[Jurisprudence] L'application des dispositions de l'article L. 600-1 du Code de l'urbanisme aux plans de prévention des risques naturels ou du caractère attractif du Code de l'urbanisme (2nde Partie)

Prévus par l'article L. 562-1 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L1711DKL), les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP) sont cependant assimilés, depuis l'intervention de deux avis contentieux du Conseil d'Etat, à des documents et des dispositions d'urbanisme au sens des dispositions des articles R. 600-1 (N° Lexbase : L9484AM9) et L. 600-2 (N° Lexbase : L7651ACD) du Code de l'urbanisme. Par un arrêt du 31 août 2006, la cour administrative d'appel Bordeaux a poursuivi cette assimilation, tout en la précisant, en estimant que les plans de prévention des risques naturels prévisibles étaient des documents d'urbanisme "tenant lieu de plan d'occupation des sols ou de plan local d'urbanisme au sens des dispositions de l'article L. 600-1 du Code de l'urbanisme". Cette solution, si elle s'inscrit logiquement dans la ligne de l'assimilation opérée par le Conseil d'Etat, n'en reste pas moins contestable au regard de la spécificité des plans de prévention des risques naturels prévisibles, et des servitudes qu'ils instituent, par rapport aux documents d'urbanisme "classiques".

Sur la première partie de cet article, "L'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux se situe dans le prolongement des deux avis par lesquels le Conseil d'Etat a estimé que les plans de prévention des risques naturels constituaient des documents et des dispositions d'urbanisme bien que ceux-ci aient une portée bien plus large que ceux-là", voir (N° Lexbase : N4113ALW).

Seconde partie : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux, en assimilant les plans de prévention des risques naturels prévisibles à des plans locaux d'urbanisme, s'inscrit dans la logique très contestable des avis rendus par le Conseil d'Etat tout en laissant ouverte la question de la qualification des servitudes instituées en application de ces plans.

I. La cour administrative d'appel de Bordeaux, en se prononçant sur l'applicabilité des dispositions de l'article L. 600-1 du Code de l'urbanisme aux PPRNP, est allée plus loin que l'assimilation générale de ces plans à des documents d'urbanisme

1) Les conséquences de l'applicabilité des dispositions de l'article L. 600-1 du Code de l'urbanisme aux plans de prévention des risques naturels prévisibles

Pour éviter de trop nombreuses constatations d'illégalité tardives qui ne seraient pas justifiées au fond, les dispositions de l'article L. 600-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7650ACC), issues de la loi n° 94-112 du 9 février 1994 (N° Lexbase : L8040HHA) et reprises par la loi "SRU" n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 (N° Lexbase : L9087ARY), contiennent des mesures restrictives. En effet, au bout de six mois, l'exception d'illégalité soulevée contre un document d'urbanisme ne peut, sauf les exceptions prévues au texte, se fonder que sur des moyens tirés de l'incompétence ou l'illégalité interne.

Dans l'arrêt du 31 août 2006, la cour administrative d'appel de Bordeaux a considéré que les plans de prévention des risques naturels constituaient "des documents d'urbanisme tenant lieu de plan d'occupation des sols ou de plan local d'urbanisme au sens des dispositions de l'article L. 600-1 du Code de l'urbanisme". Cela a pour conséquence qu'après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles, un requérant ne peut plus invoquer par voie d'exception, c'est-à-dire à l'appui de sa contestation d'une décision d'octroi ou de refus d'occupation ou d'utilisation du sol prise sur le fondement du plan de prévention des risques naturels, l'illégalité de ce plan à raison du vice de forme ou de procédure dont il serait entaché (17). Cela a également pour conséquence que les moyens tirés de "la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique" sont, en revanche, invocables par voie d'exception sans condition de délai. C'est pourquoi la cour a examiné au fond le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure d'enquête publique préalable à l'adoption du plan de prévention des risques naturels prévisibles.

Plus généralement, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte et tous les moyens de légalité interne peuvent donc être invoqués par voie d'exception, sans limite de délai, à l'encontre des PPRNP et à l'appui de la contestation d'une décision d'octroi ou de refus d'occupation ou d'utilisation du sol prise sur le fondement du plan. En tout état de cause, dans la mesure où le PPRNP a pour objet de protéger contre un danger, la limitation de son invocabilité par voie d'exception nous paraît tout aussi contestable que son inopposabilité à l'encontre d'un pétitionnaire tentant d'obtenir une autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol après avoir essuyé un premier refus et obtenu l'annulation de cette décision devant le juge administratif (18) (C. urb., art. L. 600-2).

