[Jurisprudence] La parole présidentielle, une composante essentielle de la démocratie qui doit être prise en compte par les autorités de régulation des médias

Dans un arrêt rendu le 8 avril 2009, la Haute juridiction administrative a jugé que le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ne peut exclure, par principe, toute forme de prise en compte des interventions du Président de la République et de ses collaborateurs dans les médias audiovisuels. Les requérants demandaient ici la modification de la délibération du CSA du 8 février 2000, relative aux nouvelles modalités adoptées pour l'évaluation du respect du pluralisme politique dans les médias (N° Lexbase : X7286AEL), afin de prendre en compte les interventions du Président de la République et de ses collaborateurs. Il résulte des dispositions de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, relative à la liberté de communication (N° Lexbase : L8240AGB), que le CSA doit assurer la garantie, dans les médias audiovisuels, du pluralisme des courants de pensée et d'opinion politiques, en faisant, notamment, respecter l'égalité du temps d'intervention entre majorité et opposition. Par la délibération attaquée, il a énoncé, sous le nom de "principe de référence", les critères au regard desquels il entend apprécier le respect, par les services de radio et de télévision, de leurs obligations en la matière, et a exclu toute prise en compte des interventions du Président et de ses collaborateurs dans cette comptabilisation. Les requérants ont contesté ce point et demandé à l'autorité de régulation de modifier les règles afin que ces interventions soient, à l'avenir, incluses dans les éléments d'appréciation que l'autorité retient. Mais le CSA a, par la décision du 3 octobre 2007 ici attaquée, refusé et exclu, par principe, toute forme de prise en compte des interventions du Président de la République et de ses collaborateurs. Le 13 mai 2005, le Conseil d'Etat avait pris position, à propos des seules règles applicables à une campagne électorale, sur un point spécifique : le Président de la République ne s'exprime pas au nom d'un parti ou d'un groupement politique et son temps de parole n'a pas, dans le traitement de l'actualité liée à la campagne, à être pris en compte à ce titre (CE 4° et 5° s-s-r., 13 mai 2005, n° 279259, M. Hoffer N° Lexbase : A2188DIU). Mais il n'avait jamais été saisi d'une requête le conduisant à prendre position sur la question générale, en particulier hors campagne électorale, du traitement des interventions du chef de l'Etat dans les médias audiovisuels au regard des règles du pluralisme politique et, notamment, du "principe de référence" du 8 février 2000.

Réitérant sa position selon laquelle le Président ne s'exprime pas au nom d'un parti politique, il ajoute qu'il n'en résulte pas pour autant, compte tenu du rôle qu'il assume depuis l'entrée en vigueur de la Constitution du 4 octobre 1958 dans la définition des orientations politiques de la Nation, que ses interventions et celles de ses collaborateurs puissent être regardées comme étrangères, par principe, au débat politique national et, par conséquent, à l'appréciation de l'équilibre à rechercher entre les courants d'opinion politiques. L'Assemblée du contentieux, formation de jugement la plus élevée du Conseil d'Etat, annule donc la décision du 3 octobre 2007 pour erreur de droit.

L'arrêt d'espèce contribue à réaffirmer l'importance du principe de pluralisme de l'expression des opinions politiques dans les médias audiovisuels (I), soulignée par la valeur constitutionnelle de celui-ci, et dont le Conseil d'Etat contribue encore à la prépondérance, en tranchant en ce sens une question qui ne lui avait encore jamais été posée (II).

I - Le principe de pluralisme de l'expression des opinions politiques est l'un des fondements des institutions démocratiques

A - Un encadrement législatif strict et un principe de valeur constitutionnelle

Le nécessaire équilibre dans l'expression des opinions politiques sur les chaînes de télévision a été, pour la première fois, édictée par le conseil d'administration de l'Office de Radiodiffusion Télévision Française (ORTF), institué par la loi n° 64-621 du 27 juin 1964, portant statut de l'Office de radiodiffusion-télévision française (N° Lexbase : L0990IEE). Celui-ci a, à l'époque, décidé qu'un tiers du temps de parole devait être réservé au Gouvernement, un tiers à la majorité parlementaire, et un tiers à l'opposition (1). En 1982, le législateur a confié à une autorité de régulation indépendante, la Haute autorité de la communication audiovisuelle, créée par la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982, sur la communication audiovisuelle (N° Lexbase : L0991IEG), la mission de veiller au respect du droit du citoyen une communication "pluraliste". La loi du 30 septembre 1986 constitue, toutefois, toujours le cadre juridique de référence. Modifiée, notamment, par les lois n° 89-25 du 17 janvier 1989 (N° Lexbase : L0992IEH), et n° 94-88 du 1er février 1994 (N° Lexbase : L0993IEI), elle confère au CSA le pouvoir de déterminer l'application de ce principe dans les programmes. Plus récemment, la loi du 1er février 1994 précitée a introduit une obligation de décompte des temps d'intervention des personnalités politiques dans les journaux et les magazines. Initialement limitée au service public, ce décompte a été étendu à l'ensemble des services de radio et de télévision par la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 (N° Lexbase : L1233AII).

