[Chronique] Chronique de droit de l’expropriation - Juin 2018

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d’actualité de droit de l’expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l’Université de Lorraine et directeur adjoint de l’Institut de recherches sur l’évolution de la Nation et de l’Etat (IRENEE). Dans la première décision commentée le Conseil d’Etat, qui statue dans le cadre d’un recours dans l’intérêt de la loi, précise quelle est l’autorité compétente pour demander la prorogation d’une déclaration d’utilité publique (CE 2° et 7° ch.-r., 11 avril 2018, n° 409648, publié au recueil Lebon). La chronique revient ensuite sur le problème de la détermination de la date de référence dans l’hypothèse où la déclaration d’utilité publique emporte mise en compatibilité du plan d’occupation des sols en créant des emplacements réservés pour les seuls besoins de l’opération projetée (Cass. civ. 3, 24 mai 2018, n° 17-16.373, FS-P+B+R+I). Enfin, la dernière décision commentée permet de préciser les contours de la condition de doute sérieux sur la légalité de la déclaration d’utilité publique dans le cadre de la procédure de référé suspension (CE 6° ch., 18 mai 2018, n° 415601, inédit au recueil Lebon).

• Recours dans l’intérêt de la loi et autorité compétente pour solliciter la prorogation d’une déclaration d’utilité publique (CE 2° et 7° ch.-r., 11 avril 2018, n° 409648, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A7025XKE)

 

L’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 11 avril 2018 présente un double intérêt, du point de vue du contentieux administratif et de celui du droit de l’expropriation. Il précise les conditions de recevabilité du recours dans l’intérêt de la loi ainsi que l’autorité compétente pour solliciter la prorogation d’une déclaration d’utilité publique.

 

I - La recevabilité du recours dans l’intérêt de la loi

 

En l’espèce, ce n’est pas d’un recours pour excès de pouvoir dont est saisi le juge administratif, comme cela est habituel en matière de contestation des actes intervenus dans la phase administrative de la procédure d’expropriation, mais d’un recours dans l’intérêt de la loi. Comme son homologue devant la Cour de cassation [1], ce recours a pour objet non pas d’obtenir l’infirmation d’un précédent jugement, mais de rétablir des principes méconnus. Sa portée est exclusivement doctrinale. Il vise à supprimer des erreurs juridiques entachant un jugement, résultant d’une mauvaise interprétation de la règle de droit, pour éviter que celle-ci ne se perpétue dans les décisions qui seront ultérieurement rendues. Elle n’a en revanche aucun effet sur les parties à l’instance.

 

Compte tenu de son objet, ce recours n’est ouvert que devant les juridictions souveraines ce qui ne concerne -depuis la disparition de la commission supérieure des dommages de guerre et de la commission spéciale de cassation des pensions- que le Conseil d’Etat. Il est ouvert aux seuls ministres et cela sans condition de délai, ce qui permet donc d’agir alors que toutes les autres voies de recours sont épuisées.

 

En l’espèce, le préfet du Morbihan avait prorogé en 2004 la déclaration d’utilité publique d’un projet de désenclavement communal. Un requérant avait exercé un recours pour excès de pouvoir contre l’arrêté de prorogation. Le 12 septembre 2006, le tribunal administratif de Rennes avait rejeté cette demande, tout comme la cour administrative d’appel de Nantes par un arrêt du 16 octobre 2007 [2]. Le Conseil d’Etat avait ensuite rejeté le pourvoi en cassation dans un arrêt «Daniel» du 14 octobre 2009 [3].

