[Chronique] Chronique de droit de l'expropriation - Janvier 2015

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d'actualité de droit de l'expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE). Cette chronique se penchera, tout d'abord, sur l'ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014, relative à la partie législative du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L7867I47), qui revoit en profondeur la structure de ce code. Elle se penchera ensuite sur un arrêt rendu le 3 décembre 2014 par lequel le Conseil d'Etat analyse les rapports entre procédures de référé suspension et droit de l'expropriation (CE 1° et 6° s-s-r., 3 décembre 2014, n° 369522, mentionné aux tables du recueil Lebon). Enfin, sera présenté un arrêt de la Cour suprême du 18 novembre 2014 qui pose le principe de l'absence de droit à indemnité pour éviction d'un fonds de commerce exploité en vertu d'une autorisation de voirie (Cass. civ. 3, 18 novembre 2014, n° 14-16.280, FS-P+B).

• Parution de l'ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014, relative à la partie législative du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : pas de révolution mais une amélioration

1. L'ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014, relative à la partie législative du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (1), procède à une recodification de la partie législative du Code de l'expropriation. Dans un souci premier de lisibilité, ce texte réorganise les règles issues du décret n° 77-392 du 28 mars 1977, portant codification des textes réglementaires et concernant l'expropriation pour cause d'utilité publique (2), qui avaient été modifiées à de très nombreuses reprises.

2. Le nouveau Code de l'expropriation est entré en vigueur le 1er janvier 2015. Toutefois, des mesures transitoires sont prévues par l'article 7 de l'ordonnance. Ainsi, les enquêtes publiques ouvertes en application des dispositions de l'ancien Code de l'expropriation, en cours au jour de l'entrée en vigueur de l'ordonnance, restent régies par les dispositions de l'ancien Code de l'expropriation jusqu'à leur clôture. La même règle s'applique aux déclarations d'utilité publique rendues en application des anciennes dispositions et en cours de validité, et cela, jusqu'à leur échéance. Enfin, les contentieux administratifs et judiciaires engagés sur le fondement de l'ancien code, en cours au jour de l'entrée en vigueur de l'ordonnance, demeurent régis par les anciennes règles, jusqu'à dessaisissement de la juridiction saisie.

3. La structure du Code de l'expropriation a été revue du fond en comble. Elle est désormais découpée en six livres, qui suivent de façon plus linéaire que dans le cadre des dispositions anciennement en vigueur les différentes phases de la procédure d'expropriation. Le premier livre s'intitule "l'utilité publique" mais il couvre, en réalité, toute la phase administrative de la procédure d'expropriation : l'enquête publique, la déclaration d'utilité publique et l'arrêté de cessibilité. Les livres II et III sont consacrés à la phase judiciaire. Ils traitent respectivement du "transfert judiciaire et de la prise de possession" (livre II) et de "l'indemnisation" (livre III). Le livre IV concerne "les suites de l'expropriation". Il inclut désormais les dispositions du titre II de la loi n° 70-612 du 10 juillet 1970, tendant à faciliter la suppression de l'habitat insalubre (N° Lexbase : L2048A4M) (3), dite loi "Vivien". Le livre V est consacré aux "procédures spéciales" et le livre VI aux "dispositions relatives à l'outre-mer".

Il faut relever que certains chapitres ne comportent pas de dispositions législatives. C'est le cas, notamment, s'agissant du commissaire du Gouvernement. L'existence de ces chapitres se justifie néanmoins par le fait que la partie réglementaire suit le même plan que la partie législative.

Il est à noter que cet ensemble est précédé par un article L. 1 (N° Lexbase : L7928I4E) qui donne une définition du cadre général de la procédure d'expropriation, inspirée en grande partie de la rédaction de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789 (N° Lexbase : L1364A9E) : "l'expropriation, en tout ou partie, d'immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu'à la condition qu'elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d'une enquête et qu'il ait été procédé, contradictoirement, à la détermination des parcelles à exproprier ainsi qu'à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres personnes intéressées. Elle donne lieu à une juste et préalable indemnité".

