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par Christophe de Nantois, Maître de conférences en droit public à l'Université de Lorraine
le 08 Mars 2018
M. X qui était détenu au centre pénitentiaire des Baumettes à Marseille depuis le 31 mars 2011, a été retrouvé mort par pendaison dans sa cellule le 23 juillet 2012.
L'intérêt de cet arrêt réside dans le rappel sans équivoque des conditions dans lesquelles la responsabilité de l'Etat peut être engagée : "la responsabilité de l'Etat en cas de préjudice matériel ou moral résultant du suicide d'un détenu peut être recherchée pour faute des services pénitentiaires en raison notamment d'un défaut de surveillance ou de vigilance ; qu'une telle faute ne peut toutefois être retenue qu'à la condition qu'il résulte de l'instruction que l'administration n'a pas pris, compte tenu des informations dont elle disposait, en particulier sur les antécédents de l'intéressé, son comportement et son état de santé, les mesures que l'on pouvait raisonnablement attendre de sa part pour prévenir le suicide".
Le Conseil d'Etat coupe ainsi l'herbe sous le pied à de nombreuses requêtes dont l'objet est d'obtenir une indemnisation en cas de suicide d'un détenu sans faute de la part de l'administration pénitentiaire et ce, "compte tenu des informations dont elle disposait", ce qui lui laisse une très légère marge de manoeuvre.
On comprend à la fois la déception des familles des détenus qui se sont suicidés qui subissent effectivement un préjudice moral et tout l'intérêt pour l'Etat de ne pas avoir à indemniser un préjudice pour lequel il n'a pas commis de faute.
Cet arrêt du Conseil d'Etat est d'ores et déjà utilisé par les cours administratives d'appel (CAA Nantes, 26 janvier 2018, n° 16NT02108, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A2740XGL).
M. X, incarcéré à la maison d'arrêt de Grasse a informé l'administration de sa décision d'engager une grève de la faim (probablement pour obtenir la restitution de divers objets confisqués). Le chef d'établissement a immédiatement suspendu l'activité professionnelle du détenu au sein de l'atelier pénitentiaire. M. X a ensuite été reclassé dans son emploi aussitôt qu'il a annoncé mettre un terme à cette grève de la faim.
Il a demandé au tribunal administratif de Nice d'obtenir une réparation du préjudice qu'il estime avoir subi en raison de la suspension à ses yeux illégale de son travail aux ateliers de la maison d'arrêt de Grasse pendant les mois de novembre et décembre 2012.
Le 19 novembre 2015, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa requête. M. X se pourvoit en cassation contre ce jugement.
Le Conseil d'Etat fait droit à sa demande : "en estimant, pour rejeter les conclusions indemnitaires de M. [X], que le seul engagement d'une grève de la faim mettait le requérant dans une situation de faiblesse justifiant immédiatement une décision de suspension du classement de son emploi alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qui lui était soumis qu'une telle mesure était exigée par la nécessité de protéger la sécurité de l'intéressé sans délai et sans aucun avis médical préalable, eu égard à son état de santé, le tribunal administratif de Nice a entaché son jugement d'inexacte qualification juridique des faits".
Le Conseil d'Etat fixe ainsi une nouvelle procédure en exigeant un avis médical préalable à la suspension de l'activité professionnelle en cas de grève de la faim. Si cette exigence n'a rien d'extravagant, il faut bien reconnaître que la décision de suspension d'activité par le directeur d'établissement semblait pourtant logique et justifiée. Qu'aurait-on dit si le directeur n'avait pas suspendu l'activité professionnelle et qu'un accident était survenu ?
Pour les détenus cependant, cet arrêt ne devrait guère modifier les choses. Si dans cet arrêt, le requérant devrait logiquement obtenir une indemnisation, il est peu probable que cette situation perdure ou s'étende. A l'avenir on imagine en effet assez mal un médecin maintenir une activité professionnelle durant une grève de la faim. La grève de la faim entraînerait alors une privation de salaire qui risque d'ailleurs d'être assez dissuasive.