Le Conseil constitutionnel a, quant à lui, interprété les dispositions de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen (N° Lexbase : L1358A98), qui prône la liberté d'opinion et la complète par la liberté de communiquer ses pensées, à travers plusieurs décisions. Dans sa décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 (N° Lexbase : A8143ACL), par laquelle il s'est prononcé sur la conformité à la Constitution de la loi du 30 septembre 1986, il a énoncé que le respect du pluralisme des courants de pensée est l'"une des conditions de la démocratie". Dans une autre décision du 27 février 2007 (Cons. const., décision n° 2007-550 DC du 27 février 2007, Loi relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur N° Lexbase : A3317DUE), il considère que ce pluralisme est favorisé par la généralisation de la diffusion des programmes de télévision en mode numérique terrestre.

Le Conseil constitutionnel a, à plusieurs reprises, affirmé que le pluralisme des courants de pensée dans les médias est un objectif de valeur constitutionnelle : il l'a fait dans sa décision n° 82-141 DC du 27 juillet 1982 (N° Lexbase : A8043ACU), et le réitérant dans sa décision n° 2009-577 DC du 3 mars 2009, relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision (N° Lexbase : A5008EDT). Il y énonce "qu'il appartient au législateur, dans le cadre de la compétence que lui a ainsi reconnue le constituant, de fixer les règles relatives tant à la liberté de communication, qui découle de l'article 11 de la Déclaration de 1789, qu'au pluralisme et à l'indépendance des médias, qui constituent des objectifs de valeur constitutionnelle", et que s'il peut "modifier des textes antérieurs ou abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, c'est à la condition que l'exercice de ce pouvoir n'aboutisse pas à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel". Dans cette décision, ainsi que dans un autre arrêt rendu le même jour (Cons. const., décision n° 2009-576 DC du 3 mars 2009, Loi organique relative à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France N° Lexbase : A5007EDS), le Conseil avait validé l'essentiel des projets de lois relatifs à l'audiovisuel public, à savoir les lois du 5 mars 2009, organique n° 2009-257, relative à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France (N° Lexbase : L9880ICW), et n° 2009-258, relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision (15) (N° Lexbase : L9881ICX).

B - Un objectif de préservation du pluralisme politique dont le respect échoit au CSA

C'est donc au CSA, qui descend de la Haute autorité de la communication audiovisuelle, elle-même transformée en Commission nationale de la communication et des libertés par la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, que le législateur a confié la mission générale d'assurer le respect du pluralisme dans les médias audiovisuels. L'article 13 de la loi du 30 septembre 1986, modifié par la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004, relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle (N° Lexbase : L9189D7H), énonce, en effet, que "le Conseil supérieur de l'audiovisuel assure le respect de l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion dans les programmes des sociétés nationales de programme et notamment pour les émissions d'information politique". Il est à noter que ce respect s'applique à tous les groupements politiques, et que la mise en oeuvre de cet objectif "ne saurait avoir légalement pour effet, d'écarter des programmes des sociétés nationales, et notamment des émissions d'information politique, l'expression de courants de pensée et d'opinion ne se rattachant ni à la majorité, ni à l'opposition parlementaire", comme l'a jugé le Conseil d'Etat en 1999 (CE Contentieux, 7 juillet 1999, n° 198357, Front National N° Lexbase : A3228AXT). L'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986, modifié par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006, pour l'égalité des chances (N° Lexbase : L9534HHL) précise que le CSA peut, à cette fin, adopter des mesures individuelles, en adressant "aux éditeurs et distributeurs de services de radio et de télévision [...] des recommandations relatives au respect des principes énoncés dans la présente loi".

En outre, il est comptable de cette mission, à la fois devant les pouvoirs législatif et règlementaire, l'article 13 précité précisant qu'il doit communiquer tous les mois aux présidents de chaque assemblée, et aux responsables des différents partis politiques représentés au Parlement, le relevé des temps d'intervention des personnalités politiques dans les journaux et bulletins d'information, les magazines et les autres émissions des programmes. L'article 16 de la même loi dit que le CSA fixe les règles concernant les conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives aux campagnes électorales que les sociétés audiovisuelles de service public sont tenues de produire et de programmer.