Dans le même souci de clarification, les articles L. 110-1 (N° Lexbase : L7929I4G) et L. 110-2 (N° Lexbase : L7930I4H) distinguent expressément les trois catégories d'enquêtes publiques préalables à la déclaration d'utilité publique, ce qui n'était pas le cas dans le précédent code :

- les enquêtes préalables à une déclaration d'utilité publique qui relèvent du Code de l'expropriation ;
- les enquêtes préalables à une déclaration d'utilité publique qui relèvent du Code de l'environnement parce qu'elles portent sur une opération susceptible d'affecter l'environnement au sens de l'article L. 123-2 de ce code (N° Lexbase : L0895I7B) ;
- les enquêtes publiques qui ne sont pas préalables à une déclaration d'utilité publique et qui sont prévues par d'autres textes.

4. Si le nouveau code opère un toilettage bienvenu de dispositions devenues difficilement lisibles, il introduit, en revanche, très peu d'éléments nouveaux. Il s'agit pour l'essentiel d'une codification à droit constant. Toutefois, l'article relatif aux indemnités alternatives a été reformulé conformément à la jurisprudence de la troisième chambre civile de la Cour de cassation (4). Ainsi, selon l'article L. 311-8 (N° Lexbase : L7984I4H), lorsqu'il existe "une contestation sérieuse sur le fond du droit ou sur la qualité des réclamants et toutes les fois qu'il s'élève des difficultés étrangères à la fixation du montant de l'indemnité", le juge "fixe, indépendamment de ces contestations et difficultés, autant d'indemnités alternatives qu'il y a d'hypothèses envisageables, et renvoie les parties à se pourvoir devant qui de droit".

5. Cette nouvelle partie législative du Code de l'expropriation a été ultérieurement complétée par le décret n° 2014-1635 du 26 décembre 2014, relatif à la partie réglementaire du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L1511I74) (5).

• Procédures de référé suspension et droit de l'expropriation (CE 1° et 6° s-s-r., 3 décembre 2014, n° 369522, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A9062M4E)

1. Dans un arrêt n° 369522 du 5 décembre 2014, le Conseil d'Etat apporte un certain nombre de précisions relatives à l'application des procédures de référé concernant les différents actes susceptibles d'intervenir dans le cadre de la phase administrative de la procédure d'expropriation.

Dans la présente affaire, les requérants demandaient l'annulation de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Melun rejetant leurs demandes tendant à la suspension d'une déclaration d'utilité publique, d'un arrêté de cessibilité et de la délibération d'un conseil municipal demandant au préfet l'ouverture de la procédure d'expropriation.

2. La question de la suspension de la délibération du conseil municipal peut être rapidement écartée. Dans un arrêt du 18 décembre 1996, "Association La Butte-Pinson et autres" (6), le Conseil d'Etat avait certes considéré qu'une telle délibération était susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir, ce qui impliquait nécessairement que sa suspension pouvait être également demandée au juge des référés. Toutefois cette décision semble être demeurée isolée et il ne fait plus de doute, aujourd'hui, qu'elle constitue une mesure préparatoire à la déclaration publique (7). Elle ne peut donc pas faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, pas plus que d'une demande de suspension, ce que confirme l'arrêt rapporté.

3. S'agissant, ensuite, du recours dirigé contre l'ordonnance rejetant la suspension de la déclaration d'utilité publique litigieuse, les juges relèvent, que par un jugement du 11 décembre 2013, postérieur à l'introduction du pourvoi, le tribunal administratif de Melun a annulé l'arrêté préfectoral contesté. Il en déduit, en conséquence, que les conclusions du pourvoi dirigées contre ce point précis de l'ordonnance du 29 mai 2013 sont devenues sans objet.

4. Si ces deux premiers points n'appellent pas de commentaires particuliers, il en va tout autrement concernant la question de savoir si les requérants pouvaient dans une requête unique fonder leur demande de suspension de l'arrêté de cessibilité à la fois sur l'article L. 521-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3057ALS) et sur l'article L. 123-16 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L1278IS7).

