[Jurisprudence] A propos de la contestation des élections municipales de Perpignan...un exemple concret de la méthode suivie par le juge électoral

Les élections municipales donnent traditionnellement lieu à un contentieux abondant, marqué plutôt par le nombre des décisions que par leur importance jurisprudentielle. En effet, la grande masse des protestations porte sur les élections dans les communes comptant moins de 3 500 habitants, pour lesquelles l'encadrement législatif est des plus lâche. Pour les élections dans les communes comportant un nombre d'habitants supérieur à ce seuil, le contentieux est plus rare. Le régime électoral, qui dote la liste arrivée en tête d'une prime majoritaire particulièrement généreuse (la moitié des sièges est acquise d'emblée, voir l'article L. 262 du Code électoral N° Lexbase : L2619AAA) y est aussi pour quelque chose. Il est, en effet, plus difficile de contester la régularité de résultats qui apparaissent de manière particulièrement nette. Néanmoins, il est rare que l'actualité donne au contentieux électoral une visibilité, notamment médiatique, aussi marquée que celle des élections municipales de Perpignan. Elles offrent pourtant à l'observateur attentif l'intérêt, outre de justifier la légitimité de la procédure contentieuse, d'illustrer par un exemple concret particulièrement emblématique le mode de réflexion que suit le juge de l'élection pour trancher ce type de conflit.

Les conseils municipaux de toutes les communes de France ont été renouvelés les 9 et 16 mars 2008, celui de Perpignan comme les autres. La campagne s'y est déroulée de manière particulièrement âpre. En effet, lors des élections législatives de juin 2007, deux des quatre circonscriptions du département avaient vu les candidats élus au second tour avec un très faible écart de voix. Ce précédent paraissait annoncer un changement de majorité municipale dans la commune chef-lieu qui regroupe, à elle seule, près du tiers des électeurs du département. La campagne n'a déçu ni ses compétiteurs, ni ses observateurs.

Au premier tour de scrutin s'opposaient six listes de candidats. Celle du maire sortant, M. A., est arrivée en tête avec un peu moins des deux cinquièmes des suffrages exprimés, la deuxième, conduite par Mme D., la suivant d'assez loin avec un peu plus d'un cinquième des suffrages exprimés. A la suite de fusions intervenues au lendemain du premier tour, trois listes de candidats concouraient au second tour, les écarts s'étant considérablement réduits. En effet, la liste du maire sortant a recueilli 19 072 suffrages, soit 45,48 % des suffrages exprimés, la deuxième 18 498 suffrages, soit 44,11 %, une tierce liste rassemblant les 10,42 % restants.

L'écart entre les deux listes arrivées en tête au second tour porte donc sur 574 voix, soit 1,37 % des suffrages exprimés.

Toutefois, la proclamation des résultats s'est trouvée émaillée de multiples péripéties, le président d'un des bureaux de vote ayant suscité, par un comportement équivoque, la suspicion des membres de ce bureau. Les incidents s'étant envenimés, ledit président a été trouvé porteur de bulletins de vote sur lui, "dans ses chaussettes" pour reprendre l'image que la mémoire collective, par l'intermédiaire des reportages de divers organes de presse, a symboliquement retenu de cette affaire.

Les opérations de décompte des votes ont été immédiatement interrompues jusqu'à l'arrivée de la commission de contrôle qui, en application de l'article L. 85-1 du Code électoral (N° Lexbase : L2497AAQ), est nommée dans toutes les communes comptant au moins 20 000 habitants pour surveiller les opérations de vote et, le cas échéant, les opérations de recensement.

Le rôle de cette commission est, tout d'abord, celui d'un conciliateur appelé en cas de contestation pour faire prévaloir la solution d'apaisement, et accessoirement celui d'un témoin qui peut relater des faits en leur donnant date et heure certaines. La commission ne dispose, cependant, d'aucun pouvoir d'injonction. On observera, dès lors, le caractère paradoxal de la situation : le président du bureau de vote, seul détenteur légal du pouvoir de police en vertu des dispositions de l'article R. 49 du Code électoral (N° Lexbase : L1280HWC), se trouve directement mis en cause par des témoins, puis par des intervenants extérieurs. C'est pourquoi, très rapidement, l'autorité judiciaire s'est rendue sur les lieux à la demande de représentants de candidats.

