[Jurisprudence] Les exceptions à la règle de la constructibilité limitée : les difficultés d'appréciation et la sévérité du juge dans la recherche de l'intérêt communal

C'est la loi du 7 janvier 1983, relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions, et l'Etat (1) qui a introduit et codifié dans le Code de l'urbanisme la règle dite de la "constructibilité limitée" (2). Afin de lutter contre le mitage de l'espace rural, la règle pose en principe que le territoire des communes non dotées d'un document d'urbanisme (plan d'occupation des sols, plan local d'urbanisme ou carte communale) est juridiquement inconstructible, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune. Cette règle avait clairement pour but d'inciter les petites communes à se doter de documents d'urbanisme, (3) mais, étant particulièrement restrictive, les exceptions se sont faites plus nombreuses au fil des législations. On peut, ainsi, citer aujourd'hui, au titre de ces exceptions, certains types d'opérations qui sont d'office autorisés : les travaux sur constructions existantes (adaptation, changement de destination, réfection, extension), les constructions et installations nécessaires aux équipements collectifs, à l'exploitation agricole, à la mise en valeur des ressources naturelles, ou encore les constructions et installations qui seraient incompatibles avec le voisinage des zones habitées (décharge, centrale nucléaire).

A ces constructions autorisées par la loi, il faut ajouter certaines dérogations plus ponctuelles et dont la catégorie est moins précise que la précédente. Certaines constructions peuvent être autorisées individuellement si le projet présente un "intérêt" pour la commune. Précisément, le conseil municipal peut, par une délibération motivée, autoriser ces constructions lorsqu'il considère que l'intérêt de la commune le justifie, en particulier pour éviter une diminution de la population communale. La délibération du conseil municipal et la diminution de la population communale sont des conditions nécessaires à l'application de l'exception à la constructibilité limitée, mais elles ne sont pas suffisantes. La demande de permis de construire est instruite et délivrée au nom de l'Etat, en principe par le maire (4), mais sous l'autorité hiérarchique du représentant de l'Etat dans le département, et le préfet dispose, en la matière, d'un pouvoir discrétionnaire.

Ce dernier, tout comme le juge administratif, apprécie très limitativement les conditions qui justifient une atteinte à la règle de constructibilité limitée et l'arrêt d'espèce de la cour administrative d'appel de Bordeaux en date du 6 mars 2007, en constitue encore une excellente illustration. Il ressort des faits de l'arrêt que M. X a fait une demande de permis de construire concernant l'agrandissement d'un bâtiment à usage agricole, situé sur le territoire d'une commune rurale, en vue de sa transformation en bâtiment à usage d'habitation. La demande de permis de construire a été instruite par le maire au nom de l'Etat, sous l'autorité hiérarchique du représentant de l'Etat dans le département, à savoir le préfet. La construction se situait dans une zone à vocation essentiellement agricole, et en dehors des parties urbanisées de la commune. Pour autant, le conseil municipal de la commune a émis un avis favorable à cette demande au motif que "l'objectif essentiel de la commune est de lutter contre la désertification des campagnes, permettre aux jeunes de rester au pays, la population de la commune étant au dernier recensement de 97 habitants", justifiant ainsi d'un intérêt communal permettant d'échapper à la règle de la constructibilité limitée.

A la suite des avis contraires entre la commune et la direction départementale de l'équipement, le préfet, par arrêté, a refusé le permis de construire. Pour le juge, répondant à la demande d'annulation de cet arrêté, "ce seul motif d'intérêt communal ne justifiait pas qu'une construction à usage d'habitation soit implantée en dehors des parties urbanisées de la commune, dans une zone à vocation essentiellement agricole". Le motif étant insuffisant, le projet ne relevait d'aucune des exceptions prévues par l'article L. 111-1-2 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L1959DKR). Dès lors, le préfet était tenu de refuser le permis de construire et se trouvait ainsi en situation de compétence liée.

