[Textes] La timide réforme de l'aide juridictionnelle et de l'aide à l'intervention d'un avocat dans les procédures non juridictionnelles

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Depuis longtemps, le système de l’aide juridique est en crise [1]. Les problématiques sont multiples. Le nombre de bénéficiaires de l’aide juridictionnelle est en forte hausse et se traduit par un engorgement des bureaux d’aide juridictionnelle et un allongement des délais de traitement des dossiers. Pourtant, les plafonds des revenus fixés pour l’attribution d’une aide financière sont bas, excluant ainsi les classes moyennes. Quant à la rétribution des avocats, elle est trop modeste et explique que beaucoup s’en détournent. Enfin, le budget alloué par l’Etat à ce poste est insuffisant pour faire face à ces difficultés. Le 23 juillet 2019, les députés Gosselin et Moutchou ont déposé à l’Assemblée nationale, un rapport d’information sur l’aide juridictionnelle, établissant 35 propositions. Leur objectif est triple : faciliter l’accès à l’aide juridictionnelle, revaloriser celle-ci pour les justiciables et les auxiliaires de justice et garantir son financement. Ces deux derniers aspects ont d’ailleurs été repris par le rapport de la Mission relative à l’avenir de la profession d’avocat - présidée par Dominique Perben - remis en juillet 2020 au ministre de la Justice, mais pas par la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 (N° Lexbase : Z839238Z). Son article 243 qui apporte quelques modifications à la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique (N° Lexbase : O0664B7Q), s’attache essentiellement à l’accès à l’aide juridictionnelle, à son encadrement, car à défaut de pouvoir allouer plus, il faut gérer mieux. Le décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 (N° Lexbase : Z4821198) portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et relatif à l'aide juridictionnelle et à l'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles n’est guère plus satisfaisant. Cet impressionnant texte de 191 articles complétés d’annexes, qui abroge et remplace l’historique décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 (N° Lexbase : L0627ATE) à compter du 1er janvier 2021, procède en grande partie, à un réagencement global des dispositions réglementaires concernant l’aide juridictionnelle et l’aide à l’intervention de l’avocat, pour l’essentiel à droit constant. Le but est de rationaliser, simplifier et clarifier lesdites dispositions, tant pour les professionnels du droit que pour les justiciables. En outre, le décret du 28 décembre 2020 réunit en son sein les dispositions applicables dans les départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi qu’en Polynésie française, qui jusqu’à présent se trouvaient dans un texte spécifique. Quelques changements doivent toutefois être soulignés.

La dématérialisation de la demande d’aide et de son traitement.

Le décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 poursuit le vaste chantier de dématérialisation de l’aide juridictionnelle lancé par le ministère de la Justice, afin d’améliorer la qualité de ce service. Cela concerne la demande d’aide mais aussi son traitement, sa mise en œuvre et son suivi. Ainsi, l’article 38 du décret précise que la demande d’aide juridictionnelle pourra se faire au moyen d'une application informatique dédiée, accessible via le dispositif numérique d’authentification « FranceConnect ». Dans ce cas, la demande d'aide sera transmise automatiquement au bureau établi auprès de la juridiction dans le ressort de laquelle est fixé le domicile du demandeur. L’article 49, quant à lui, indique les implications de l’utilisation de l’application informatique sur l’instruction de la demande (accusé d’enregistrement électronique, communication…). Et selon l’article 56 in fine, la décision pourra, naturellement, être communiquée par ladite application informatique. Reste à attendre le déploiement de cette dernière, appelée Système d’information de l’aide juridique (SIAJ), au sein des bureaux d’aide juridictionnelle. Une première version expérimentale du SIAJ doit être déployée au cours du 1er  semestre 2021 au sein de quelques juridictions, afin de confronter l’outil au fonctionnement quotidien d’un bureau d’aide juridictionnelle. Le déploiement progressif de l’outil, au sein des juridictions judiciaires et des juridictions administratives, sera ensuite envisagé au cours du second semestre 2021, pour tenir compte du retour d’expérience des juridictions tests et d’intégrer des fonctionnalités complémentaires. En attendant, le demandeur doit continuer à recourir à un formulaire homologué CERFA, dont le contenu est fixé par arrêté du garde des Sceaux.