Pris sur le fait, le président du bureau de vote dénia, non pas la fraude, mais l'intention de frauder. Tout au plus s'agissait-il, d'après lui, de "corriger" quelques résultats à la marge, de façon à éviter des décomptes fastidieux et inutiles. Au surplus, il ne disposait que d'une poignée de bulletins, à des noms divers, en quantité bien insuffisante pour modifier substantiellement le résultat de l'élection. L'opposition municipale, qui avait fait campagne contre "un système politique" installé localement de longue date, ne pouvait pas manquer l'occasion d'illustrer la fraude qui, selon ses dires, constituait à la fois une révélation publique et un symbole.

L'affaire fit si grand bruit médiatiquement que l'existence d'une contestation de la proclamation des résultats n'a nullement constitué une surprise. Conformément aux dispositions des articles L. 248 (N° Lexbase : L2603AAN) et L. 249 (N° Lexbase : L2604AAP) du Code électoral, le contentieux des élections municipales comporte relève du tribunal administratif en première instance, et du Conseil d'Etat en appel.

En l'occurrence, par jugement du 7 octobre 2008, le tribunal administratif de Montpellier a accordé une suite favorable à la demande des requérants en annulant les opérations électorales dans la commune de Perpignan et, par voie de conséquence, celle du maire et des adjoints, également objet du recours. Ce dispositif a été confirmé en appel par le Conseil d'Etat par la décision d'espèce du 23 avril 2009.

Ce contexte illustre parfaitement la situation ordinaire de conflit d'intérêts que le juge électoral est appelé à trancher : un candidat se réclamant de la légitimité sans équivoque du suffrage universel, face à son adversaire invoquant une fraude généralisée, de nature à porter atteinte à la sincérité du scrutin. Comment résoudre pareil conflit ?

Dans l'exemple décrit, deux points méritent une observation liminaire. Les résultats proclamés faisaient état, sur l'ensemble des 66 bureaux de vote de la commune de Perpignan, d'un écart de 574 voix, soit 1,37 % des suffrages exprimés, sans doute de peu d'ampleur en première apparence, mais suffisamment marqué pour que le juge électoral ne se limite pas à fonder sa décision sur le seul constat de l'étroitesse de cet écart.

Concernant la motivation du recours, les requérants se sont essentiellement fondés sur les faits constatés dans un bureau de vote, celui qui, en l'occurrence, portait le numéro 4, pour réclamer non seulement l'annulation de l'élection du conseil municipal, mais aussi celle du maire et des adjoints. Le contentieux de l'élection de l'exécutif municipal est, en effet, assimilé par l'article L. 2122-13 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L8609AA4) au contentieux électoral.

Cette affaire présente, enfin, un caractère peu fréquent. S'il est d'usage que des requérants invoquent des agissements frauduleux, il est beaucoup plus rare de pouvoir, sinon les démontrer, du moins exposer un faisceau d'indices permettant au juge de les établir. Il est vrai que le juge dispose, à cet égard, d'un pouvoir d'investigation. En règle générale, il s'y livre exceptionnellement. Une des raisons en est que, à la différence du juge pénal, sa capacité d'instruction est limitée dans le temps par la loi.

En effet, pour les élections municipales, l'existence d'un double degré de juridiction enferme l'intervention du jugement de première instance dans un délai impératif de trois mois, mentionné au premier alinéa de l'article R. 120 du Code électoral (N° Lexbase : L3739HTN). Faute d'avoir statué dans ce délai, le tribunal administratif est automatiquement dessaisi au profit du Conseil d'Etat. L'on peut rappeler que le tribunal administratif doit, dans ce même délai, juger toutes les affaires de contentieux électoral de son ressort, tant pour les élections municipales que pour les élections cantonales.

C'est donc, essentiellement, à partir des faits ou des documents produits que le juge prend sa décision, après avoir entendu contradictoirement les intéressés, c'est-à-dire, en l'espèce, les membres de la majorité municipale et les personnes se réclamant de son opposition.

Pour trancher ce conflit, le juge a fait application d'une méthode et d'un raisonnement tout à fait classiques, suivis aussi bien en première instance qu'en appel.

L'annulation des suffrages dans un bureau de vote

Le premier point du raisonnement consiste à se limiter aux faits contestés. Puisque le fonctionnement d'un seul bureau de vote est en cause, le juge limite son examen à la qualification des faits qui s'y sont déroulés, sans perdre de vue que, parallèlement, une instance pénale avait été instruite.

