[Chronique] Chronique du secteur public (mars 2022 – septembre 2022)

Mots clés : secteur public • cessions • acquisitions • participation • audiovisuel public

La consistance du secteur public demeure assez stable sur la période envisagée, comme en témoigne notamment l’absence d’avis rendus par la Commission des participations et des transferts depuis le début de l’année 2022. Si les cessions sur lesquelles se prononce cette autorité se sont donc faites plutôt rares, on signale néanmoins quelques créations d’entreprises et quelques mouvements affectant les participations publiques, y compris la création de nouvelles entités.

Sommaire

I. Cessions

II. Acquisitions et créations

III. Gestion des participations

IV. Cadre juridique

V. Focus : La réforme de l’audiovisuel public

VI. Secteur public local

I. Cessions

L’actualité des cessions est donc bien pauvre : tout juste pourra-t-on signaler la vente de 300 actions de la société anonyme d'économie mixte locale Nord Aménagement, représentant 2,23 % du capital de cette société, par l’Agence française de développement [1] ; ou encore la cession, par le même EPIC, de 9000 actions de la Société de Transport d'Energie électrique en Polynésie, représentant 5 % du capital, à la société RTE International [2].

II. Acquisitions et créations

Au rang des créations d’entreprises, relevons d’abord la création de trois nouveaux établissements publics ferroviaires. Elles sont à mettre à l’actif de trois ordonnances en date du 2 mars 2022. La première est relative à la Société de la Ligne Nouvelle Provence Côte d’Azur [3]. Cette dernière, organisée sous la forme d’un établissement public à caractère industriel et commercial, a pour mission de contribuer au financement de la nouvelle ligne à grande vitesse en gérant, notamment, les participations des collectivités territoriales et de leurs groupements intéressés par le projet. Le texte précise que SNCF Réseau et sa filiale, Gares et connexions, assureront la maîtrise d’ouvrage des travaux à réaliser. Quant à l’organisation interne de l’établissement public, les collectivités signataires du plan de financement intitulé « Protocole d’intention relatif au financement de la ligne Nouvelle Provence Côte d’Azur » se voient assurées de disposer d’au moins une voix délibérative au conseil d’administration et auront la possibilité de disposer de davantage de poids, en fonction du montant de leur participation financière. La deuxième ordonnance [4] crée, sur un modèle similaire, la Société du Grand projet du Sud-Ouest. Également organisée sous la forme d’un établissement public à caractère industriel et commercial, elle se voit assigner la même mission de financement (comprenant la gestion des participations financières des collectivités membres). Ajoutons néanmoins que l’ordonnance mentionne que l’établissement pourra jouer un rôle d’expert au soutien du comité de pilotage du projet, et un rôle d’auditeur si le comité en fait la demande. Enfin, l’établissement est habilité à mener des missions connexes d’ingénierie, au-delà du périmètre de l’opération ; ces dernières devront être relatives aux projets de développement territorial liés au Grand projet ferroviaire du Sud-Ouest. Le dernier établissement public industriel et commercial à voir le jour est institué par la troisième ordonnance du même jour [5] : il s’agit de la Société de la Ligne Nouvelle Montpellier-Perpignan, dont les missions et l’organisation sont analogues au précédent.

On relève également la création d’une nouvelle filiale de la Compagnie française des expositions (Cofrex), laquelle prépare, organise et met en œuvre la participation de la France aux expositions universelles et internationales. Un arrêté du ministre de l’Économie et des Finances a ainsi approuvé la création d’une filiale de droit japonais, dénommée « Republic of France Pavilion – Osaka 2025 » [6].

Grâce à un nouvel apport de l’État, La Monnaie de Paris a constitué deux filiales : la SAS « Monnaie de Paris Gestion immobilière » et la SCI « Voie Romaine » [7]. Cette opération a été rendue possible par un nouvel apport en dotation consenti par l’État à son EPIC, opération décrite infra.

