[Jurisprudence] Retrait des actes administratifs créateurs de droits et conditions de rétractation d'une promesse unilatérale de vente : du nouveau dans le dialogue entre Conseil d'Etat et Cour de cassation

Dans un arrêt rendu le 2 avril 2015, le Conseil d'Etat dit pour droit que, dès lors que le bénéficiaire d'une promesse unilatérale de vente consentie par une commune n'a pas encore levé l'option, il ne peut prétendre à la réalisation forcée de la vente. Lexbase Hebdo - édition publique vous propose de retrouver les conclusions anonymisées du Rapporteur public, Vincent Daumas, Maître des Requêtes au Conseil d'Etat, sur cet arrêt. Cette affaire constitue un point de rencontre intéressant entre votre jurisprudence relative aux conditions de retrait des actes administratifs créateurs de droits et celle de la Cour de cassation relative aux conditions de rétractation d'une promesse unilatérale de vente.

Une commune de Martinique a souhaité faire aménager des terrains lui appartenant situés au lieudit "Plateforme" afin d'y installer des équipements et services publics, des commerces ainsi que des logements sociaux. Par une première délibération du 20 août 2007, son conseil municipal a fixé le prix de cession du terrain. Par une deuxième délibération adoptée le 14 novembre 2007, dont il sera beaucoup question par la suite, il a autorisé la signature d'une promesse de vente au bénéfice de la société X, aux fins de réalisation d'une zone d'activités, conformément aux prescriptions d'un cahier des charges. La même délibération donnait mandat au maire pour mener cette transaction et signer tous documents y afférents. En exécution de cette délibération, une promesse unilatérale de vente a été conclue le 18 décembre 2007 au profit de la société X.

Mais la commune, dont le conseil municipal avait entre temps été renouvelé, est ensuite revenue sur ses intentions. Par une troisième délibération du 8 septembre 2008, adoptée avant que le bénéficiaire de la promesse de vente n'exerce l'option d'achat qui lui était offerte, le conseil municipal de la commune a dénoncé cette promesse de vente. La société Y, qui s'était entretemps substituée à la société X dans le bénéfice de la promesse de vente, n'a exercé l'option qu'ensuite, par lettre du 15 décembre 2009. Nonobstant, le conseil municipal, par délibération du 21 janvier 2010, a décidé de mettre une partie des terrains concernés par la promesse de vente à la disposition du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de la Martinique, afin qu'y soit édifiée une caserne de pompiers, et autorisé le maire à signer tous actes se rapportant à ce projet.

Les deux dernières délibérations que nous avons mentionnées -celle de 2008 dénonçant la promesse de vente et celle de 2010 décidant d'une nouvelle affectation d'une partie des terrains concernés- ont été attaquées devant le tribunal administratif de Fort-de-France par la société X et par la société Y. Le tribunal administratif a rejeté les deux requêtes. Mais sur appel des sociétés, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé le jugement du tribunal et les deux délibérations de la commune. La commune se pourvoit en cassation et vous demande de surseoir à l'exécution de l'arrêt rendu par la cour.

Pour annuler les deux délibérations contestées, la cour a relevé que la délibération du 14 novembre 2007 autorisant la signature de la promesse de vente avait créé des droits au profit de la société X et que le retrait d'une telle décision individuelle, à la supposer illégale, ne pouvait intervenir que dans le délai de quatre mois suivant cette décision -en application de votre jurisprudence "Ternon" (1)-. La cour en a déduit que la commune ne pouvait légalement procéder à son retrait le 8 septembre 2008, postérieurement à l'expiration de ce délai. Par voie de conséquence, elle a aussi annulé la délibération du 26 janvier 2010.

La commune soulève sept moyens à l'appui de son pourvoi. Plusieurs d'entre eux pointent une réelle fragilité de l'arrêt qui doit selon nous conduire à sa cassation.

1. Pour mettre en évidence cette fragilité, il faut dire un mot de la jurisprudence judiciaire relative aux effets d'une promesse unilatérale de vente.

Il s'agit d'un contrat par lequel une personne -le promettant- s'engage à vendre un bien déterminé à des conditions données, notamment de prix, à une autre personne -le bénéficiaire- qui dispose d'un droit d'option lui permettant d'acquérir le bien s'il exerce cette option dans le délai fixé. La promesse est qualifiée d'unilatérale et non de synallagmatique parce que, précisément, le bénéficiaire ne s'engage à rien : il peut faire jouer le bénéfice de la promesse en exerçant l'option dans le délai prévu ou au contraire y renoncer en laissant ce délai expirer.