Cette jurisprudence témoigne, en définitive, des difficultés d'appréciation des exceptions liées à la règle de la constructibilité limitée. Les critères d'appréciation ne sont pas assez précis et débouchent sur des conflits d'interprétation. Dans un domaine où la généralisation apparaît délicate, les juges se prononcent au cas par cas, ce qui débouche sur une indétermination du champ d'application de la règle (I). La sévérité des juges, systématique à l'excès, rendant ainsi les exceptions d'interprétation limitative (II).

I - Un champ d'application indéterminé

Les dispositions de l'article L. 111-1-2 du Code de l'urbanisme posent en principe l'inconstructibilité des parties du territoire communal qui ne sont pas encore "actuellement urbanisées". Or, il n'existe pas de définition légale ou réglementaire de la notion de "parties actuellement urbanisées" (A). Cette incertitude est d'autant plus renforcée qu'il existe des notions quasi identiques en droit de l'urbanisme, dont les analogies sont parfois trompeuses (B).

A - L'absence de définition de la notion de "parties actuellement urbanisées" de la commune

En la matière, il est particulièrement important de déterminer la notion de "parties actuellement urbanisées" pour délivrer les autorisations d'urbanisme. Or, celles-ci ne font l'objet d'aucune définition réglementaire ou légale. Le contenu de la notion a été précisé par le juge. Il a recours à divers critères pour déterminer si le projet de construction se situe dans la zone décrite, et se prononce au cas par cas selon la méthode du faisceau d'indices. Le juge considère d'abord que les parties actuellement urbanisées sont constituées par les divers secteurs de constructions agglomérées. Dans les communes rurales, cela correspond au bourg (gros du village), mais aussi aux hameaux (petit groupe de maisons à l'écart du village). Le nombre d'habitations nécessaires pour constituer un hameau varie en pratique, le juge n'en ayant pas une conception quantitative. Il se garde donc d'en donner une définition, et de standardiser la notion de par les enjeux qu'elle peut susciter, même si cela laisse place à toutes les spéculations et si la définition de certaines caractéristiques peut parfois laisser perplexe.

Le hameau est, par exemple, ainsi "caractérisé par l'existence de plusieurs bâtiments suffisamment proches les uns des autres pour être regardés comme groupés" (5). De façon plus évasive, il s'agit d'un "petit groupe de maisons", conformément à l'acception généralement admise, critère auxquels ne répondent pas, par exemple, "quelques habitations dispersées qui ne révèlent pas une urbanisation continue" (6) ou "trois constructions qui ne peuvent, en l'espèce, constituer un hameau" (7). Inversement, c'est le cas aussi de la construction de 163 maisons dans une zone qui en comporte déjà 250 (8). C'est une jurisprudence qui peut paraître, à bien des égards, assez déroutante, la formule juridique n'étant pas du tout fiable.

Le juge peut aussi prendre en compte la localisation de la construction projetée, et regarder, par exemple, s'il n'y a pas d'habitations à proximité, ou si le projet ne peut pas être raccroché au projet existant. La cour administrative d'appel de Bordeaux semble juger, à cet égard, constamment dans le sens de la sévérité. Elle a estimé qu'un secteur agricole, situé "à plus d'un kilomètre du bourg", et où "se trouvent neuf habitations dispersées, situées à une distance comprise entre 40 et 500 mètres du terrain" ne peut "être regardé comme actuellement urbanisé" (9). La desserte du terrain par des équipements publics peut jouer aussi un rôle complémentaire même si elle n'est pas suffisante. La règle de la constructibilité limitée a été déclarée applicable, alors que, "de surcroît", la parcelle n'était pas desservie par des réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement (10). Un terrain "situé à environ 1500 mètres du bourg, en zone rurale, dans un secteur où existe quelques habitations dispersées, ne saurait être regardé, bien qu'il se trouve au bord de la route et soit desservi par les réseaux d'eau et d'électricité, comme étant situé dans une partie actuellement urbanisée de la commune" (11). Cette jurisprudence peut, là encore, paraître surprenante, dans la mesure où le principe de constructibilité limitée est destiné à éviter le gaspillage des équipements.