III. Gestion des participations

La restructuration de la filière électrique, laquelle avait l’objet de notre dernier Focus, a connu de nouveaux développements depuis le printemps. Mais les atermoiements du projet « Hercule » devenu « Grand EDF » ont laissé place, crise énergétique – et levée de boucliers syndicale – oblige, à une nouvelle option dictée par l’urgence : celle de la mal nommée « renationalisation » d’EDF. Loin d’appartenir au secteur privé, ce qui aurait justifié (au moins au plan juridique) l’emploi du néologisme de « renationalisation », la société anonyme était en réalité, jusqu’à présent, détenue à près de 85 % par l’État, la part du capital restant étant divisée entre des actionnaires privés. L’opération consiste donc à réaliser le retour à un capital 100 % public pour la société.

Rappelons néanmoins qu’au printemps dernier, l’État avait déjà souscrit pour près de trois milliards d’euros à l’augmentation du capital de l’entreprise publique (après y avoir injecté près de trois milliards d’euros, par le même biais en 2017). Cette fois-ci, le rachat de l’ensemble des 15,9 % du capital de l’électricien détenu par le secteur privé devrait coûter 9,7 milliards d’euros au contribuable… L’intention du Gouvernement a été rendue publique le 19 juillet et son projet d’offre publique d’achat simplifiée déposé le 4 octobre sur les bureaux de l’Autorité des marchés financiers. Mais pourquoi un tel revirement de la politique de l’actionnaire public ? Les raisons avancées sont ici nombreuses, ce qui témoigne de la délicatesse « politique » de l’opération. Dans ce contexte, l’argument tiré de la maîtrise de la souveraineté énergétique de la France apparaît bien facile, compte tenu de la conjoncture, d’autant que 85 % du capital de la société assuraient déjà à l’État la mainmise totale sur les orientations politiques de l’entreprise, comme sur ses actifs stratégiques (notamment nucléaires). Bien plus sérieuses apparaissent en réalité les considérations financières : ces dernières postulent qu’un contrôle à 100 % de l’entreprise devrait permettre de « sécuriser » sa notation favorable par les agences de notation, lui permettant ainsi de financer sa dette – laquelle ne cesse de croître [8] – ainsi que le mur d’investissement qu’on lui assigne (grand carénage et projets de nouveaux EPR not.) dans les meilleures conditions possibles. Faut-il, enfin, prêter attention aux motivations cachées de l’État actionnaire ? On rappellera seulement avoir souligné, dans notre précédente chronique, que les projets de restructuration du groupe EDF postulaient tous (implicitement !) un rachat préalable, par l’État, des actions d’EDF détenues par le secteur privé… Faut-il alors donner davantage de corps aux rumeurs selon lesquels le Gouvernement continuerait de travailler en secret à la restructuration de l’entreprise [9] ? Seul l’avenir saura nous dire si, de fait, la « renationalisation » d’EDF n’était en réalité que la première étape d’un processus au long cours, devant conduire au démantèlement du géant électrique, étape intermédiaire à la « privatisation » de pans entiers de son activité (le secteur « énergies renouvelables » étant, par exemple, lorgné par Engie et valorisé à près de 15 milliards d’euros) …

Si l’on met EDF de côté, l’État s’est par ailleurs porté acquéreur d’une unique action de la Compagnie industrielle des lasers auprès de la société ArianeGroup pour un prix de 2,47 euros [10]. Dans l’intention de transformer cette unique participation en action spécifique ? Très probablement, l’acquisition de cette action étant justifiée, par ailleurs, par la cession de la Compagnie industrielle des lasers par ArianeGroup aux groupes Safran et MBDA.

Suivant la même logique, l’État a renforcé sa mainmise sur le secteur métallurgique. Certes, il n’aura dépensé que 16 euros pour l’acquisition d’une unique action de la société Aubert & Duval, mais il s’agissait en fait d’une action en or [11].