 

C’est donc pratiquement quinze ans après cet arrêt que le ministre de l’Intérieur saisit à nouveau le Conseil d’Etat d’un recours dans l’intérêt de la loi dirigé contre l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 16 octobre 2007. D’un point de vue procédural, la question se posait de savoir si ce recours était recevable, alors que l’arrêt contre lequel il était dirigé avait déjà fait l’objet d’un recours en cassation devant le Conseil d’Etat. Dans un considérant de principe, les juges énoncent qu’en vertu «des principes généraux de procédure, un recours peut être formé dans l’intérêt de la loi par un ministre intéressé devant le Conseil d’Etat contre tout jugement d’une juridiction administrative ayant acquis l’autorité de chose jugée, dès lors que ce jugement est devenu irrévocable» et «que, si le jugement ainsi mis en cause avait été déféré au Conseil d’Etat par les parties intéressées, il ne peut être critiqué par le recours formé dans l'intérêt de la loi que dans la mesure où le Conseil d’Etat, statuant sur le recours des parties, ne s’est pas déjà prononcé». Or il apparaît que «la décision rendue le 14 octobre 2009 par le Conseil d’Etat [...] ne s’est pas prononcée sur les motifs de l’arrêt critiqués par le recours formé dans l'intérêt de la loi». En conséquence, le recours du ministre est recevable.

 

II - Eclaircissements sur l’autorité compétente pour solliciter la prorogation d’une déclaration d’utilité publique

 

A l’occasion de l’arrêt «Daniel», le Conseil d’Etat avait admis qu’un recours juridictionnel contre la déclaration d’utilité pouvait suspendre son délai de validité. Plus précisément, dans le cas où un tribunal administratif prononce l’annulation de la déclaration d’utilité publique, et lorsque consécutivement la cour administrative d’appel annule le premier jugement, le délai de validité de cet acte, qui était fixé en l’espèce à cinq ans, est suspendu jusqu’à la date de l’arrêt de la cour. Ce délai recommence à courir à compter de cette date pour la durée qui n’était pas encore écoulée jusqu’à son expiration. C’est là le principal apport de l’arrêt "Daniel", confirmé par la suite par la jurisprudence [4], mais ce n’est pas sur ce point que porte le recours dans l’intérêt de la loi intenté par le ministre de l’Intérieur.

 

Ce qui est mis en cause, en effet, c’est, comme on l’a vu, l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Nantes le 16 octobre 2007 en tant qu’il a jugé que «l’article L. 11-5 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique (N° Lexbase : L2894HLR) ne fait pas obstacle à ce que la demande de prorogation de la déclaration d’utilité publique d’un projet routier du département soit présentée par le président du conseil général et non par une délibération du conseil général». Plus précisément, la cour avait considéré que l’ancien article L. 11-5, II du Code de l'expropriation, dont les dispositions ont été reprises par l’article L. 121-5 du Code actuellement en vigueur (N° Lexbase : L7936I4P), imposait seulement que l’acte prorogeant la déclaration d’utilité publique soit pris par la même autorité que celle compétente pour prendre l’acte initial.

 

Le Conseil d’Etat rappelle que selon ces dispositions, «lorsque le délai accordé pour réaliser l’expropriation n’est pas supérieur à cinq ans, un acte pris dans la même forme que l’acte déclarant l’utilité publique peut, sans nouvelle enquête, proroger une fois les effets de la déclaration d’utilité publique pour une durée au plus égale». L’article L. 3211-1 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L8307KGR) précise quant à lui que «le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département […]. En outre, selon l’article L. 3221-1 du même code (N° Lexbase : L6892I7E), «le président du conseil général est l’organe exécutif du département […] Il prépare et exécute les délibérations du conseil général».