B - Une incertitude renforcée par des analogies trompeuses avec d'autres notions voisines du Code de l'urbanisme

Si la définition des "parties actuellement urbanisées" de la commune peut se révéler délicate, compte tenu de la variété des types d'habitat, on retrouve cette expression dans divers domaines du droit de l'urbanisme, ce qui amène une certaine confusion. La loi "Montagne" du 9 janvier 1985 (12) pose ainsi le principe de l'urbanisation en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitation existants (13). L'urbanisation en continuité n'étant pas définie par les textes, elle est également appréciée par les juridictions, soit dans le cadre de son appréciation dans les documents d'urbanisme, soit lors de la délivrance des autorisations. Elle a donc un champ d'application plus large que la règle de la constructibilité limitée. La notion doit, d'abord, être intégrée à l'élaboration ou lors de l'évolution des documents d'urbanisme, le contrôle portant sur une appréciation précise du zonage (14). A cette exigence de continuité, la loi "urbanisme et habitat" du 2 juillet 2003 (15), a apporté toute une série d'exceptions, (16) afin de permettre aux communes qui n'ont pas de documents d'urbanisme et qui ne subissent pas de pression foncière, d'autoriser, à titre exceptionnel, des constructions isolées.

On peut aussi citer la loi "Littoral" du 3 janvier 1986, (17) qui a aussi pour objectif de mettre fin au mitage dans les communes littorales, en distinguant trois zones en fonction de la distance par rapport au rivage. Dans les zones les plus lointaines, l'urbanisation ne peut ainsi se réaliser que soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (18). Dans les espaces proches du rivage, l'extension de l'urbanisation doit revêtir un caractère limité, eu égard à l'implantation, l'importance, la densité et la destination des constructions envisagées (19). Enfin, le long d'une bande littorale de 100 mètres à compter de la limite haute du rivage, il est interdit de construire en dehors des espaces urbanisés (20). Là encore, la jurisprudence autour de la notion "d'extension limitée de l'urbanisation" n'apparaît pas très clairement définie.

La notion de parties urbanisées de la commune est également intimement liée à celle d' "urbanisation dispersée", prévue par l'article R. 111-14, alinéa 1, du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7380HZD), et qui laisse la faculté aux préfets de poursuivre un objectif de lutte "anti-mitage". Une jurisprudence étonnante considère que, dans une zone réputée urbanisée, c'est-à-dire échappant normalement à la règle de la constructibilité limitée, un refus de droit de construire peut être opposé en application de l'article R. 111-14 précité, au prétexte que l'opération favorise une urbanisation dispersée. C'est une solution qui apparaît critiquable, dans la mesure où les deux textes en présence poursuivent le même but, à savoir la constructibilité limitée d'une zone destinée à lui éviter une urbanisation dispersée. Il n'y aucune raison pour que les juges reprennent à leur compte l'obsession anti-mitage des préfets que l'article L. 111-1-2 du Code de l'urbanisme n'a normalement pas vocation à légitimer, ni à rendre nécessaire.

II - Des exceptions d'interprétation limitative

La règle de la constructibilité limitée est, par nature, une règle restrictive. En toute logique, l'interprétation des exceptions aurait dû se faire de manière assez large. Or, il n'en a rien été, puisque les juges, à l'inverse, confirmant la position de l'administration déconcentrée, ont eu une vision limitative des exceptions pouvant rompre le principe. Parmi celles-ci, il en est ainsi de la justification de "l'intérêt communal" (A). Le juge veut ainsi obliger les communes à se doter d'un document d'urbanisme pour répondre aux demandes d'autorisation d'occupation des sols, et contourner ainsi la règle de la constructibilité limitée, perspective nouvelle offerte, notamment, par la loi "SRU" du 13 décembre 2000 (22) (B).

A - La vision restrictive de la notion "d'intérêt communal"

Dans ce domaine, la jurisprudence administrative conduit rarement à ce que les permis de construire délivrés en application de l'exception de l'article L. 111-1-2, alinéa 4, du Code de l'urbanisme soient confirmés. C'est qu'elle repose sur des critères de nature hétérogène qui ne se trouvent pas toujours facilement réunis : l'importance de la construction autorisée, le caractère plus ou moins approprié de sa localisation par rapport à sa destination, et l'intérêt économique et social qu'elle présente pour la commune.