Car le ministre de l’Économie et des Finances devait la transformer en action spécifique, accordant par là même à l’État actionnaire des pouvoirs sans commune mesure avec la faiblesse de sa participation au capital de la société [12]. De la même manière, mais en dehors de tout processus d’acquisition ou de cession, l’État a transformé l’une de ses actions ordinaires détenues au sein du capital de la société Eramet en action spécifique [13].

Dans le secteur nucléaire cette fois-ci, l’État a encore augmenté le niveau de sa participation au capital de la société Orano au mois de juillet. Il s’est d’abord porté acquéreur de 10 % du capital de la société auprès de Naxitis pour un prix de 638 019 980,68 euros [14] ; il a ensuite acheté, le même jour, 0,01 % du capital d’Orano encore détenu par Areva, pour un montant de 702 237,30 euros [15]. À la suite de ces acquisitions, l’État est désormais actionnaire à hauteur de 90 % du capital de l’entreprise, laquelle contrôle l’amont à l’aval du cycle nucléaire. Le reste du capital est détenu par Japan Nuclear Fuel Limited (5 %), Mitsubishi Heavy Industries (5 %) et le Commissariat à l’énergie atomique (une action).

L’État a encore accordé à l’EPIC La Monnaie de Paris une dotation supplémentaire s’élevant à 10 millions d’euros [16]. Cet afflux de participation devrait permettre à l’entreprise publique de conduire la diversification de ses activités, dans un contexte de baisses des commandes en provenance de sa collectivité publique de rattachement [17]. La dotation aura permis à l’établissement public de constituer deux filiales, opérations décrites supra.

Une autre augmentation de dotation a été consentie à l’Agence française de développement, pour un montant de 190 millions d’euros, portant la dotation de l’établissement public à un montant de 4 417 998 856 euros [18].

Dans la même veine, l’État a participé à plusieurs augmentations de capital d’entreprises publiques en forme de sociétés anonymes. Il a ainsi souscrit à celle décidée par Air France-KLM, pour un montant de 645 143 531,76 euros [19].

Mais le secteur de l’audiovisuel public (auquel on consacrera par ailleurs notre focus) n’est pas en reste. En effet, l’État a également participé à l’augmentation de capital décidée par France Télévisions pour un montant de 14 941 000 euros [20]. Il s’est encore porté acquéreur de 160 000 actions supplémentaires de la société France Médias Monde pour un montant de 1 600 000 euros [21]. Il a enfin abondé, à hauteur de 15 558 036 euros, à l’augmentation de capital décidée par la société Radio France [22].

Concernant les opérations réalisées par les entreprises publiques elles-mêmes, le grand port maritime de Marseille a été autorisé, par arrêté, à augmenter sa participation financière au capital de la société Fluxel par le rachat de 8 % du capital, part antérieurement détenue par la société CFT. L’opération aura coûté 2 840 000 euros au port marseillais [23]. Légèrement plus au nord-ouest, c’est le Grand port maritime de Dunkerque qui a été autorisé à entrer au capital de la société Giga Verkor Immo à hauteur de 6 %, pour une somme de 648 000 euros [24]. Quant au Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), il aura porté sa participation au sein de la Compagnie française de géothermie à 100 %, par l’acquisition de 3333 actions supplémentaires de la société pour un montant total de 599 940 euros [25].

Au rayon des bonnes nouvelles budgétaires, notons qu’au moins trois entreprises publiques verseront cette année un dividende (ou assimilé) à l’État, pour l’exercice 2021. Celui de la Caisse des dépôts et consignations s’élève à 1 816 500 000 euros [26]. L’EPIC Bpifrance versera quant à lui 217 millions d’euros [27]. Ce sont 47 950 076 euros que l’Agence française de développement versera à sa personne publique de rattachement [28].

IV. Cadre juridique

Il y a peu de choses à relever concernant les évolutions du cadre juridique général applicable aux entreprises du secteur public national, si ce n’est qu’un décret du 11 juillet 2022 permet aux établissements publics à caractère industriel et commercial de l’État d’organiser leurs délibérations à distance, via une conférence téléphonique ou audiovisuelle ou encore par l’échange d’écrits transmis par voie électronique [29].