Il faut ici rappeler que l'article L. 123-16, dont les dispositions sont reprises par l'article L. 554-12 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L8031IME), aménage un régime dérogatoire de suspension des décisions administratives en cas de conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, en cas d'absence d'enquête publique ou en cas d'absence d'étude d'impact. A la différence du régime de suspension de droit commun des décisions administratives, organisé par l'article L. 521-1 du Code de justice administrative, la condition d'urgence n'est pas requise. En effet, seule l'existence d'un moyen de nature à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision est exigée (8).

Jusqu'à présent, le juge administratif se montrait très réticent à admettre le dépôt de deux types de conclusions au sein d'une même requête en référé. Ainsi, est irrecevable une requête unique fondée à la fois sur le référé suspension et le référé liberté visé par l'article L. 521-2 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3058ALT) (9). La même solution s'applique en cas de présentation simultanée dans une même requête d'un référé suspension et d'un référé provision de l'article R. 541-1 du même code (N° Lexbase : L2548AQG) (10), ou encore d'un référé suspension et d'un référé précontractuel (11).

Dans la présente affaire, le Conseil d'Etat prend le contre-pied de cette jurisprudence puisqu'il admet la recevabilité d'une requête unique fondée à la fois sur les articles L. 521-1 du Code de justice administrative et sur l'article L. 123-16 du Code de l'environnement.

Pour autant, cette solution n'est pas particulièrement surprenante, et elle ne remet pas en cause la jurisprudence susmentionnée concernant la présentation simultanée d'un référé suspension et d'autres types de référés. Elle semble, en effet, devoir s'expliquer par la proximité des procédures visées en l'espèce dont les conditions se recoupent partiellement. En effet, l'article L. 123-16 du Code de l'environnement ne fait rien d'autre qu'établir un régime dérogatoire de référé suspension.

5. Sur le fond, les juges censurent l'ordonnance du jugé des référés du tribunal administratif de Melun qui avait estimé que la condition d'urgence nécessaire à l'obtention d'une mesure de suspension n'était pas remplie. Le Conseil d'Etat considère, en effet, que cette condition est présumée remplie "eu égard à l'objet d'un arrêté de cessibilité, à ses effets pour les propriétaires concernés et à la brièveté du délai susceptible de s'écouler entre sa transmission au juge de l'expropriation, pouvant intervenir à tout moment, et l'ordonnance de ce dernier envoyant l'expropriant en possession". Ce n'est que lorsque l'expropriant justifie de circonstances particulières, "en particulier si un intérêt public s'attache à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'expropriation" que cette présomption d'urgence pourra être renversée. Il est à noter que cette solution s'inspire de celle retenue en cas de référé suspension contre un permis de construire (12) ou un permis d'aménagement (13). Elle tranche, en revanche, avec la solution qui avait été notamment retenue par le juge des référés du tribunal administratif d'Orléans, concernant une demande de suspension d'un arrêté de cessibilité, à l'occasion d'une ordonnance "Galteau" du 19 février 2001 (14).

• Absence de droit à indemnité pour éviction d'un fonds de commerce exploité en vertu d'une autorisation de voirie (Cass. civ. 3, 18 novembre 2014, n° 14-16.280, FS-P+B N° Lexbase : A9421M3C)

L'article L. 13-13 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L2935HLB) précise que "les indemnités allouées doivent couvrir l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain, causé par l'expropriation". L'article L. 13-14, alinéa 1er (N° Lexbase : L2936HLC), prévoit, quant à lui, que "la juridiction fixe le montant des indemnités d'après la consistance des biens à la date de l'ordonnance portant transfert de propriété".

Dans l'arrêt rapporté, la société requérante demande à la Cour de cassation de transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité. Elle estime que les dispositions précitées, telles qu'elles sont interprétées par la jurisprudence, seraient contraires à l'article 17 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789, en ce qu'elles excluent un droit à indemnité pour éviction d'un fonds de commerce exploité sur le terrain exproprié en bordure de la voie publique en vertu d'une autorisation de voirie.