Si la construction autorisée est de faible importance, le juge ne fait, a priori, pas de difficultés pour admettre le bien-fondé de l'intérêt de la commune (23). Lorsque les installations sont plus importantes, elles sont susceptibles de se voir exclues en raison de leur taille, (24) du fait que l'exception à une règle générale d'urbanisme doit, en principe, être d'importance limitée (25). Des considérations urbanistiques peuvent également jouer à l'encontre de l'intérêt communal en ce sens que des zones non urbanisées, mal desservies ou exclusivement affectées à l'agriculture ne se prêtent pas, par nature, à accueillir des constructions à usage d'habitation (26).

Quant à l'appréciation même du caractère d'intérêt général du motif invoqué, la jurisprudence est plus que nuancée, et l'arrêt d'espèce s'inscrit dans cette logique. Le juge accepte de faire entrer, parmi les objectifs pouvant être mis en avant par la commune, un objectif économique tel que "la création d'emplois" (27). En revanche, un objectif de nature purement démographique tel "qu'un apport de population" suscite des réticences, soit parce qu'un tel objectif ne compense pas les inconvénients tirés du caractère insuffisamment équipé ou exclusivement agricole de la zone (28), soit parce qu'il apparaît contradictoire avec le faible niveau de développement de la commune (29). C'est en ce sens que le juge a de nouveau jugé en l'espèce (30). Il y a, en quelque sorte, une petite différence de traitement alors qu'on pourrait soutenir que les objectifs économiques et démographiques sont en réalité très voisins, de nouveaux emplois créant nécessairement de nouveaux habitants et ces derniers contribuant au développement économique de la commune.

A noter que le Conseil d'Etat est venu, récemment, préciser l'intensité de son contrôle en la matière (31). Saisi d'un recours du ministre des Transports contre un arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon, la Haute juridiction considère qu'il appartient au juge de vérifier, "au vu de l'ensemble des données démographiques produites, que l'existence d'une perspective de diminution de cette population est établie". En l'espèce, le juge de cassation a confirmé l'analyse de la cour administrative d'appel qui avait considéré que le simple ralentissement de la croissance de la commune et l'absence de constructions neuves sur son territoire, depuis plusieurs années, n'établissaient pas l'existence d'une "perspective de diminution".

B - La nécessité d'utiliser les perspectives offertes par la loi "SRU"

On tirera de ce rappel jurisprudentiel la conclusion que la première étape à suivre, pour une commune rurale soucieuse de se transformer ou de se développer, est de se doter d'un document d'urbanisme, carte communale ou plan local d'urbanisme. Le juge administratif se montre, en effet, beaucoup plus indulgent à l'endroit d'une commune qui, pour des raisons économiques ou sociales, décide de modifier ou de réviser le document d'urbanisme dont elle dispose, qu'envers une commune non dotée d'un tel document et qui, pour les mêmes raisons, décide de faire exception à la règle de la constructibilité limitée.

Les communes peuvent à tout moment sortir de la règle de constructibilité limitée en élaborant une carte communale, document d'urbanisme plus simple que les plans locaux d'urbanisme. La loi "SRU" précitée du 13 décembre 2000 a modifié les dispositions du Code de l'urbanisme relatives à la carte communale, en un sens très favorable à la commune concernée. En effet, la carte communale tient désormais de cette loi le statut de document d'urbanisme à part entière. Elle permet désormais aux communes qui le souhaitent, de déterminer certaines règles d'affectation des sols, et d'échapper ainsi à la règle de constructibilité limitée évoquée.