Que se passe-t-il si le promettant remet en cause son engagement avant que le bénéficiaire n'ait exercé son droit d'option ?

D'après une jurisprudence bien établie de la Cour de cassation, il s'agit d'une violation de la promesse de vente, mais parce que celle-ci met à la charge du promettant une obligation de faire, la méconnaissance de cette obligation ne peut se résoudre que par l'octroi de dommages-intérêts au bénéficiaire lésé, en application de l'article 1142 du Code civil (N° Lexbase : L1242ABM) ; elle ne peut se traduire par aucune exécution forcée de la vente, la levée de l'option postérieurement à la rétractation du promettant excluant, selon la Cour de cassation, toute rencontre des volontés réciproques de vendre et d'acquérir. Cette jurisprudence résulte principalement d'arrêts rendus par la troisième chambre civile (2). C'est aussi celle de la Chambre commerciale (3).

Cette jurisprudence est très vivement contestée par la doctrine, qui renouvelle régulièrement ses critiques à l'encontre de son maintien et ses espoirs de la voir abandonnée (4). Mais jusqu'à présent la Cour de cassation tient le cap. Notons qu'il reste cependant possible aux parties à une promesse unilatérale de vente de déroger par une stipulation expresse aux dispositions de l'article 1142 du Code civil, en prévoyant que la rétractation du promettant avant l'exercice de l'option par le bénéficiaire peut se résoudre en nature par la constatation judiciaire de la vente (5).

Nous ne voyons pas de raison de vous proposer de vous éloigner de ce cadre jurisprudentiel élaboré par la Cour de cassation -les parties, d'ailleurs, ne vous y invitent nullement-.

2. Ce cadre précisé, revenons à notre affaire.

Nous allons vous proposer d'accueillir le moyen du pourvoi tiré de ce que la cour a inexactement interprété la portée de la délibération du 8 septembre 2008 en jugeant qu'elle procédait au retrait de la précédente délibération du 14 novembre 2007 autorisant la signature de la promesse de vente. Précisons que le contrôle que vous devez exercer sur ce point en tant que juge de cassation est étroit : dès lors qu'est en cause la lecture par les juges du fond d'un acte administratif unilatéral, il ne s'agit pas seulement de censurer une éventuelle dénaturation dans l'appréciation de faits ; il s'agit bien d'un contrôle rapproché (6).

Avant d'aboutir à cette proposition, nous sommes passés par plusieurs stades de réflexion. Il nous semble qu'il y a, au fond, deux manières d'envisager le litige opposant la commune à la société X. L'une consiste à lire les décisions prises par la commune au prisme exclusif de votre théorie des actes créateurs de droit et c'est peut-être ce que la cour administrative d'appel a fait, sans le dire très clairement-. L'autre revient à prendre en compte les formes que l'action de la commune a empruntées -des formes relevant du droit privé puisqu'est en cause la gestion de son domaine privé-.

2.1. Si nous tentons d'expliciter le raisonnement de la cour administrative d'appel, il nous semble le suivant.

La délibération du 14 novembre 2007 autorisant la signature de la promesse de vente traduisait un engagement unilatéral de la commune de vendre les terrains à la société X au prix et selon les modalités fixées dans cette promesse. Autrement dit, cette délibération contenait une décision de vendre les terrains à la société pour le prix convenu. Et une fois la délibération du 14 novembre 2007 interprétée de la sorte, la suite du raisonnement est inéluctable... La décision ainsi identifiée dans la délibération était assurément créatrice de droits (7). La société X bénéficiait donc, dès l'adoption de la délibération du 14 novembre 2007, du droit d'acheter les terrains de la commune au prix convenu -indépendamment même, notons-le, de la signature ultérieure de la promesse de vente-. La délibération du 8 septembre 2008 "dénonçant" la promesse de vente ne pouvait alors être lue que comme une remise en cause de la décision de vendre les terrains à la société. Et cette délibération, en prétendant revenir sur une décision créatrice de droits au-delà du délai de quatre mois, ne pouvait qu'être illégale.

2.2. Nous croyons ce raisonnement contestable à deux titres.

En premier lieu, il est déjà douteux que la délibération du 14 novembre 2007 ait en elle-même créé des droits au profit de la société X, ainsi que la cour l'a affirmé. Cette délibération a pour objet "d'autoriser la signature de la promesse de vente" et de "donner mandat au maire pour mener cette transaction". Or, vous avez tout récemment jugé, dans un cas similaire, qu'une délibération du conseil d'administration d'un hôpital qui se borne à autoriser son directeur à signer les pièces relatives à la vente d'un immeuble ne peut être regardée comme créatrice de droits (8).