Là encore, le pouvoir règlementaire s'est chargé de protéger les "petits partis". Un avis du 13 avril 2007 (N° Lexbase : L9722HUM), relatif à la participation aux émissions radiodiffusées et télévisées prévues par l'article L. 167-1 (§ III) du Code électoral (N° Lexbase : L9642DNG) à l'occasion de la campagne des élections législatives, prévoit qu'en application de l'article L. 167-1 précité, les partis ou groupements politiques non représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale doivent avoir accès, à leur demande, à la campagne audiovisuelle en vue des élections législatives. Ceci est, néanmoins, subordonné à la condition qu'au moins soixante-quinze candidats aient indiqué, dans leur déclaration de candidature, s'y rattacher pour l'application de la procédure prévue par la loi n° 88-227 du 11 mars 1988, relative à la transparence (N° Lexbase : L8358AGN), c'est-à-dire en vue de bénéficier de l'aide publique attribuée aux partis et groupements politiques. Le second alinéa de l'article 16 précité énonce que "pour la durée des campagnes électorales, le conseil adresse des recommandations aux éditeurs des services de radio et de télévision autorisés ou ayant conclu une convention en vertu de la présente loi".

L'on peut, toutefois, remarquer que, eu égard à l'importance du respect du principe dont le CSA s'est vu confier la mission, les dispositions législatives sont relativement silencieuses quant à la mise en oeuvre concrète de cette application. La question essentielle posée par l'arrêt d'espèce, à savoir la prise en compte du temps de parole du Président de la République dans les médias peut être, cependant, appréhendée via la jurisprudence du Conseil d'Etat et la place du Président dans les institutions particulières de la Vème République.

II - Les dispositions jurisprudentielles ou constitutionnelles ne s'opposent pas à la prise en compte du temps de parole du Président dans les médias

A - Une jurisprudence du Conseil d'Etat qui ne tranche pas véritablement le débat

Rappelons, tout d'abord, que le Conseil d'Etat est compétent pour contrôler la légalité des actes administratifs portant sur l'attribution, ou la non-attribution, du temps d'antenne dans le cadre de la campagne officielle (CE Assemblée, 12 mars 993, n° 145858, Union Nationale Ecologiste et autres N° Lexbase : A9111AME ; CE Contentieux, 2 juin 1994, n° 158878, M. Pierre Alleaume N° Lexbase : A1812ASW).

Un arrêt rendu le 20 mai 1985 portait sur les modalités du droit de réplique aux communications mensuelles du Premier ministre sur la chaîne de télévision TF1 (CE Contentieux, 20 mai 1985, n° 64146, Labbé N° Lexbase : A3197AMD). Le but visé par les requérants était, selon eux, de rétablir l'équilibre dans les temps de parole entre Gouvernement, majorité et opposition à la suite de ces communications, via le recours à la procédure du droit de réponse alors prévue par les dispositions du II de l'article 14 de la loi du 29 juillet 1982. La Haute juridiction administrative rejette ce recours. Selon elle, "en exposant et commentant chaque mois, en réponse à des questions de journalistes, la politique du Gouvernement, le Premier ministre ne fait pas usage des pouvoirs reconnus au Gouvernement" par l'article 33 de la même loi. Dans la même décision, elle précise que la Haute autorité de la communication audiovisuelle dispose d'un large pouvoir d'appréciation pour déterminer, dans chaque cas les mesures propres à assurer le respect de ces principes de respect du pluralisme et de l'équilibre des programmes. Le Conseil en déduit qu'elle "n'a méconnu ni les principes relatifs à la libre communication des opinions et à l'égalité entre les citoyens en la matière, ni les dispositions de la loi du 29 juillet 1982 qui ont pour objet de garantir le respect du pluralisme et de l'équilibre dans les programmes de télévision".

Le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 13 mai 2005 (CE 4° et 5° s-s., 13 mai 2005, n° 279259, M. Hoffer, préc.), a validé la recommandation du CSA déterminant les conditions de traitement, par les services audiovisuels, de l'actualité liée au référendum du 29 mai 2005 sur la Constitution européenne. Dans cette recommandation, le CSA a invité, notamment, les services de télévision et de radio à veiller "à ce que les partis ou groupements politiques bénéficient d'une présentation et d'un accès à l'antenne équitable". Or, dans sa note de présentation, le CSA a indiqué que les propos du Président de la République, n'étant rattachés à aucune formation politique, la prise en compte de ses interventions est, implicitement et nécessairement, exclue dans cette appréciation. Le requérant demande, alors, l'annulation de cette recommandation, invoquant la méconnaissance des exigences de l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion. La Haute juridiction administrative rejette la requête, rappelant qu'"en raison de la place qui, conformément à la tradition républicaine, est celle du chef de l'Etat dans l'organisation constitutionnelle des pouvoirs publics, le Président de la République ne s'exprime pas au nom d'un parti ou d'un groupement politique".