Ajoutons, à titre particulier, que le contrôle économique et financier sur la société Orano mining (anciennement, groupe Areva) a été supprimé par un décret du 20 avril 2022 [30].

V. Focus : La réforme de l’audiovisuel public

L’actualité nous conduit à nous intéresser plus particulièrement, pour ce semestre, au secteur de l’audiovisuel public. Car ce dernier subit actuellement des soubresauts annonçant, peut-être, une future réforme d’ampleur. L’affaire fut initiée, dans un premier temps, par la volonté de la majorité présidentielle de supprimer la redevance audiovisuelle publique, afin de garantir davantage de pouvoir d’achat aux Français. Si la suppression de la redevance a été, en tant que telle, actée par la loi de finances rectificative du 16 août 2022 [31], ce sont davantage les effets structurels de la réforme du financement de l’audiovisuel public sur les entreprises publiques chargées de son animation qui retiendront notre attention. L’annonce, au printemps, de la volonté présidentielle de mettre fin à la contribution instituée en 1933 devait en effet relancer l’idée d’une réforme du secteur – repoussée, en 2020, aux calendes grecques – et surtout susciter la rédaction d’un intéressant rapport sénatorial [32]. Ce dernier repose, selon ses auteurs, sur trois piliers : « rassembler les quatre entreprises nationales de l’audiovisuel public dans une même structure, maximiser les mutualisations pour supprimer les doublons et investir davantage dans le numérique pour défendre notre souveraineté audiovisuelle » [33].

Il n’en fallait pas davantage pour mettre le feu aux poudres : les grèves de l’été reprenaient en cœur non seulement les besoins de financement et d’indépendance, mais également les slogans anti-fusion [34]. En dépit de ces oppositions, la perspective d’assister, dans un futur proche, à la naissance d’une « BBC à la française » [35] se fait chaque jour plus vraisemblable. L’inspiration libérale du rapport et du projet de fusion des entreprises publiques audiovisuelles qu’il promeut ne fait pas de doutes (le rapport évoque, classiquement, un « nécessaire ”big bang” de l’audiovisuel public », p. 54) et s’entend d’ailleurs sans difficulté. En ces temps de disette budgétaire que la suppression de la contribution ne pourra que renforcer sur le long terme, à l’instar de ce qui se trame à la… BBC ! [36], la concentration économique des entreprises publiques apparaît effectivement comme une solution crédible, ne serait-ce que parce qu’elle serait susceptible de générer, à en croire les dirigeants de ces sociétés publiques, près de 10 % d’économies (d’échelle) à court terme (le modèle de la concentration étant également valorisé par le secteur privé, en témoigne le projet, avorté, de fusion entre TF1 et M6). Les rapporteurs sénatoriaux n’en font pas un mystère : « Il est temps de mettre fin à une exception française. L’idée n’est pas de réduire, mais de regrouper pour mutualiser les moyens et avoir une réserve de compétences » selon le sénateur Jean-Raymond Hugonet [37]. Exit, donc, le projet de création d’un holding dénommé « France Médias », tel qu’il était porté par un projet de loi déposé par le ministre de la Culture et examiné en mars 2020 par l’Assemblée nationale ; c’est la piste de la fusion pure et simple de France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l’Institut national de l’audiovisuel (INA) qui serait désormais privilégiée.