En général, le juge électoral répugne à reconnaître explicitement un caractère frauduleux à des opérations dont la qualification peut entraîner des sanctions pénales. Il utilise ordinairement un vocabulaire plus adapté au contexte électoral. Il invoque volontiers une "manoeuvre", terme d'autant plus commode que sa définition est entièrement prétorienne, la manoeuvre consistant, en résumé, à porter une atteinte substantielle à la sincérité du scrutin.

En l'occurrence, la question était redoutable. L'on pouvait déduire d'une fraude partielle, au surplus fortuitement révélée, l'existence probable d'un "système" plus élaboré, mis au point préalablement au scrutin. Mais, inversement, la contestation et les témoignages venus l'appuyer concernaient, en définitive, un seul bureau de vote. A travers ce double constat contradictoire, on reconnaîtra sans peine l'argumentaire réciproquement opposé des requérants et des élus de la majorité municipale.

Le juge n'est pas entré dans ce débat. Il a vérifié, ce constat ne soulevant guère d'opposition, que les prescriptions du Code électoral relatives au dénombrement des suffrages n'avaient pas été respectées dans le bureau de vote incriminé. Pour garantir la transparence, et donc la sincérité du scrutin, la loi définit de façon minutieuse les étapes du dépouillement et du décompte des suffrages dans chaque bureau de vote, ainsi que, plus succinctement, de la proclamation des résultats (C. élect., art. L. 65 N° Lexbase : L2792AAN et L. 66 N° Lexbase : L2793AAP). A cet égard, les élections municipales font l'objet d'une proclamation par l'autorité municipale en l'absence de commission de recensement comme il en, existe par exemple, pour les élections législatives (C. élect., art. L. 175 N° Lexbase : L2548AAM) ou régionales (C. élect., art. L. 359 N° Lexbase : L2724AA7).

Les événements retracés dans les décisions de chaque juridiction, première instance et appel, montrent que la soirée électorale dans le bureau de vote a été perturbée par des allers et venues multiples, et que les opérations de dépouillement et de décompte ont été momentanément suspendues avant de reprendre, dans des conditions incertaines quant aux garanties qui ont pu marquer la période intermédiaire. En particulier, les bulletins de vote sont restés sans surveillance ou sans surveillance suffisante, de telle manière que l'assurance que les bulletins recomptés dans ce bureau de vote aient bien été ceux qui avaient été extraits de l'urne n'est pas apparue sans doute ni équivoque.

Le juge en a déduit que la sincérité des opérations de décompte, d'une manière générale, n'était pas acquise pour l'ensemble du bureau de vote. Par voie de conséquence, il a annulé les 797 suffrages qui y avaient été exprimés.

L'annulation des suffrages dans un bureau de vote, voire d'une commune entière, est une opération à laquelle le Conseil constitutionnel se livre périodiquement lors de la proclamation des résultats, tant du référendum que de l'élection présidentielle. Pour citer un exemple qui avait, lui aussi, défrayé la chronique locale et nationale, il n'a pas hésité à annuler les suffrages de toute une commune, ayant considéré l'attitude du maire comme contraire au principe de dignité du scrutin (cf. Cons. const., décision n° 2002052 DC du 8 mai 2002, portant proclamation des résultats de l'élection du Président de la République N° Lexbase : A8045EG3).

L'annulation de l'élection

En d'autres circonstances, cette opération une fois effectuée, le juge aurait pu s'y arrêter. Si, en effet, une opération de retranchement de suffrages suspects, sinon frauduleux, ne change pas l'issue du scrutin, et si, en particulier, l'élu conserve la majorité des suffrages, le juge se borne à rejeter les requêtes, non sans parfois assortir sa décision de commentaires tendant à regretter ou à blâmer certains comportements. Pour citer deux exemples ayant connu, également, en leur temps, une certaine couverture médiatique, le Conseil constitutionnel a, ainsi, statué à propos de deux affaires concernant des élections législatives de 1997 et de 2002 (C. const., décision n° 97-2113 du 20 février 1998, A.N. N° Lexbase : A8449ACW, et décision n° 2002-2676 DC du 14 novembre 2002, A.N., Essonne, 1ère circ. N° Lexbase : A5300DLU).

Dans l'affaire des élections municipales de Perpignan, il en va autrement. Pour s'en convaincre, il suffit de rapporter le nombre de suffrages annulés à l'écart des voix séparant les deux listes en concurrence. L'invalidation des suffrages du bureau de vote n° 4 suffisait à modifier l'issue de l'élection.