L'autorisation est devenue caduque au jour de l'ordonnance d'expropriation, et il est plus que probable qu'elle n'a pas été reconduite en raison de l'imminence des travaux déclarés d'utilité publique pour lesquels l'expropriation du bien est poursuivie. Dès lors que, selon l'article 13-4, alinéa 1er, la consistance des biens est appréciée à la date de l'ordonnance, toute indemnisation du titulaire du fonds de commerce est exclue. En tout cas, c'est l'interprétation des textes qui a été retenue à plusieurs reprises par la Cour de cassation. Certes, celle-ci a déjà accepté d'indemniser l'exploitant d'un gisement qui ne bénéficiait d'aucune autorisation mais qui exerçait son activité depuis plus de vingt ans sans que l'administration s'y soit opposée, dans une zone du plan d'occupation des sols où les carrières étaient autorisées (15). Mais lorsqu'il s'agit d'une autorisation qui n'a pas été renouvelée eu égard à l'imminence des travaux, les juges rejettent le principe d'une indemnisation du titulaire du fonds de commerce (16).

Cette solution est fondée sur l'idée selon laquelle le préjudice n'est réparable que s'il porte sur des droits reconnus par la loi. Or, tel n'est pas le cas concernant le préjudice allégué par des personnes qui, à la date de l'ordonnance, ne disposent plus d'une autorisation administrative régulière leur permettant d'exploiter un fonds de commerce. Tout au plus pourrait on considérer qu'elles ont subi un préjudice indirect du fait de l'expropriation, puisque c'est bien parce qu'une opération déclarée d'utilité publique fait l'objet de travaux imminent que l'autorisation de voirie n'a pas été renouvelée. Mais il s'agit ici d'un préjudice "indirect" qui ne répond pas aux conditions visées par l'article L. 13-13 du Code de l'expropriation. C'est ce qui a été clairement énoncé par la Cour de cassation dans un arrêt du 15 juin 1977 (17) dans lequel ont peut lire que "la disparition [du] fonds de commerce ne se rattachait pas directement à l'expropriation intervenue postérieurement".

C'est parce qu'elle a conscience de ces difficultés que la société requérante demande à la Cour de cassation de transmettre deux questions prioritaires de constitutionnalité, l'une visant l'article L. 13-13 du Code de l'expropriation, l'autre visant l'article L. 13-14 alinéa 1er du même code. Ce sont en effet les dispositions combinées de ces deux articles qui font obstacle à l'indemnisation du préjudice subi par le requérant.

S'agissant de l'article L. 13-13, selon lequel les indemnités allouées à raison d'une expropriation pour cause d'utilité publique "doivent couvrir l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain, causé par l'expropriation", les juges rappellent que ces dispositions ont déjà été déclarées conformes à la Constitution dans le cadre de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité et que la société requérante n'a pas allégué de changement de circonstances (18). Certes, cette décision ne visait pas au premier chef le caractère "direct" du préjudice visé, puisqu'il concernait le caractère "matériel" de ce préjudice, et l'exclusion par voie de conséquence de la réparation du préjudice moral subi par l'exproprié. Ceci n'avait toutefois pas empêché le Conseil constitutionnel d'affirmer que le "caractère intégral de la réparation matérielle implique que l'indemnisation prenne en compte non seulement la valeur vénale du bien exproprié mais aussi les conséquences matérielles dommageables qui sont en relation directe avec l'expropriation". Le Conseil constitutionnel reconnaissait ainsi la conformité à la Constitution de l'article L. 13-13 dans son ensemble.

Concernant maintenant les dispositions de l'article L. 13-14, aliéna 1er, les juges considèrent que leur constitutionnalité ne peut pas être sérieusement contestée dès lors que la question posée ne critique pas la fixation par cet article "de la date d'appréciation, au jour de l'ordonnance portant transfert de propriété, en l'absence de dol, de la consistance physique et juridique du bien". Il faut bien constater, en effet, que ne sont pas ces dispositions qui posent des difficultés, mais leur combinaison avec celles de l'article L. 13-13 qui aboutissent à ne pas réparer le préjudice subi en cas d'éviction d'un fonds de commerce exploité en vertu d'une autorisation de voirie.