Que dire d’une telle orientation ? Si le financement du service public est bien un aspect conditionnant fondamentalement son mode de gestion [38], il est certainement regrettable que le contexte budgétaire actuel – pour morose qu’il soit – surdétermine à ce point les réformes contemporaines de l’organisation du secteur public. D’autant qu’en l’espèce, des rapprochements se sont d’abord opérés en interne, sur la base de projets communs encourageant des synergies « par le bas ». Et le moins que l’on puisse dire sur ce point est que l’on n’a pas assisté, pour le moment, à de franches réussites. Il aura fallu « quatre ans pour avoir des matinales communes entre France Bleu et France 3. Et France Info n’a toujours pas de rédaction unique » se sont agacés les sénateurs [39] ; quant aux autorités de tutelle, elles affirment ne pas disposer des « outils pour contraindre les entreprises de l’audiovisuel public à coopérer » [40], ce qui laisse évidemment songeur… La fusion serait donc la seule option envisageable ? Ce qui est certain, en l’état, c’est que les tensions en interne ne se sont pas évaporées, en dépit de la promesse d’une hausse des dotations, et que les grèves ont repris en septembre [41]. La réforme de l’audiovisuel public passera-t-elle par le haut ou par le bas ? Une chose est sûre, le statu quo n’apparaît plus tenable.

VI. Secteur public local

L’actualité du secteur public local n’aura pas été des plus riches durant la période envisagée, quand bien même une réforme notable de la gouvernance des offices publics de l’habitat est à souligner.

De manière générale, la croissance du secteur public local se poursuit, du moins s’il l’on en croit les chiffres donnés par la Fédération des EPL. Le lobby du secteur estime le nombre de sociétés d’économie mixte locales (SEML), de sociétés publiques locales (SPL), de sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA) et de sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP) à 1376 au 1^er juin 2022. Leur chiffre d’affaires cumulé, s’élevant à 14,62 milliards d’euros, apparaît en hausse de 2,8 % par rapport à l’année précédente.

Quant aux bailleurs sociaux, le décret du 26 avril 2022 procède à une réforme de la gouvernance des Offices publics de l’habitat (OPH) afin, notamment, de la mettre en adéquation avec les avancées réalisées par la loi ÉLAN, laquelle a notamment procédé à une réécriture de l’article L. 421-8 du Code de la construction et de l’habitation N° Lexbase : L0078LN9 relatif à la composition des conseils d’administration [42]. Il est notamment désormais prévu un nouveau plafond de 35 membres du conseil d’administration, toute référence aux anciens effectifs de 17, 23 et 27 membres ayant été supprimée (CCH, art. R. 421-4 N° Lexbase : L6070MCS). La composition du bureau a également évolué. En sus du président du conseil d’administration, le bureau peut aujourd’hui être composé de 4 à 6 membres, dont au moins 1 représentant des locataires (CCH, art. R. 421-12 N° Lexbase : L6074MCX). Signalons encore, globalement, que le décret donne au conseil d’administration la possibilité d’habiliter le directeur général à ester en justice au nom de l’établissement pour la durée de l’exercice de ses fonctions (CCH, art. R. 421-16, 11° N° Lexbase : L6076MCZ) ; que les administrateurs peuvent désormais porter deux mandats (CCH, art. R. 421-13 N° Lexbase : L6075MCY) ; que de nouvelles possibilités de délégation de la part du directeur général vis-à-vis des directeurs et des chefs de service ont été introduites (CCH, art. R. 421-18 N° Lexbase : L6077MC3). Quant au statut du directeur général lui-même, il est sensiblement mis à jour par le décret (CCH, art. R. 421-18, R. 421-20 N° Lexbase : L6078MC4, R. 421-20-1 N° Lexbase : L6079MC7, R. 421-20-1-1 N° Lexbase : L6080MC8, R. 421-20-5 N° Lexbase : L6081MC9 et R. 421-20-6 N° Lexbase : L6082MCA).

Notons enfin qu’un arrêté du 5 juillet 2022 introduit, à titre expérimental, un compte financier unique pour les budgets des services publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales et de leurs groupements participants [43]. L’objectif de cette expérimentation est de substituer aux actuels comptes administratif et financier un compte financier unique, supposé plus adapté aux spécificités des services publics industriels et commerciaux. L’arrêté fixe, en annexe, la maquette du compte financier unique, en précisant les données relevant, d’une part, de l’ordonnateur et, d’autre part, du comptable.

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