Le requérant, M. D., était détenu dans un centre pénitentiaire et, au cours d'une permission d'une journée encadrée obligatoire de ski de fond, il a été victime d'un infarctus. Il demande 45 000 euros en réparation de son préjudice moral et physique résultant de l'abstention de l'administration pénitentiaire de faire réaliser au préalable un examen médical selon lui obligatoire.
Par une ordonnance n° 1502023 du 9 novembre 2015, le président du tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande comme entachée d'irrecevabilité manifeste.
La cour administrative d'appel commence par annuler l'ordonnance car elle estime que la demande contenait l'exposé des faits et des moyens et satisfaisait ainsi aux dispositions en vigueur.
Pour autant, le recours ne prospère pas véritablement. En effet, la cour estime sur le fond que les dispositions invoquées n'imposent pas à l'administration pénitentiaire de soumettre systématiquement les personnes détenues qui bénéficient d'une permission de sortie pour la pratique d'une activité sportive à un examen médical préalable mais qu'elles imposent seulement aux médecins intervenant dans les établissements pénitentiaires d'établir des attestations d'aptitude à la pratique d'une activité sportive pour les personnes détenues qui le demandent. Aussi, dès lors qu'une telle demande n'a pas été formulée par le détenu, l'administration n'a pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat.
Sur le fond, on a tout de même le sentiment que les règles en vigueur sont un peu légères sur la question médicale et que, pour tout dire, l'administration pénitentiaire s'en sort bien. Il peut en effet sembler curieux que l'administration pénitentiaire accorde autant de soins à organiser cette sortie sous contrôle du juge d'application des peines, mais sans que personne n'examine au préalable l'état de santé du détenu et sa compatibilité avec une activité aussi physique que le ski de fond. Il est heureux pour tout le monde que l'infarctus ne se soit pas transformé en décès.
Toujours sur le fond, il y a là un motif de réflexion pour l'avenir. En effet, dans la vie ordinaire les activités physiques sont régulièrement effectuées sous réserve d'un examen médical préalable. Il semble assez logique d'en faire autant sur des détenus surtout que leur mode de vie est, par définition, sédentaire ce qui est en fait une population d'autant plus à risques au plan médical.
Régime des fouilles au retour de parloir : un détenu a pu légalement désobéir à des demandes répétées des surveillants de se dévêtir pour subir une fouille (CAA Douai, 7 décembre 2017, n° 16DA00715, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A2130W7Z), alors qu'un autre détenu a pu être soumis à plusieurs fouilles intégrales du fait de sa personnalité et de sa qualité d'ancien médecin (CAA Nancy, 8 février 2018, n° 17NC00729, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A0650XG8).
Dans la première décision retenue sur ce thème, (n° 16DA00715), M. A. D. incarcéré au centre de détention de Bapaume a refusé, lors d'une fouille intégrale à la sortie du parloir le 19 mai 2013, de retirer ses sous-vêtements malgré les demandes répétées des surveillants présents. Il a de ce fait été placé en cellule disciplinaire de prévention immédiatement après l'incident. Il a ensuite été sanctionné, par une décision de la commission de discipline de l'établissement du 22 mai 2013, par un placement en cellule disciplinaire de quatre jours. Après les recours classiques en la matière, M. D. relève appel du jugement du 3 décembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision.
L'intérêt de cette décision réside dans l'application de la loi pénitentiaire de 2009. Avant celle-ci, les surveillants avaient une marge de manoeuvre beaucoup plus grande qu'aujourd'hui en matière de fouilles des détenus. Les souhaits et les tentations de neutraliser ces dispositions de la part du personnel pénitentiaire existent donc toujours.
L'article 57 de la loi du 24 novembre 2009 est pourtant clair : "les fouilles doivent être justifiées par la présomption d'une infraction ou par les risques que le comportement des personnes détenues fait courir à la sécurité des personnes et au maintien du bon ordre dans l'établissement. Leur nature et leur fréquence sont strictement adaptées à ces nécessités et à la personnalité des personnes détenues. Les fouilles intégrales ne sont possibles que si les fouilles par palpation ou l'utilisation de moyens de détection électronique sont insuffisantes". Le régime ainsi établi proscrit donc les fouilles systématiques et lorsqu'elles ont lieu, celles-ci doivent être justifiées par un motif. Enfin, les fouilles intégrales doivent revêtir un caractère subsidiaire par rapport aux fouilles par palpation ou à l'utilisation de moyens de détection électronique.