Il en va, d'ailleurs, souvent ainsi dans un scrutin de liste. En effet, dans le scrutin majoritaire, il faut un écart vraiment faible entre deux candidats pour que le retranchement de quelques centaines de suffrages suffise à modifier l'issue du scrutin. Au scrutin de liste, la question se complique du fait des règles de répartition à la plus forte moyenne, de surcroît appliqué à un grand nombre de sièges qui peuvent, compte tenu des modifications opérées, changer le résultat, notamment, des derniers élus. Pour les élections municipales, l'ampleur de la prime majoritaire réduit quelque peu la portée de cette règle mais ne la supprime pas entièrement.

Le juge aurait donc pu se borner à une annulation partielle. Mais le contexte ne s'y prêtait guère. C'est bien l'ensemble des opérations électorales qui a fait l'objet d'une contestation et qui justifiait, d'ailleurs, la demande concomitamment examinée d'annulation de l'élection du maire.

Cette appréciation demeure tout à fait prétorienne. Ainsi, le Conseil constitutionnel, saisi d'une contestation de l'élection de sénateurs dans un département où le système de répartition à la proportionnelle s'appliquait, mais en fait concentrée sur la désignation d'un seul sénateur, a annulé l'ensemble des opérations électorales, soit l'élection des cinq sénateurs du département (Cons. const, décision n° 2004-3381/3396 DC du 25 novembre 2004, Sénat, Bas-Rhin N° Lexbase : A0374DIP).

En l'occurrence, le contexte général de l'élection a joué. Dès lors que l'irrégularité des résultats du bureau de vote était établie et sa conséquence nécessaire constatée, la décision qui en constituait la suite logique ne faisait guère de doute.

Les suites de l'annulation

L'annulation de l'élection du maire et des adjoints constitue une conséquence logique de l'annulation de l'élection, qui prive, en effet, de base légale toute élection consécutive.

La juridiction administrative tient de la loi la possibilité, qu'elle apprécie souverainement, de faire procéder à la désignation d'une personne autre qu'un élu comme président d'un bureau de vote (C. élect., art. L. 118-1 N° Lexbase : L0623HWY). En l'occurrence, le contexte justifie particulièrement cette initiative.

En cas de fraude constatée, la juridiction administrative a l'obligation de saisir l'autorité judiciaire (C. élect., art. L. 117-1 N° Lexbase : L0622HWX). Dans les circonstances de l'espèce, ladite autorité étant déjà saisie, cette démarche aurait été sans effet. Dans le même temps, l'instance pénale déjà engagée continue de prospérer de manière tout à fait indépendante, tant de la décision du juge électoral, que des résultats de l'élection. Il ne s'agit ni des mêmes qualifications, ni des mêmes juges, ni des mêmes procédures, ni des mêmes conséquences.

En application des dispositions de l'article L. 2121-35 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L8549AAU), une délégation spéciale, désignée par le préfet, tiendra lieu d'autorité municipale jusqu'à ce que les sièges vacants soient pourvus par une élection partielle. En application de l'article L. 251 du Code électoral (N° Lexbase : L0418DP8), celle-ci intervient, au plus tard, dans les trois mois qui suivent l'annulation.

Le contentieux de l'élection municipale de Perpignan est éclairant sous l'angle pédagogique. Il illustre la nécessité de bien distinguer le contentieux électoral qui porte sur les opérations électorales du contentieux répressif de droit commun. Il explique, ce qui est souvent mal interprété par l'opinion publique, que des personnalités dont l'action a pu être dénoncée par le juge électoral ne soient pas sanctionnées électoralement par l'empêchement de se porter candidat.

S'agissant des élections municipales, la loi répond, toutefois, partiellement à cette préoccupation. Elle prévoit la nomination d'une délégation spéciale chargée de gérer les affaires courantes ou les plus pressantes et, notamment, de procéder à l'organisation du scrutin tendant à pourvoir les sièges ainsi rendus vacants. Cette précaution n'existe que pour l'élection municipale, du fait du double statut du maire, élu local mais chargé d'organiser les élections dans sa commune en tant qu'agent de l'Etat. La délégation spéciale substitue très provisoirement au maire une autorité municipale qui n'a pas intérêt au résultat de l'élection.

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