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(1) JO, 11 novembre 2014.
(2) JO, 14 avril 1977.
(3) JO, 12 juillet 1970.
(4) Cass. civ. 3, 4 janvier 1990, n° 88-70.195, publié (N° Lexbase : A4256AH4), Bull. civ. III, 1990, n° 2, Gaz. Pal., 1990, 1, p. 13, JCP éd. G, 1990, IV, 83 ; Cass. civ. 3, 7 février 1990, n° 88-70.300, inédit (N° Lexbase : A9230CN8), Gaz. Pal., 1990, n° 157-158, pan., p. 90, AJPI, 1990, p. 618, obs. A. B.
(5) JO, 28 décembre 2014.
(6) CE 6° et 2° s-s-r., 18 décembre 1996, n° 136017, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2129APK), AJDI, 1997, p. 915, note R. Hostiou.
(7) V. également pour une délibération d'une personne privée demandant au préfet de déclencher la procédure d'expropriation, CE 1° et 6° s-s-r., 30 décembre 2013, n° 355556, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9409KSB), Dr. rur., 2014, comm. 47, concl. A. Lallet et nos obs..
(8) Rappelons, toutefois, que même si cette condition est remplie le juge peut refuser d'accorder la suspension de la décision contestée dès lors qu'une telle suspension porterait à l'intérêt général "une atteinte d'une particulière gravité" (CE, Sect., 16 avril 2012, n° 355792, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A8472IIM), Dr. adm., 2012, 59, note F. Melleray.
(9) CE, Sect., 28 février 2001, n° 230112, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9116AR3), p. 111, RFDA, 2001, p. 390, concl. D. Chauvaux.
(10) CE référé, 8 décembre 2004, n° 274877, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1026D3E), p. 810.
(11) CE 5° et 7° s-s-r., 29 juillet 2002, n° 243686, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A3002AZ9), AJDA, 2002, p. 926, note J.-D. Dreyfus.
(12) CE 5° et 7° s-s-r., 27 juillet 2001, n° 230231, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5472AU9), BJDU, 2001, p. 381, concl. D. Chauvaux, RD imm., 2001, p. 542, chron. P. Soler-Couteaux.
(13) CE 3°et 8° s-s-r., 3 juillet 2009, n° 321634, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5660EIH), p.992, AJDA 209, p.1345, BJDU, 2009, p. 285, concl. E. Geffray.
(14) AJDA, 2001, p. 780, note R. Hostiou.
(15) Cass. civ. 3, 7 mai 1996, n° 95-70.089, inédit (N° Lexbase : A1236CPH), AJPI, 1996, p. 1026, obs. A. Lévy, JCP éd. G, 1996, I, 3954, obs. A. Bernard.
(16) Cass. civ. 3, 15 juin 1977, n° 76-70.305, publié (N° Lexbase : A9841AGL), Bull. civ. III, 1977, n° 266 ; Cass. civ. 3, 25 février 1998, n° 97-70.004 (N° Lexbase : A9841AGL), AJDI, 1998, p. 939, note A. Lévy ; Cass. civ. 3, 31 octobre 2001, n° 00-70.176, inédit (N° Lexbase : A9906AWS), AJDI, 2002, p. 234, obs. C. Morel, RD imm., 2002, p. 533, obs. C. Morel.
(17) Préc..
(18) Cons. const., décision n° 2010-87 QPC du 21 janvier 2011 (N° Lexbase : A1520GQD), AJDA, 2011. 447, note R. Hostiou, AJCT, 2011. 132 ; AJDI, 2011. 111, chron. S. Gilbert, AJDI, 2012, p. 93, chron. S. Gilbert D. 2011, p. 2127, chron. G. Forest, et p. 2298, obs. B. Mallet-Bricout et N. Reboul-Maupin.

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