Or, par une note de service n° 113/SEC du 13 mai 2013, la directrice du centre de détention de Bapaume a décidé d'organiser, pour une période de deux mois, des fouilles individuelles intégrales à l'issue des parloirs avec une personne extérieure. Dans les faits, cette décision basée sur une tentative d'introduction d'objets illicites dans l'établissement le 2 mars 2013, a engendré des fouilles intégrales systématiques à l'issue de l'ensemble des parloirs. On a donc un doute sérieux sur la légalité de cette note de service. Le fait qu'elle soit adoptée en mai en se basant sur un événement de mars est d'ailleurs tout aussi suspect que le régime mis en place.
La cour administrative d'appel de Douai, après avoir rappelé les nécessités de l'ordre public et les contraintes du service public pénitentiaire, rappelle également l'exigence de proportionnalité des modalités des fouilles intégrales et qu'elles doivent être adaptées à la personnalité des personnes détenues en tenant donc compte du comportement de chaque détenu.
Le résultat de ce raisonnement est donc parfaitement logique : "la note de service du 13 mars 2013 qui se borne à instituer un régime de fouilles intégrales systématiques sans organiser la possibilité d'en exonérer certains détenus au vu des critères énoncés ci-dessus est contraire au principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité de la personne humaine, à l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et à l'article 57 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009".
Dans ces conditions, il n'est pas démontré pas que la fouille à laquelle a été soumis M. D. résulte d'une décision prise en fonction de sa personnalité et de ses antécédents disciplinaires, "dès lors, l'intéressé a pu légalement désobéir à l'ordre qui lui a été donné de se dévêtir pour subir une fouille intégrale, dès lors qu'il est constant qu'un tel ordre, qui trouvait son fondement dans la note de service précitée et qui n'a été justifié ni par le comportement de M. [D.], ni par ses agissements antérieurs, ni par les circonstances de ses contacts avec des tiers, était manifestement contraire à la dignité de la personne humaine".
Une telle décision est rarissime. D'abord parce que les établissements connaissent bien la loi pénitentiaire et savent parfaitement qu'un régime de fouilles intégrales systématique n'est plus possible mais aussi parce que les juges ne tolèrent que très rarement qu'un ordre donné par les personnels de l'AP ne soit pas exécuté. Certes l'AP est régulièrement condamnée mais pas sur ce fondement qui affaiblit nécessairement l'indispensable autorité des personnels sur les détenus. Ce n'est que parce que, dans ce cas d'espèce, il y a une conjonction entre une note de service manifestement illégale et un ordre manifestement contraire à la dignité humaine que les juges de la cour administrative d'appel de Douai ont pris une décision aussi nette.
Dans la seconde décision sélectionnée sur ce thème (n° 17NC00729), quelques fouilles intégrales sont autorisées du fait de la personnalité du détenu, de son ancienne profession de médecin mais ces fouilles intégrales ne peuvent pas être systématiques.
M. B., incarcéré du 31 janvier 2012 au 8 juin 2015 au centre pénitentiaire de Nancy-Maxéville, a mis en demeure le directeur de ce centre pénitentiaire de mettre un terme sans délai au régime de fouilles intégrales auquel il disait être soumis. Un jugement du 23 juin 2015 du tribunal administratif de Nancy a constaté que M. B. avait fait l'objet de fouilles intégrales au retour de chacun des parloirs dont il avait bénéficié entre le 21 mars 2012 et le 5 septembre 2013 et a condamné l'Etat à lui verser une indemnité de 1 000 euros en réparation de son préjudice moral.