L’éligibilité basée sur le revenu fiscal de référence

Dans leur rapport déposé le 23 juillet 2019 à l’Assemblée nationale, les députés Gosselin et Moutchou avaient souligné l’importance de clarifier les conditions de ressources, tout d’abord, en raison des difficultés quant à la prise en compte du patrimoine mobilier et immobilier du demandeur. En l’absence de méthodologie pour apprécier ledit patrimoine, les pratiques des bureaux d’aide juridictionnelle variaient, générant des inégalités de traitement entre les justiciables. « Par exemple, s’agissant de l’épargne, en l’absence de définition d’un seuil à partir duquel l’aide juridictionnelle serait refusée, certains BAJ [retenaient] un seuil de 5 000 euros alors que d’autres le [fixaient] à 15 000 euros, comme l’ont souligné les syndicats de greffiers ». En outre, certains BAJ se contentaient de déclaration, sans exiger de pièces justificatives. Enfin, il ressortait également de l’appréciation des ressources par les BAJ une grande hétérogénéité s’agissant des éléments extérieurs du train de vie. C’est pourquoi le rapport Gosselin et Moutchou suggérait de « retenir comme critère d’appréciation des ressources du demandeur d’aide juridictionnelle le revenu fiscal de référence » (Proposition n° 12). La loi du 28 décembre 2019 a repris cette proposition et l’a inscrite à l’article 4 de la loi du 10 juillet 1991. Le décret du 28 décembre 2020 développe ce principe, ses aménagements et ses exceptions.

Le principe est que le caractère insuffisant des ressources des personnes physiques est désormais apprécié en tenant compte du revenu fiscal de référence (RFR), du patrimoine et de l’épargne du demandeur et de la composition du foyer fiscal.

Ainsi, pour bénéficier de l’aide juridictionnelle totale, « le demandeur doit justifier, par la production de son avis d'imposition le plus récent, que son revenu fiscal de référence […] est inférieur à 11 262 euros » (D. n° 2020-1717 du 28 déc. 2020, art. 3 al. 1). Il n’est pas alors difficile de voir que ce chiffre annuel équivaut à un chiffre mensuel (938,5 euros/mois) en apparence inférieur au seuil d’éligibilité applicable en 2020 (1043 euros/mois selon la circulaire du 16 janvier 2020). En réalité, lorsque l’on sait que pour calculer le RFR, les services fiscaux prennent en compte les revenus de l’année (salaire, pensions de retraite, revenus fonciers, pensions diverses…) et leur appliquent au minimum un abattement de 10 %, voire en retirent certaines charges (pensions alimentaires, épargne retraite), on réalise que le plafond fixé par le décret, équivaut au minimum au plafond de 2020. On peut alors regretter qu’il n’ait pas été relevé au niveau du SMIC comme le demandaient les rapporteurs Gosselin et Moutchou. Cela aurait permis d’améliorer l’accès au juge des personnes aux revenus incontestablement modestes. Il faut également constater que l’attribution d’une aide juridictionnelle partielle est toujours prévue alors que son efficacité est remise en cause, en raison de la possibilité pour les avocats ou les officiers publics ou ministériels de demander un complément d’honoraires ou d’émolument. Pour cela, le demandeur doit justifier que son RFR est inférieur à 16 890 euros, soit 1407,50 euros/mois (D. n° 2020-1717 du 28 déc. 2020, art. 3 al. 2). La part contributive de l'Etat versée à l'avocat ou à l'officier public ou ministériel qui prête son concours au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle partielle reste semblable à celle en vigueur en 2020. Elle est de 55 % si le revenu fiscal de référence est compris entre 11 263 euros et 13 312 euros et de 25 % pour un revenu fiscal de référence compris entre 13 313 euros et 16 890 euros (D. n° 2020-1717 du 28 déc. 2020, art. 101).

Si en raison d’une évolution financière du foyer, il n’est plus pertinent de se référer au RFR au moment de la demande de l’aide, le décret prévoit que « le montant pris en compte pour apprécier le droit à l'aide juridictionnelle ou à l'aide à l'intervention de l'avocat correspond au double du montant des revenus imposables perçus par le foyer fiscal au cours des six derniers mois après abattement de 10 % » (D. n° 2020-1717 du 28 déc. 2020, art. 4). Il en est de même à défaut de revenu fiscal de référence (D. n° 2020-1717 du 28 déc. 2020, art. 8).