Surtout, en second lieu, le raisonnement précédemment exposé nous semble tenir pour quantité négligeable la circonstance que la commune a entendu agir dans les formes du droit privé. Plus précisément qu'elle a voulu, par la délibération du 14 novembre 2007, non pas directement procéder à la vente, mais conclure une promesse de vente. Or en application de la jurisprudence judiciaire que nous avons rappelée tout à l'heure, il était possible à la commune, même une fois cette promesse signée, et tant que l'option n'avait pas été levée par le bénéficiaire, de revenir sur son engagement, la sanction de cette rétractation ne pouvant se résoudre que par l'octroi de dommages-intérêts, et non par l'exécution forcée de la vente.

2.3. Si l'on envisage les choses de cette manière, c'est-à-dire si l'on enrichit la lecture des faits en prenant en compte les formes dans lesquelles la commune a entendu agir, il nous semble que la face du litige s'en trouve changée.

Tout d'abord, nous le disions à l'instant, il n'est plus possible d'identifier, comme incluse dans la délibération du 14 novembre 2007, une décision pure et simple de vendre les terrains à la société X pour un prix convenu. Même en assimilant cette délibération autorisant la signature de la promesse de vente à une décision de signer la promesse de vente (9), il faut considérer qu'elle créait seulement au profit de la société X, compte tenu de la jurisprudence judiciaire précitée, le droit de bénéficier d'une promesse de vente des terrains concernés. Pas celui d'acheter ces terrains.

Ensuite, il est possible de lire la délibération du conseil municipal du 8 septembre 2008, tout simplement, comme emportant rétractation de la commune. Cette délibération décide, avant que l'option ait été levée, de "dénoncer la promesse de vente faite à la société [...]" et de "ne pas donner à M. le maire en exercice l'habilitation requise pour la signature de l'acte authentique de la vente". Et elle n'évoque à aucun moment le retrait de la délibération du 14 novembre 2007 autorisant la signature de la promesse de vente -à vrai dire, elle ne dit même pas un mot de cette précédente délibération-.

C'est bien cette lecture des délibérations adoptées par le conseil municipal que nous sommes partisans d'adopter. Il serait étrange de n'analyser ces délibérations que sous l'angle de la théorie des actes administratifs créateurs de droit, sans égard pour les formes de droit privé auxquelles la commune a recouru -et ce d'autant plus que ces délibérations sont intervenues dans un domaine d'action dans lequel elle est soumise aux règles du droit privé, puisqu'est en cause dans cette affaire la gestion de son domaine privé-. Ou, pour dire les choses plus exactement, il faut considérer que ces délibérations n'ont pu créer des droits que dans les conditions prévues par ces règles de droit privé -et nous pensons que cette hybridation peut se réclamer de la veine jurisprudentielle relative aux décisions qui créent des droits de manière conditionnelle- (10).

Nous vous proposons donc de juger qu'en adoptant la délibération du 8 septembre 2008, la commune a seulement entendu remettre en cause son engagement de vendre formalisé dans la promesse unilatérale signée le 18 décembre 2007 -et non procéder au retrait de la délibération du 14 novembre 2007 autorisant la signature de cette promesse-. Une telle rétractation constitue certes une méconnaissance de la promesse de vente signée par la commune, mais elle ne l'anéantit pas. Dès lors, nous croyons que la cour a inexactement interprété la délibération du 8 septembre 2008 en jugeant qu'elle procédait au retrait de celle du 14 novembre 2007. Cette erreur d'interprétation est sans doute mêlée d'erreur de droit, comme le souligne le pourvoi, puisque la cour, nous l'avons dit, paraît avoir complètement occulté le régime juridique de la promesse unilatérale de vente.

Précisons pour terminer, même si ce n'est pas nécessaire pour annuler l'arrêt de la cour, que la société ne pouvait pas, à notre avis, obtenir l'exécution forcée de la vente. Elle souligne dans ses écritures que la promesse de vente conclue contenait une clause d'exécution forcée par laquelle le promettant indiquait renoncer à l'application de l'article 1142 du Code civil et reconnaître au bénéficiaire le droit de poursuivre l'exécution forcée de la vente. Les parties auraient ainsi utilisé la faculté expressément reconnue par l'arrêt de la troisième chambre civile du 27 mars 2008 précité. Toutefois, il ressort de la lecture de cette clause que les parties n'ont entendu la faire jouer qu'après la levée de l'option. Cela rend assez incertain sa portée effective. Mais il nous semble clair, en tout cas, qu'elle n'a produit aucun effet dès lors que la commune s'est rétractée avant que l'option fût levée.