Les cartes communales sont approuvées, après enquête publique, par le conseil municipal et le préfet (32). La procédure d'élaboration est d'une grande simplicité, réduite aux garanties essentielles, à savoir l'obligation d'une enquête publique. Rien d'autre n'est imposé. Enfin, elles doivent être compatibles avec les dispositions des schémas de cohérence territoriale (SCOT), des schémas de secteurs, des schémas de mise en valeur de la mer, de la charte du parc naturel régional, des plans de déplacements urbains et des programmes locaux de l'habitat (33). Dans les secteurs constructibles définis par la carte communale, l'application du règlement national d'urbanisme permettra de délivrer les permis de construire, sans qu'il soit besoin d'élaborer un règlement spécifique. Les communes dotées d'une carte communale peuvent décider de prendre la compétence pour délivrer les permis de construire, dans les mêmes conditions que les communes dotées d'un plan local d'urbanisme.

En dernier lieu, il faut relever, néanmoins, qu'il peut exister une certaine ambiguïté dans les relations entre règle de la constructibilité limitée et carte communale. La cour administrative d'appel de Nancy a ainsi rappelé qu'une carte communale approuvée sur le fondement de l'ancien article L. 111-1-3 du Code de l'urbanisme (34) (N° Lexbase : L7224ACK) ne constitue, non pas un document complètement indépendant de la règle de constructibilité limitée, mais une modalité de mise en oeuvre assouplie de cette règle (35). En conséquence, la carte communale ne peut pas aggraver la règle de la constructibilité limitée en classant en zone inconstructible des espaces qui sont qualifiables de "parties actuellement urbanisées". Cette jurisprudence subordonne ainsi la carte communale à la règle de la constructibilité limitée. Il semble pourtant que celle-ci ne soit pas applicable aux nouvelles cartes communales issues de la loi "SRU", dans la mesure où, même si le premier alinéa de l'article L. 111-1-2 du Code de l'urbanisme n'est pas parfaitement explicite, il est indubitable que la règle de constructibilité limitée ne s'applique qu'"en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers, ou de tout autre document en tenant lieu". Ces documents d'urbanisme n'ont pas pour effet d'assouplir la règle de constructibilité limitée, mais de s'y substituer.