 

Pour le Conseil d’Etat, en application de ces dispositions, seul l’organe délibérant de la collectivité expropriante peut demander la prorogation de la déclaration d’utilité publique. Il s’agit là d’une solution qui avait déjà été admise par la juridiction administrative suprême dans un arrêt du 14 avril 1999, «Association de défense des propriétaires et exploitants agricoles du technopôle de Château-Gombert» [5]. Dans cette affaire, le Conseil d’Etat avait précisé qu’une demande de prorogation d’une déclaration d'utilité publique relative à un projet réalisé dans le cadre d’une zone d’aménagement concerté ne peut émaner que de l’organe délibérant de la collectivité expropriante

 

Si le recours exercé par le ministre de l’Intérieur donne l’occasion au Conseil d’Etat de réaffirmer cette solution, il n’en est pas moins rejeté. En effet, les juges constatent que les dispositions l’article L. 11-5, II du Code de l’expropriation, dans leur rédaction alors applicable, ne font pas obligation à l’administration, lorsqu’elle entend proroger les effets d’une déclaration d’utilité publique, de procéder aux formalités prévues pour l’édiction de cet acte. Elles impliquent exclusivement que l’acte prononçant la prorogation émane de l’autorité qui était compétente pour déclarer l’utilité publique de l’opération projetée. Il en résulte donc que la cour administrative d’appel de Nantes n’avait pas commis d’erreur de droit dans l’interprétation de ces dispositions qui n’ont pas pour objet de déterminer l’autorité compétente pour demander la prorogation (le conseil général) mais seulement, comme l’indiquait la cour, celle qui est compétente pour prendre l’acte prononçant la prorogation (le préfet).

 

• Détermination de la date de référence dans l’hypothèse où la déclaration d’utilité publique emporte mise en compatibilité du plan d’occupation des sols en créant des emplacements réservés pour les seuls besoins de l’opération projetée (Cass. civ. 3, 24 mai 2018, n° 17-16.373, FS-P+B+R+I N° Lexbase : A5325XPW)

 

La détermination de la date de référence à laquelle le juge doit se placer pour évaluer les indemnités dues aux personnes expropriées pose un certain nombre de difficultés qu’illustre l’arrêt rendu par la troisième chambre civile de la Cour de cassation le 24 mai 2018. En principe, en application L. 322-2 du Code de l’expropriation (N° Lexbase : L7994I4T) si «les biens sont estimés à la date de la décision de première instance […] est seul pris en considération l’usage effectif des immeubles et droits réels immobiliers un an avant l’ouverture de l’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique». Toutefois, cette règle générale n’a pas vocation à s’appliquer dans l’hypothèse visée par l’article L. 322-6 du même code (N° Lexbase : L2887KIR). Est ici concerné le cas où est en cause «l’expropriation d’un terrain compris dans un emplacement réservé par un plan local d’urbanisme […], par un document d’urbanisme en tenant lieu, ou par un plan d’occupation des sols». Dans ce cas, «le terrain est considéré, pour son évaluation, comme ayant cessé d'être compris dans un emplacement réservé» et la date de référence «est celle de l’acte le plus récent rendant opposable le plan local d’urbanisme, le document d’urbanisme en tenant lieu ou le plan d’occupation des sols et délimitant la zone dans laquelle est situé l’emplacement réservé». Cette règle spécifique est favorable aux personnes expropriées, les limitations spéciales au droit de construire imposées au bien compris dans un emplacement réservé étant ainsi écartées.

 

La création d’emplacements réservés permet aux auteurs d’un plan d’urbanisme de délimiter des parcelles en vue de la construction de voies et d’ouvrages publics, d’installations d’intérêt général, d’espaces verts ou d’espaces nécessaires aux continuités écologiques. Elle peut permettre aussi, dans les zones urbaines à urbaniser, la réalisation de programmes de logements dans le respect des objectifs de mixité sociale [6].

 

La question qui se pose en l’espèce est celle du champ d’application des dispositions de l’article L. 322-6 dans le cas où la création d’emplacements réservés résulte de la déclaration d’utilité publique elle-même, pour les seuls besoins de l’opération déclarée d’utilité publique, lorsqu’elle emporte mise en compatibilité du plan d’occupation des sols. Dans ce cas, on peut en effet considérer que la création d’emplacements réservés n’a pas de raison d’être en l’absence de cette opération.