Mais la grande nouveauté, en ce qui concerne les conditions d’éligibilité, tient au fait que l’article 5 du décret du 28 décembre 2020 fixe la valeur du patrimoine mobilier ou financier ou du patrimoine immobilier du demandeur, au-delà de laquelle il ne peut prétendre à une aide. A partir du 1er janvier 2021, si le montant de son patrimoine mobilier ou financier - c’est-à-dire son épargne pour l’essentiel - dépasse le plafond annuel d’éligibilité à l’aide juridictionnelle totale (soit 11 262 euros), l’aide juridictionnelle ne peut pas lui être accordée. Il en est de même, si le montant du patrimoine immobilier du demandeur est supérieur à deux fois le plafond d’admission à l’aide juridictionnelle partielle et à l’aide à l’intervention de l’avocat (soit 33 780 euros). La résidence principale ainsi que les locaux professionnels ne sont toutefois pas pris en compte pour examiner l’éligibilité à l’aide juridictionnelle. Le dernier alinéa de l’article 4 de la loi du 10 juillet 1991 précise en effet que « les biens qui ne pourraient être vendus ou donnés en gage sans entraîner un trouble grave pour les intéressés ne sont pas pris en compte dans le calcul du montant des ressources auquel s'appliquent les plafonds d'éligibilité ».

Bien entendu, tous ces plafonds de ressources (déterminées à partir du RFR ou non) et de patrimoine peuvent être majorés lorsque le foyer fiscal est composé de plusieurs personnes, d'une somme équivalente à 0,18 fois 11 262 euros pour chacune des deux premières personnes supplémentaires et d'une somme équivalente à 0,1137 fois ce même montant pour chaque personne au-delà (D. n° 2020-1717 du 28 déc. 2020, art. 6).

Le principe est aménagé lorsque le recours au revenu fiscal de référence perd sa pertinence en raison de la particularité des parties au litige. C’est le cas lorsque la procédure oppose des personnes rattachées à un même foyer fiscal ou lorsqu’il existe entre elles, eu égard à l’objet du litige, une divergence d'intérêt. C’est également le cas lorsque la procédure concerne une personne majeure ou mineure rattachée au foyer fiscal de ses parents ou de ses représentants légaux, qui manifestent un défaut d'intérêt à son égard (L. n° 91-467 du 10 juill. 91, art. 5). L'appréciation des ressources est alors individualisée. Le montant pris en compte pour apprécier l’éligibilité à l’aide juridictionnelle est alors le double du montant des revenus imposables perçus par le seul demandeur au cours des six derniers mois après abattement de 10 % et les éventuels revenus d'un bien possédé en commun sont pris en compte au prorata de la part de propriété du demandeur (D. n° 2020-1717 du 28 déc. 2020, art. 7).

L’instruction des demandes

Deux précisions doivent être apportée concernant l’instruction des demandes. La première concerne l’application dans le temps du décret et la seconde, le délai de transmission des pièces manquantes.

Le décret du 28 décembre 2020, entrant en vigueur le 1er janvier 2021, ouvre une période au cours de laquelle deux modalités d’instruction des demandes vont coexister. Pour les demandes émises antérieurement et non traitées au 1er janvier 2021, il faut appliquer les modalités d’instruction en vigueur avant le 31 décembre 2020. Si en revanche la demande a été émise postérieurement à l’entrée en vigueur du décret, elle sera examinée selon les nouvelles modalités d’instruction avec notamment la prise en compte du RFR. Lorsque la demande a été déposée au bureau d’aide juridictionnelle ou au service d’accueil unique du justiciable, c’est la date de réception par le service qui importe. Si en revanche, la demande a été envoyée par voie postale, c’est la date d’expédition de la lettre qui importe. Enfin, en cas de commission d’office de l’avocat, c’est la date de son intervention qui détermine le droit applicable.

Cette application dissociée dans le temps devrait également concerner les règles relatives au délai de transmission des pièces manquantes. Selon l’article 42 du décret de 1991, c’était au bureau de l’aide juridictionnelle de fixer ce délai, sans pouvoir excéder deux mois à compter de la réception de la demande de transmission. Il en résultait une grande hétérogénéité. L’article 46 du décret du 28 décembre 2020 impose le délai dans lequel le demandeur doit répondre à l’injonction du bureau de communiquer les pièces listées dans les formulaires CERFA. Le demandeur a un mois à compter de la réception de la demande de pièces complémentaires, sans quoi le président ou le vice-président du BAJ doit constater la caducité de la demande dans une décision qui n’est pas susceptible de recours.