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(1) Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat (N° Lexbase : L4726AQ4) (JO, 9 janvier 1983, p. 215).
(2) C. urb., art. L. 111-1-2 (N° Lexbase : L1959DKR).
(3) Au moment du vote de la loi de 1983, il s'agissait uniquement des plans d'occupation des sols, les plans locaux d'urbanisme n'étant pas encore institués et les cartes communales n'ayant pas encore d'existence légale.
(4) La décision est prise par le préfet pour les constructions où l'instruction du projet fait apparaître que l'avis du maire est contraire à l'avis du directeur départemental de l'équipement.
(5) CE 3° et 8° s-s-r., 5 février 2001, n° 217796, Secrétaire d'Etat au logement c/ Commune de Saint-Gervais (N° Lexbase : A3493B7I). En l'espèce, six constructions distantes les unes des autres d'environ 30 mètres ne caractérisent pas un hameau de montagne, en raison d'une implantation éparse.
(6) CE Contentieux, 10 avril 1996, n° 116165, M. Artis (N° Lexbase : A8564ANI).
(7) CE, 21 juillet 1989, n° 8725, Marin (N° Lexbase : A3743AQP).
(8) CAA Bordeaux, 6 novembre 2003, n° 99BX02342, Société Saulnes Immobilier et autres (N° Lexbase : A2360DAN).
(9) CAA Bordeaux, 14 février 2005, n° 01BX01512, Mayerau (N° Lexbase : A0040DHX).
(10) CE, 20 juillet 1990, n° 87472, Ministre de l'Equipement, du Logement et des Transports (N° Lexbase : A7795AQR).
(11) CAA Bordeaux, 11 avril 2005, n° 03BX00733, Forini (N° Lexbase : A7087DIC).
(12) Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, relative au développement et à la protection de la montagne (N° Lexbase : L7612AGZ) (JO, 10 janvier 1985, p. 320).
(13) C. urb., art. L. 145-3-III  (N° Lexbase : L5826HD7).
(14) Les juridictions utilisent plusieurs critères pour caractériser la continuité : le caractère partiellement construit de la zone, la préservation des activités de montagne, l'insuffisance numérique ou la densité des constructions qui ne constituent ni un bourg, ni un village.
(15) Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003, urbanisme et habitat (N° Lexbase : L6770BH9) (JO, 3 juillet 2003, p. 11176).
(16) Cf. C. urb., art.  L. 145-3 III, alinéa 4. On peut citer, à titre d'exemple, l'implantation d'unités touristiques nouvelles, les dérogations possibles des documents locaux d'urbanisme ou encore certains travaux sur les constructions existantes.
(17) Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à la protection, l'aménagement, la mise en valeur du littoral (N° Lexbase : L7941AG9) (JO, 4 janvier 1986, p. 200).
(18) C. urb., art. L. 146-4-I (N° Lexbase : L5817HDS). Une dérogation à cette règle peut être donnée avec accord du préfet pour "les constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées".
(19) C. urb., art. L. 146-4-II.
(20) C. urb., art. L. 146-4-III.
(21) Cf. CE, 15 février 2006, n° 268241, Bobot et autres (N° Lexbase : A9987DMT).
(22) Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbain (N° Lexbase : L9087ARY) (JO, 14 décembre 2000, p. 19777).
(23) Le juge a ainsi admis la construction d'une maison d'habitation en dehors des parties urbanisées de la commune pour "faciliter l'installation sur le territoire communal d'un fonctionnaire local et de sa famille" (CE, 25 novembre 1988, n° 82175, Stauffer N° Lexbase : A0301AQ9, Rec. CE, tables, p. 760 et p. 761).
(24) CAA Paris, 18 mars 1997, n° 95PA03441, Société Kaufmann et Broad (N° Lexbase : A0383BIZ), à propos d'un projet de 103 habitations dans une commune qui ne comporte au total que 800 logements.
(25) CE, 2 avril 1993, n° 110689, Commune Saint- Martial d'Albarède (N° Lexbase : A9229AMR), Rec. CE, p. 97.
(26) CE, 21 juin 1995, n° 138210, Marichal (N° Lexbase : A4534ANA).
(27) Cf., par ex., CE, 29 juin 1994, n° 126959, Piérard (N° Lexbase : A1431ASS). Il s'agissait, en l'espèce, d'un entrepôt de stockage qui engendrait des nuisances sonores pour le voisinage, ainsi qu'un surcroît de dépenses publiques pour la commune, du fait de la nécessité d'assurer sa desserte, mais qui serait, par ailleurs, "créateur d'une centaine d'emplois".
(28) CE, 12 octobre 1992, n° 85663, Duyck (N° Lexbase : A7985AR8).
(29) CAA Bordeaux, 18 décembre 2003, n° 990BX002367, Commune Saint-Martial d'Albarède (N° Lexbase : A8213DAG).
(30) Pour le Conseil d'Etat, "l'objectif essentiel de la commune [...] de lutter contre la désertification des campagnes, permettre aux jeunes de rester au pays, la population de la commune étant au dernier recensement de 97 habitants", ne constitue pas un motif suffisant.
(31) CE, 17 décembre 2008, n° 295425, Ministre des transports, du tourisme et de la mer contre Malot (N° Lexbase : A1527D3X).
(32) C. urb., art.  L. 124-2, al. 3 (N° Lexbase : L6322HIY).
(33) C. urb., art. L. 124-2, al. 4.
(34) L'ancien article permettait aux communes d'autoriser les constructions et d'échapper à la règle de la constructibilité limitée si le conseil municipal, conjointement avec le préfet, avait, au préalable, élaboré les "modalités d'application des règles générales d'urbanisme".
(35) CAA Nancy, 2 juin 2005, n° 01NC00319, Ministre de l'Equipement ({"IOhtml_internalLink": {"_href": {"nodeid": 2280757, "corpus": "sources"}, "_target": "_blank", "_class": "color-sources", "_title": "CAA Nancy, 1\u00e8re, 02-06-2005, n\u00b0 01NC00319", "_name": null, "_innerText": "N\u00b0\u00a0Lexbase\u00a0: A7228DIK"}}).

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