 

La Cour de cassation privilégie toutefois une interprétation du texte favorable aux personnes expropriées. Elle considère en effet que la déclaration d’utilité publique emportant mise en compatibilité du plan d’occupation des sols est bien un acte «délimitant la zone dans laquelle est situé l’emplacement réservé» au sens de l’article L. 322-2 du Code de l’expropriation. Puisqu’il s’agit, toujours au sens de cet article, de «l’acte le plus récent» c’est donc à la date à laquelle il est intervenu que doit être fixée la date de référence. Si cette solution est à notre connaissance inédite elle doit rapprochée de celle retenue dans une affaire plus ancienne où la Cour de cassation avait censuré le raisonnement d’une cour d’appel qui avait décidé qu’il n’y avait pas lieu, pour déterminer la date de référence, de s’attacher à la réserve instituée au plan d’occupation des sols dans la mesure où l'expropriation était poursuivie dans un but différent et que la réserve était donc devenue sans objet. Pour la Cour de cassation, en effet, le «texte n’opère aucune distinction selon le but poursuivi par l’opération d’expropriation» ce qui invalidait le raisonnement des juges du fond [7].

 

• L’appréciation par le juge du référé suspension de la condition tenant à l’exigence d’un doute sérieux sur la légalité de la déclaration d’utilité publique (CE 6° ch., 18 mai 2018, n° 415601, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A4708XNP)

 

L’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 18 mai 2018 aborde une question qui demeure somme toute assez inexplorée : celle de l’appréciation par le juge du référé suspension de la condition tenant à l’exigence d’un doute sérieux sur la légalité de la déclaration d’utilité publique. En l’espèce, le litige porte sur une déclaration d’utilité publique relative aux travaux de réalisation d’un bus à haut niveau de service sur plusieurs communes, à l’initiative de Bordeaux Métropole.

 

On rappellera qu’en application de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3057ALS), «quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision [...]». L’affaire qui lui est présentement soumise permet au Conseil d’Etat de revenir sur la condition d’urgence et de préciser la condition tenant à l’exigence d’un doute sérieux sur la légalité de la déclaration d’utilité publique.

 

I - Retour sur la condition d’urgence

 

La façon dont le juge du référé suspension appréhende la condition d’urgence a fait l’objet d’éclaircissements peu de temps après que cette procédure a été créée par la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000, relative au référé devant les juridictions administratives (N° Lexbase : L0703AIU), en remplacement de l’ancienne procédure de sursis à exécution. Comme l’a précisé le Conseil d’Etat dans son arrêt de «Section Confédération nationale des radios libres» du 19 janvier 2001, «la condition d’urgence […] doit être considérée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate a un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il défend» [8]. Il ressort ensuite de l’arrêt de Section du 28 février 2001 «Préfet des Alpes-maritimes et société sud-est assainissement» que l’urgence s’apprécie «objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de chaque espèce» [9].

 

Cette approche très concrète de l’urgence aboutit nécessairement à une jurisprudence casuistique, et cela d’autant plus que pour le Conseil d’Etat «les conséquences qui s’attachent à une déclaration d’utilité publique ne sont pas par elles-mêmes de nature à caractériser une situation d’urgence» [10]. Contrairement à l’hypothèse où c’est un arrêté de cessibilité qui est contesté [11], l’urgence n’est donc pas présumée en cas de référé suspension dirigé contre une déclaration d’utilité publique. Toutefois, il est évident que si les travaux sont sur le point de commencer -en tout cas s’ils sont susceptibles de débuter avant l’intervention du jugement au fond- la condition d’urgence sera normalement satisfaite [12].

 

Tel est justement le cas en l’espèce. Le Conseil d’Etat relève en effet que la plaquette de présentation au public du projet annonçait un démarrage des travaux pour la fin 2017 et qu’effectivement, dès le mois de mai 2017, des travaux pour la remise en conformité du réseau électrique basse tension souterrain avaient commencé. La condition d’urgence est donc satisfaite.