On l'a vu, si la jurisprudence du Conseil d'Etat ne tranche pas véritablement la question posée par les requérants dans l'arrêt d'espèce, il semble, néanmoins, que les dispositions de la Constitution relatives au Président ne s'opposent pas à la prise en compte de son temps de parole dans les médias audiovisuels.

B - La place du Président de la République dans les institutions ne constitue pas un obstacle à cette comptabilisation

Le titre II de la Constitution du 4 octobre 1958 présente les différentes prérogatives du Président de la République. Aux termes de l'article 5 de ce texte (N° Lexbase : L1312A9H), "le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat. Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités". Cette place d'un Président "au-dessus de la mêlée", comme le voulait le général de Gaulle est renforcée par l'article 20 de ce même texte (N° Lexbase : L1279A9A), qui illustre la dichotomie avec le Gouvernement, lequel "détermine et conduit la politique de la Nation", et "est responsable devant le Parlement", ce qui n'est pas le cas du Président. Toutefois, ce partage des tâches s'est révélé, en pratique, moins évident. En effet, l'article 21 de la Constitution (N° Lexbase : L1280A9B) énonce que "le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement". Or, l'article 9 (N° Lexbase : L1355A93) dit que "le Président de la République préside le Conseil des ministres". Par la force des choses, le Président se trouve aux prises avec les affaires courantes du pays, tout en maintenant une apparence contraire. Cette situation est renforcée par son élection au suffrage universel direct depuis 1962. La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, de modernisation des institutions de la Vème République (N° Lexbase : L7298IAK), vise, cependant, à un rééquilibrage de ces pouvoirs jugés par beaucoup exorbitants, à travers un meilleur contrôle de l'exécutif, un renforcement du Parlement et l'octroi de nouveaux droits aux citoyens.

Le raccourcissement de sept à cinq ans du mandat présidentiel par la loi n° 2000-964 du 2 octobre 2000, relative à la durée du mandat du Président de la République (N° Lexbase : L1118BIA), et le fait que la loi organique n° 2001-419 du 15 mai 2001, modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale (N° Lexbase : L7228AZQ), ait inversé les calendriers des élections législatives et présidentielles, contribuent encore à faire du Président le chef de la majorité parlementaire. On ne voit donc pas, dès lors, au nom de quel principe son temps de parole à la radio ou à la télévision n'aurait pas à être comptabilisé. Le Conseil, dans l'arrêt rendu le 8 avril 2009, en conclut logiquement que "le Conseil supérieur de l'audiovisuel ne pouvait, sans méconnaître les normes de valeur constitutionnelle qui s'imposent à lui et la mission que lui a confiée le législateur, exclure toute forme de prise en compte de ces interventions dans l'appréciation du respect du pluralisme politique par les médias audiovisuels".

Le CSA a rapidement tiré les conséquences de la décision des Sages du Palais-Royal, en complétant sa recommandation n° 2009-2 du 24 mars 2009, à l'ensemble des services de télévision et de radio en vue de l'élection des représentants au Parlement européen le 7 juin 2009 (N° Lexbase : X6975AE3). Il a indiqué, dans un communiqué du 21 avril 2009 (2), qu'à compter du lundi 27 avril 2009, "les services de télévision et de radio prendront en compte celles des interventions du Président de la République qui, en fonction de leur contenu et de leur contexte, relèveront du débat politique national, au sens de la décision du Conseil d'Etat du 8 avril 2009". Ce dispositif est, toutefois, présenté comme temporaire, et un bilan en sera dressé après les élections européennes, au mois de juin 2009.

Une solution équitable, à terme, pourrait être d'exclure la prise en compte des interventions du Président lorsqu'elles ne portent pas sur des sujets d'intérêt politique national. La prise de parole de la plus haute personnalité politique française, du fait qu'elle concourt à former l'opinion, ne peut pas, en effet, être considérée comme totalement inexistante par les institutions chargées de faire respecter les principes démocratiques.

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(1) Cf. conclusions de Catherine de Salins, Rapporteur public, relatives à l'arrêt CE Contentieux, 8 avril 2009, n° 311136, M. H.
(2) Communiqué de presse du CSA du 21 avril 2009.

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