Enfin, avant de conclure, et maintenant que vous êtes complètement éclairé -du moins nous l'espérons- sur la portée de la délibération du 8 septembre 2008, indiquons brièvement que le litige relève bien de la compétence de la juridiction administrative, y compris après la précision apportée par la décision du Tribunal des conflits "Brasserie du Théâtre" (11). Le juge administratif reste compétent pour connaître d'un acte tel que la délibération du 8 septembre 2008 revenant sur l'engagement de vendre pris par la commune, puisqu'il affecte le périmètre de son domaine privé (12). Quant à la délibération du 26 janvier 2010 que la cour administrative d'appel a annulée par voie de conséquence, elle s'inscrit très clairement dans des rapports qui ne relèvent pas du droit privé puisque, redisons-le, elle décide la mise à disposition du SDIS d'un terrain communal en vue de l'édification d'une caserne de pompiers.

Par ces motifs nous concluons dans le sens qui suit :

1. Annulation de l'arrêt attaqué ;

2. Renvoi de l'affaire à la cour administrative d'appel ;

3. Non-lieu à statuer sur les conclusions à fin de sursis à exécution de l'arrêt ;

4. Versement par les sociétés à la commune d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3227AL4) ;

5. Rejet des conclusions présentées à ce même titre par les sociétés.

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(1) CE, Ass., 26 octobre 2001, n° 197178, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1913AX7), p. 497.
(2) Cass. civ. 3, 15 décembre 1993, n° 91-10.199 (N° Lexbase : A4251AGK), Bull. civ. III, n° 174 ; Cass. civ. 3, 28 octobre 2003, n° 02-14.459, F-D (N° Lexbase : A0064DAM) ; Cass. civ. 3, 25 mars 2009, n° 08-12.237, FS-P+B (N° Lexbase : A2116EE4), Bull. civ. III, n° 69 ; Cass. civ. 3, 11 mai 2011, n° 10-12.875, FS-P+B (N° Lexbase : A1164HRK), Bull. civ. III, n° 77, avec note Mazeaud au Rec. Dalloz, 2011, p. 1457 ; Cass. civ. 3, 12 juin 2013, n° 12.19-105, F-S-D (N° Lexbase : A5736KGK).
(3) Cass. com., 13 septembre 2011, n° 10-19.526, F-D (N° Lexbase : A7535HXD).
(4) Voyez, pour ne citer qu'un exemple, les observations du professeur Mazeaud dans la note référencée ci-dessus.
(5)Cass. civ. 3, 27 mars 2008, n° 07-11.721, FS-D (N° Lexbase : A6102D77).
(6) Voyez, censurant "l'inexacte interprétation" d'un arrêté préfectoral, votre décision CE 1° et 6° s-s-r., 12 novembre 2007, n° 281345, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5796DZP), sur ce point.
(7) Voyez par exemple CE 1° et 2° s-s-r., 8 janvier 1982, n° 21510, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A8218AKL), jugeant que la délibération par laquelle un conseil municipal décide de vendre, sans aucune condition, un terrain à un particulier crée des droits au profit de l'acheteur.
(8) CE 3° et 8° s-s-r., 13 février 2015, n° 381412, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A4210NBK).
(9) Ce à quoi votre décision précitée du 13 février 2015 paraît se refuser, nous le redisons.
(10) Voyez notamment, pour l'acceptation d'une offre d'achat conditionnée par le versement d'une somme au comptant lors de la signature de l'acte authentique, CE 2° et 6° s-s-r., 25 juin 1975, n° 91104, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7356B8X) ; voir aussi, illustrant la démarche suivie par le juge pour déterminer quels droits peuvent être créés par un acte administratif, compte tenu des conditions qu'il comporte, CE 3° et 8° s-s-r., 5 juillet 2010, n° 308615, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1308E49) ; CE 3° et 8° s-s-r., 26 juillet 2011, n° 324523, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8299HWB).
(11) T. confl., 22 novembre 2010, n° 3764 (N° Lexbase : A4408GLT).
(12) Cf. la jurisprudence non remise en cause reconnaissant la compétence du juge administratif pour connaître des actes de disposition de dépendances du domaine privé : CE 3° et 8° s-s-r., 22 novembre 2002, n° 229192, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1663A4D), p. 653 ; CE, Sect., 3 novembre 1997, n° 169473, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A5175ASH).

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