 

II - Précisions sur l’exigence d’un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée

 

Le Conseil d’Etat, rappelant que le juge des référés est le juge des évidences, censure le raisonnement du juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux, lequel avait fondé l’admission d’un doute sérieux sur la légalité de la déclaration d’utilité publique contestée sur trois éléments. Au final, toutefois, seul le troisième élément évoqué permet de considérer qu’il existe un doute sérieux sur la légalité de la déclaration d’utilité publique.

 

Tout d’abord, ce juge avait pris en compte la circonstance que l’avis du service des domaines avait été établi postérieurement à l’établissement du dossier d’enquête publique approuvé par délibération du 21 octobre 2016 par Bordeaux Métropole. Or, en application de l’article R. 1211-3 du Code général de la propriété des personnes publiques (N° Lexbase : L8479I4S), «en cas d’acquisition poursuivie par voie d’expropriation pour cause d’utilité publique, l’expropriant est tenu de demander l’avis du directeur départemental des finances publiques […] pour produire, au dossier de l’enquête […] l’estimation sommaire et globale des biens dont l’acquisition est nécessaire à la réalisation des opérations prévues». Pour autant, il est loin d’être sûr que l’absence au dossier d’enquête publique de l’estimation sommaire des dépenses constitue un vice de procédure de nature à entacher d’illégalité la déclaration d’utilité publique. En effet, en application de la jurisprudence «Danthony», «si les actes administratifs doivent être pris selon des formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie» [13]. Or, s’agissant de l’obligation de saisir dans certains cas le service des domaines, le Conseil d’Etat a déjà pu constater, dans une décision très critiquée [14], que la consultation de ce service prévue à l’article L. 2241-1 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L2287IEG), préalablement à la délibération du conseil municipal portant sur la cession d’un immeuble ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants, ne présente pas le caractère d’une garantie au sens de la jurisprudence «Danthony». Si l’absence de consultation du service des domaines, dans une hypothèse qui n’est certes pas celle de la présente espèce, n’est pas sanctionnée, on pourrait considérer, a fortiori, qu’il doit en aller de même concernant une consultation tardive de ce même service.

 

Ensuite, le juge des référés avait fait application de la théorie du bilan en considérant que le moyen tiré de ce que les atteintes du projet à la propriété privée, son coût financier et les inconvénients d’ordre social qu’il comporte sont excessifs au regard de l’intérêt qu’il présente était de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. Le Conseil d’Etat considère ici que le juge des référés avait entaché son ordonnance d’une dénaturation des faits de l’espèce, dès lors qu’il n’avait pas pris en compte les avantages concrets attendus du projet pour les habitants des communes concernées dont la croissance démographique est significative, et en l’absence de doublon avec une future ligne de tramway. Par ailleurs, du point de vue des inconvénients, les juges ont relevé que le projet présente un coût modéré par comparaison avec des projets similaires.

 

Enfin, le Conseil d’Etat considère, à l’opposé, que créée un doute sérieux sur la légalité de la déclaration d’utilité publique le fait que l’étude d’impact ne serait pas conforme aux exigences de l’article R. 112-6 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique  (N° Lexbase : L0536LEL) selon lequel la notice explicative énonce «les raisons pour lesquelles, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l’enquête a été retenu, notamment du point de vue de son insertion dans l’environnement». De fait, la notice explicative n’exposait pas les tracés envisagés et la raison pour laquelle le tracé retenu avait été privilégié, ce qui avait pu nuire à l’information des personnes intéressées. Il est probable que ce vice de procédure ne soit pas neutralisable en application de la jurisprudence «Danthony» et il suffit, lui seul, à considérer qu’il existait un doute sérieux quant à la légalité de la déclaration d’utilité publique, ce qui conduit le Conseil d’Etat à rejeter le recours exercé par Bordeaux Métropole.

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