbase : L1801MH8) et qu’en cas de retard, les sommes dues étaient majorées d'intérêts moratoires au taux légal (CGPPP, art. L. 2125-5 N° Lexbase : L4562IQZ).

S’agissant de la durée des autorisations d’occupation du domaine public, depuis l’ordonnance du 19 avril 2017 [10], celle-ci est limitée lorsqu’elles ont pour objet une exploitation économique. En effet, la nouvelle rédaction de l’article L. 2122-2 du CGPPP N° Lexbase : L9591LDL), en vigueur depuis le 21 avril 2017, instaure une limitation de la durée de l’autorisation à ce qui « nécessaire pour assurer l'amortissement des investissements projetés et une rémunération équitable et suffisante des capitaux investis ». Cette formule est d’ailleurs à rapprocher de celle applicable à la durée des contrats de concession. La justification apportée par l’article du CGPPP lui-même est d’ailleurs de ne « pas restreindre ou limiter la libre concurrence » et l’on retrouve ici la logique de la commande publique. Mais au-delà de cette justification, cette obligation permet également aux personnes publiques d’optimiser le rythme temporel d’occupation de ses biens et, partant, de davantage les valoriser.

Le CGPPP tel qu’issues des différentes réformes, a donc, en consacrant certaines anciennes pratiques et en en modernisant d’autres, eu pour effet d’imposer la valorisation des biens publics aux personnes publiques propriétaires. Toutefois les nouvelles pratiques de la valorisation des biens publics ne résultent pas que d’une seule modernisation des anciennes, elle résulte également de l’apparition de nouvelles.

II. L’apparition de nouvelles pratiques

Le passage d’une logique de protection à une logique de valorisation a conduit les personnes publiques à développer des pratiques complètement inédites. Le succès de ces nouvelles pratiques est à nuancer dans la mesure où si certaines ont connu un échec ne serait-ce que partiel (A), d’autres ont, en revanche, connu davantage de succès laissant très certainement entrevoir de nouvelles perspectives (B).

A. L’échec des nouvelles pratiques

Fort de la volonté de valoriser leurs biens, les personnes publiques ont parfois tenté de mettre en œuvre des nouvelles pratiques qui se sont parfois soldées par un échec somme toute relatif. Deux pratiques méritent d’être évoquées ici.

La première de ces pratiques a trait à la valorisation de l’image des biens dont les personnes publiques sont propriétaires. En effet, certaines personnes publiques, parmi lesquelles l’établissement public du domaine national de Chambord, ont pu être tentées d’utiliser l’image des leurs biens à des fins de valorisation. L’idée, somme toute assez simple et presque de bon sens, était alors d’assujettir au paiement d’une redevance l’utilisation de l’image d’un immeuble appartenant au domaine public – en l’occurrence le château de Chambord – à des fins de publicité commerciale. Dans son arrêt d’Assemblée du 13 avril 2018 [11], le Conseil d’État a néanmoins refusé cette possibilité en considérant que : « Si l'opération consistant en la prise de vues d'un bien appartenant au domaine public est susceptible d'impliquer, pour les besoins de la réalisation matérielle de cette opération, une occupation ou une utilisation du bien qui excède le droit d'usage appartenant à tous, une telle opération ne caractérise toutefois pas, en elle-même, un usage privatif du domaine public. En outre, l'utilisation à des fins commerciales de l'image d'un tel bien ne saurait être assimilée à une utilisation privative du domaine public, au sens des dispositions précitées du Code général de la propriété des personnes publiques ». La messe était alors dite dans la mesure où, sur le fondement du droit de la domanialité publique classique, l’image des biens ne pouvait être valorisée par la perception d’une redevance dans la mesure où son utilisation à des fins de publicité commerciale ne constituait pas une utilisation privative du domaine.

Ce propos est néanmoins à nuancer dans la mesure où la loi du 7 juillet 2016 [12] créant l’article L. 621-42 du Code du patrimoine N° Lexbase : L2447K9I) a soumis à la délivrance d’une autorisation préalable et au paiement d’une redevance l’utilisation à des fins commerciales de l'image des immeubles constituant des domaines nationaux. La liste de ces domaines, dont le nombre est de 16 à ce jour, est fixée par l’article R. 621-98 du Code du patrimoine N° Lexbase : L1897MDM). Pour les gestionnaires de ces domaines nationaux, l’image des biens peut donc être valorisée mais non sur le fondement du droit de la domanialité publique classique mais en raison de dispositions législatives spéciales. Pour l’anecdote, le domaine de Chambord n’a été défini comme domaine national que par décret du 20 mai 2017 [13], soit postérieurement aux faits de l’espèce rendant donc inapplicables ces dispositions au fait de l’espèce.