M. B demande à la cour administrative d'appel la réparation du préjudice des fouilles dont il a fait l'objet postérieurement à septembre 2013. Or entre décembre 2013 et 23 avril 2015, ce détenu a bénéficié de trente parloirs et n'a subi que cinq fouilles intégrales en retour de parloir. La cour considère donc logiquement qu'il n'a pas fait l'objet de fouilles systématiques ; elle retient même les arguments de l'AP qui considérait que son comportement était suspect à deux reprises.
Mais le point le plus intéressant de l'argumentation de l'administration pénitentiaire touche à la personnalité du détenu : si celui-ci a été fouillé à quatre reprises, c'est pour le protéger des autres détenus "en raison de la vulnérabilité de M. B. [...] compte tenu de son âge et de son ancienne profession de médecin, [est] un détenu vulnérable, sur lequel les autres détenus peuvent faire pression pour obtenir de sa part qu'il se procure lors d'un parloir des objets, produits ou substances prohibées. Les fouilles intégrales subies par M. B. [...] étaient donc justifiées par les risques que le comportement de M. B. pouvait faire courir à la sécurité des personnes et au maintien du bon ordre dans l'établissement".
Cette justification, atypique, de la part de l'AP est donc logiquement validée par la cour qui rejette le recours.
Par deux décisions du 6 octobre 2017, la cour administrative d'appel de Nantes pose une question qui, jusqu'ici, n'avait pas été abordée sous cet angle : sur quel fondement doit-on indemniser des détenus qui ont été enfermés dans des cellules surpeuplées et/ou en très mauvais état ?
Depuis une bonne dizaine d'années maintenant, la condamnation de l'AP s'était faite, lorsque les conditions de détention étaient véritablement en dessous des normes tolérables, sur la base de traitements déclarés "inhumains ou dégradants" par le juge. C'est en particulier la Cour européenne des droits de l'Homme qui a été à l'origine de cette évolution et la rédaction classiquement retenue est directement issue de l'article 3 de la CESDH (N° Lexbase : L4764AQI), "nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants".
Le droit français a progressivement intégré cette rédaction en droit interne et l'AP a ainsi évolué sous la contrainte cumulée des juges européen et national.
La rédaction adoptée par la cour administrative d'appel de Nantes pourrait indiquer une évolution. En effet, après avoir rappelé l'article 3 de la CESDH, la cour ne retient pas la qualification de traitements inhumains ou dégradants, elle aurait au contraire tendance à l'écarter pour lui préférer la notion de préjudice moral : "il ne ressort pas des pièces du dossier que, durant sa détention à la maison d'arrêt de Coutances, l'intéressé aurait subi un préjudice physique présentant un lien direct et certain avec ses conditions d'incarcération ; qu'en revanche, la surpopulation et les conditions insatisfaisantes d'hygiène et de salubrité supportées par [M. B.] lors de sa détention dans cet établissement lui ont causé un préjudice moral ouvrant droit à réparation ; que, dans les circonstances de l'espèce et eu égard à la période de détention concernée, il sera fait une juste appréciation du préjudice subi par M. B. en condamnant l'Etat à lui verser une indemnité de 1 400 euros" (CAA Nantes, 6 octobre 2017, n° 15NT02611).
La rédaction très proche retenue dans un autre arrêt du même jour renforce cette interrogation sur la justification de la condamnation de l'Etat : "la surpopulation et les conditions insatisfaisantes d'hygiène et de salubrité supportées par [M. C.] lors de sa détention dans cet établissement, lui ont causé un préjudice moral ouvrant droit à réparation ; que, dans les circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation du préjudice subi par [M. C.] en condamnant l'Etat à lui verser une indemnité de 2 000 euros" (CAA Nantes, 6 octobre 2017, n° 15NT02610).