La nouvelle admission de plein droit… à titre provisoire

Le décret du 28 décembre 2020 précise également l’article 20 de la loi du 10 juillet 1991 qui, modifié par la loi n° 2020-936 du 30 juillet 2020 visant à protéger les victimes de violences volontaires (N° Lexbase : L7970LXH), prévoit que « L'aide juridictionnelle est attribuée de plein droit à titre provisoire dans le cadre des procédures présentant un caractère d'urgence ». L’article 61 du décret énonce que l'admission provisoire « est accordée de plein droit au demandeur et au défendeur lorsque la procédure concerne la délivrance d'une ordonnance de protection ». L'aide juridictionnelle provisoire devenant définitive si le contrôle des ressources du demandeur, réalisé a posteriori par le bureau d'aide juridictionnelle, établit l'insuffisance des ressources (L. n° 91-647 du 10 juill. 1991, art. 20 al. 4), on est loin de la proposition du rapport Gosselin et Moutchou qui préconisait d’accorder l’aide juridictionnelle, de droit, sans condition de ressources, aux victimes de violences conjugales et ce dès le dépôt de plainte.

Les précisions quant au retrait

Le décret du 28 décembre 2020 revient sur les conditions et les effets du retrait de l’aide juridictionnelle. Au titre des premières, il ajoute que le retrait ne peut être décidé qu’« après avis d’un avocat membre du bureau d’aide juridictionnelle » (D. n° 2020-1717 du 28 déc. 2020, art. 65). En outre, là où le décret de 1991 prévoyait seulement que le bénéficiaire devait être entendu ou appelé à s’expliquer, l’article 66 du décret du 28 décembre 2020 précise désormais ses droits et ses devoirs. « Avant de prononcer le retrait de l'aide, le bureau d'aide juridictionnelle en informe le bénéficiaire et l'avocat, et leur indique les motifs de ce retrait, par tout moyen donnant date certaine à la réception. / Le bénéficiaire dispose d'un délai d'un mois pour faire valoir ses observations écrites… ». En revanche, la communication de la demande de retrait reposant sur des déclarations ou la production de pièces inexactes au ministère public n’est plus une condition préalable à l’examen de la demande. Selon l’article 67 du décret du 28 décembre 2020, dans cette hypothèse, c’est désormais sa décision que le bureau d’aide juridictionnelle communique au ministère public.

La rétribution des avocats plus cohérente

Reste le problème de la rétribution des avocats. Actuellement, la rétribution forfaitaire des avocats au titre de l'aide juridictionnelle est si faible que les grands cabinets s’en détournent, l’aide juridictionnelle représentant pour eux un coût, et que les avocats entrant dans la profession parviennent difficilement grâce à elle, à un équilibre économique. C’est pourquoi le rapport Perben a recommandé de revaloriser l'unité de valeur afin de passer de 32 à 40 euros mais également revaloriser certains contentieux. Pour ce dernier point, le rapport fait référence au rapport du Conseil national de l’aide juridique (CNAJ), publié en juin 2019 et qui constate que « la différence de rétribution entre l’avocat des personnes mises en cause et celui des victimes apparaît aujourd’hui peu justifiable, en particulier devant la cour d’assises pour la phase de jugement, compte tenu de l’évolution progressive de la législation et de l’importance prise par la victime dans le procès pénal ». Le décret du 28 décembre 2020 entérine à peine cette recommandation. L’assistance d’une partie civile pour une instruction criminelle passe de 18 à 20 UV contre 50 UV pour l’assistance du mis en examen. L’assistance d’une partie civile devant la cour d’assises passe de 35 à 38 UV contre 50 UV pour l’assistance de l’accusé. En revanche, le décret du 28 décembre 2020 corrige, comme l’avait suggéré le rapport du CNAJ, l’absence de majoration devant le tribunal correctionnel pour l’avocat de la partie civile, à la différence de ce qui existe pour l’avocat du prévenu. Cette majoration est aujourd’hui de 3 UV par demi-journée d’audience supplémentaire. Mais ce qui est particulièrement remarquable, c’est la nette revalorisation de la rétribution des mesures de médiation ordonnées par le juge qui passe de 4 à 12 UV. Cela est parfaitement cohérent avec les actuelles préoccupations du législateur qui cherche par tout moyen à développer la culture du règlement alternatif des différends (voir notamment L. n° 2019-222 du 23 mars 2019).

Quant à la revalorisation de l’unité de valeur, la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finance pour 2021 la fait seulement passer de 32 à 34 euros. Pas sûr que cela amortisse l’inflation, l’évolution du contentieux et des frais de fonctionnement des cabinets. Pour cela, le rapport Gosselin et Moutchou avait proposé de garantir une revalorisation régulière et préconisait d’organiser un débat au Parlement lors de chaque législature sur l’évolution de l’aide juridictionnelle compte tenu de l’enjeu majeur que cette aide représente pour garantir l’accès à la justice. Il faudra encore attendre.

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