La deuxième des nouvelles pratiques dont le succès fut pour le moins nuancé est l’apposition de marquages publicitaires sur les trottoirs. En effet, par décret du 22 décembre 2017 [14], il a été, à titre expérimental dérogé aux articles R; 418-3 du Code de la route N° Lexbase : L5873AWG et R. 581-27 du Code de l'environnement N° Lexbase : L0849ISA en tant qu'elles interdisent d'apposer des marquages publicitaires sur les trottoirs et ce, pour une durée de 18 mois au sein des agglomérations de Bordeaux, Lyon et Nantes. L’apposition de ces marquages publicitaires sur les trottoirs étaient néanmoins soumise au respect d’un certain nombre de conditions parmi lesquelles l’utilisation de matériaux biodégradables, le maintien des caractéristiques d’adhérence du trottoir, une durée de vie du marquage inférieure à 10 jours ou encore une surface du marquage inférieure à 2m2.

Cette dérogation, prévue à titre expérimental par le Premier Ministre, allait véritablement dans le sens d’une valorisation des biens publics et constituait une pratique tout à fait inédite de valorisation. Toutefois, cette expérimentation ne fut que de courte durée dans la mesure où, en raison notamment de l’absence de consultation préalable des agglomérations concernées, il y a très rapidement été mis fin de sorte par arrêtés du Ministre de l’Intérieur en date du 8 janvier 2018 [15] pour Bordeaux et Nantes et du 22 octobre 2018[16] pour Lyon de sorte qu’il n’a pas été véritablement possible d’évaluer les retombées économiques et factuelles d’une telle pratique de valorisation.

Que ce soit pour des raisons juridiques ou politiques, ces nouvelles pratiques n’ont donc pas rencontré le succès escompté. Il n’est pour autant pas interdit d’imaginer – et même de souhaiter – que de nouvelles expérimentations soient mises en œuvre, après concertation cette fois, et ce, dans le but d’évaluer le recours à ces nouvelles pratiques de la valorisation des biens publics. D’ici là et afin d’éviter une attente qui ne serait jamais récompensée, il convient d’évoquer les nouvelles pratiques de valorisation qui, elles, ont connu un succès.

B. Le succès des nouvelles pratiques

Parmi les nouvelles pratiques de valorisation des biens publics ayant connu un succès certain, il en est une particulièrement notoire. Il s’agit du naming également appelé « nommage ». Cette pratique consiste pour une société à donner son nom ou celui de l’une de ses marques à une infrastructure ou un lieu et ce, dans le but, d’améliorer ou d’augmenter son image et sa visibilité auprès du public. En contrepartie de la possibilité pour l’entreprise d’utiliser le nom de l’immeuble comme outil de communication, celle-ci verse une somme à la personne publique propriétaire du bien.

Cette pratique, qui s’est développée dans les années 2000 en Europe a connu un essor particulier en France depuis les années 2010 notamment à l’occasion de la construction ou de la rénovation des stades en vue de l’organisation de l’Euro 2016 de football. Cette pratique s’est depuis lentement étendue aux équipements culturels et pourrait s’étendre encore à d’autres biens publics. À titre d’exemple, l’ancien Palais Omnisport de Paris-Bercy a, en 2015, été renommé l’AccorHotels Arena. Plus récemment encore, le Palais des Sports René-Bougnol dont la Métropole de Montpellier est propriétaire a été renommé « FDI Stadium » en 2021.

D’un point de vue juridique, le naming consiste en la dénomination d’un équipement relevant du domaine public qui constitue une propriété immatérielle [17]. Or, il appartient au conseil municipal de la commune, sur le fondement des dispositions de l’article L. 2121-29 du CGCT N° Lexbase : L8543AAN, de choisir et de modifier la dénomination des biens dont la commune est propriétaire. Cette compétence, reconnue par le Conseil d’État, a néanmoins été conditionnée à l’existence d’un intérêt public local dans un arrêt dans un arrêt du 26 mars 2012, « Commune de Vergèze » [18].

En d’autres termes, si les personnes publiques disposent de la compétence de choisir et de modifier le nom des biens dont elles sont propriétaires, il faut néanmoins que cela soit justifié par l’existence d’un intérêt public local. Cette limite pourrait s’opposer à ce que le naming soit étendu à d’autres équipements que sportifs et culturels tels que des bâtiments municipaux ou des noms de rue par exemple. Cela doit néanmoins être nuancé En effet, le contrôle du juge administratif semble se limiter dans ce cas au contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation tel qu’a pu le juger la Cour administrative d’appel de Marseille dans un arrêt du 12 novembre 2007, « Ville de Nice » [19]. Cela laisse donc une marge de manœuvre importante aux personnes publiques pour choisir non seulement la dénomination mais aussi les lieux dont la dénomination peut être modifiée.

En tout état de cause, le naming constitue à l’évidence une nouvelle pratique de valorisation des biens publics qui, si elle pour l’heure cantonnée aux équipements sportifs et culturels, peut offrir encore de nouvelles perspectives de valorisation.

En définitive, le Professeur Yves Gaudemet écrivait, en 1997, en préface de la thèse du Professeur Philippe Yolka « Le droit de la propriété publique […] est devenu aujourd’hui un droit de l’exploitation » [20]. 25 ans plus tard, cette affirmation semble plus que jamais d’actualité au regard des nouvelles pratiques de la valorisation des biens publics qu’il s’agisse des anciennes pratiques qui ont été modernisées, des pratiques complètement inédites ou encore des pratiques qu’il reste à explorer.

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