Cette question peut sembler être de faible intérêt dès lors que le détenu est indemnisé. Toutefois, il faut rester attentif à ce qui pourrait être une évolution jurisprudentielle car les sommes obtenues en réparation du préjudice pourraient différer. En effet, le juge administratif a tendance à ne pas très bien indemniser le préjudice moral. A l'inverse, un traitement déclaré "inhumain ou dégradant" ne peut, en toute logique, être seulement symbolique. Il pourrait même y avoir un effet cumulatif puisque si on distingue désormais les deux, il deviendrait possible de cumuler les deux préjudices. Nous n'en sommes évidemment pas là, il ne peut s'agir à ce stade que d'une rapidité de rédaction.
Pour clore cette chronique, quelques indications sur l'état de la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l'Homme (CEDH) en matière pénitentiaire.
La France n'a pas été condamnée en matière pénitentiaire depuis longtemps par la CEDH et on peut donc constater une nette amélioration, au plan juridique tout au moins, de la situation pénitentiaire française.
La France a par exemple vu une requête dirigée contre elle dans une affaire relative à un suicide en prison d'un détenu psychologiquement fragile, unanimement déclarée irrecevable (CEDH, 26 septembre 2017, Req. 42571/14 N° Lexbase : A0649XG7).
Il n'est pas certain que cette accalmie judiciaire auprès de la CEDH perdure. En effet, une douzaine d'affaires distinctes concernant la France sont actuellement pendantes devant la CEDH. Elles touchent à des thèmes fort divers :
- conditions de détention au quartier femmes de Nice (CEDH, 30 août 2017, Req. 64482/16, communiquée au greffe sans décision pour le moment, ainsi que trois autres requêtes annexes sur le même thème) ;
- conditions de détention à la maison d'arrêt de Nîmes dont la capacité théorique est de 200 places alors qu'au 1er novembre 2017, 436 personnes y étaient détenues, soit un taux de surpopulation de 218 % (CEDH, 18 janvier 2018, Req. 52965/17, communiquée au greffe sans décision pour le moment) ;
- usage proportionné de la force vis-à-vis d'un détenu en quartier disciplinaire, traitements inhumains ou dégradants pour un détenu recouvert seulement d'un drap et menotté (CEDH, 28 juin 2017, Req. 71670/14, communiquée au greffe sans décision pour le moment) ;
- refus de sortie pour assister aux obsèques de son père (CEDH, 18 octobre 2017, Req. 48798/14, communiquée au greffe sans décision pour le moment) ;
- conditions de détention à Fresnes et droit à un recours effectif (CEDH, 18 janvier 2018, Req. 77572/17, communiquée au greffe sans décision pour le moment, et quatre autres requêtes) ;
- suivi médical en isolement à Fresnes (CEDH, 11 septembre 2017, Req. 5499/15, communiquée au greffe sans décision pour le moment) ;
- et conditions de détention au centre pénitentiaire de Baie-Mahault (Guadeloupe) (CEDH, 10 janvier 2018, Req. 57963/16, communiquée au greffe sans décision pour le moment).
Les arrêts de la CEDH concernant les autres pays que la France en matière pénitentiaire ne sont pas toujours pertinents pour le lecteur français. Ainsi une condamnation du système pénitentiaire russe ou turc n'a pas toujours d'incidences directes sur le fonctionnement pénitentiaire français tant les réalités peuvent être éloignées.
Il n'en va pas exactement de même de la condamnation de la Belgique dans l'affaire "Tekin et Arslan c/ Belgique" (CEDH, 5 septembre 2017, Req. 37795/13 N° Lexbase : A6619WQ9). Dans cette espèce, le décès d'un détenu, atteint de troubles mentaux, à la suite de sa maîtrise par clé d'étrangement par un agent pénitentiaire a entraîné la condamnation de la Belgique à l'unanimité à verser 20 000 euros pour préjudice moral aux requérants. D'une façon plus générale, cet arrêt pose la question de la proportionnalité de l'usage de la force vis-à-vis d'un détenu souffrant de troubles mentaux et interroge la question de la formation des surveillants pénitentiaires à ces techniques. Les lacunes de formation sur ce point ont été comblées depuis cette affaire en Belgique. Cette affaire avait suscité une certaine émotion en Belgique en particulier après l'acquittement au pénal des surveillants pénitentiaires. La CEDH ne revient pas sur ce dernier point.
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