Par cet arrêt, la cour administrative d'appel de Bordeaux poursuit le processus d'application des règles de procédure contentieuse issues du Code de l'urbanisme à la contestation des plans de prévention des risques naturels prévisibles ou des décisions d'urbanisme prises sur leur fondement. Sous réserve que cette solution soit confirmée par le Conseil d'Etat, ce qui est probable étant donné la "ligne" jurisprudentielle adoptée par ce dernier depuis l'avis du 3 décembre 2001, elle pourrait conduire le juge administratif à parachever ce processus en considérant que le PPRNP constitue "un acte intervenu en matière d'urbanisme" au sens des dispositions de l'article L. 600-4-1 (N° Lexbase : L2399ATZ) issues des dispositions de l'article 37 de la loi "SRU" n° 2000-1208 du 13 décembre 2000. Le champ d'application matériel de ces dispositions est, en effet, très vaste et paraît simplement limité par la "matière d'urbanisme", c'est-à-dire qu'il inclut non seulement les actes pris sur le fondement du Code de l'urbanisme mais encore les actes issus de textes codifiés ou insérés dans d'autres codes comme le PPRNP. Or, ces dispositions, qui imposent au juge administratif, lorsqu'il annule ou suspend un acte pris en matière d'urbanisme, de se prononcer sur l'ensemble des moyens susceptibles de fonder, en l'état du dossier, sa décision, c'est-à-dire qui imposent au juge administratif de renoncer à la règle de "l'économie des moyens", ces dispositions, donc, sont d'un intérêt contestable au regard de la sécurité juridique qu'elles sont destinées à apporter dans la mesure où le juge ne peut se prononcer qu'au vu des moyens dont il est saisi et non au vu de l'ensemble des moyens susceptibles d'entraîner l'illégalité de l'acte (19).

2) Les plans de prévention des risques naturels prévisibles sont désormais assimilés, de manière contestable, à des POS ou des PLU

Alors que les deux avis précités du Conseil d'Etat s'étaient bornés à qualifier les plans de prévention des risques naturels prévisibles de "documents d'urbanisme" en général (ce, du fait, certes, de la rédaction plus générale des articles L. 600-2 et R. 600-1 du Code de l'urbanisme comparée à la rédaction de l'article L. 600-1 du même code), la cour administrative d'appel de Bordeaux qualifie les PPRNP de "documents d'urbanisme tenant lieu de plan d'occupation des sols ou de plan local d'urbanisme". Même si la cour ajoute que cette qualification est opérée "au sens des dispositions de l'article L. 600-1 du Code de l'urbanisme", il y a là un pas de fait vers l'assimilation du PPRNP à un document contenant des règles d'urbanisme. Autrement dit, le PPRNP est désormais assimilé à un document d'urbanisme bien identifié et non plus à la catégorie générale des documents d'urbanisme.

Cette solution est contestable dans la mesure où, nous l'avons vu, les PPRNP ne comportent, contrairement aux POS et aux PLU, aucun projet d'aménagement global et ne réglementent pas le secteur auquel ils s'appliquent dans toutes ses composantes d'urbanisme. La problématique particulière ou ponctuelle à laquelle répondent les PPRNP est bien différente de la problématique globale et complexe qui fonde la mise en oeuvre des POS et des PLU (20).

Par ailleurs, il faut rappeler que les documents d'urbanisme, en tant que documents de synthèse pour les administrés, servent de procédé de publicité obligatoire en ce qui concerne les diverses servitudes d'utilité publique (21), notamment celles instituées par les PPRNP. Ces servitudes, pour être opposables aux demandes d'autorisation individuelles d'occupation ou d'utilisation du sol, doivent être préalablement annexées au PLU. Toutefois, cette annexion n'emporte aucune confusion entre la servitude d'utilité publique et les dispositions du PLU, et donc aucun changement de la nature juridique de cette dernière, dans la mesure où il n'appartient pas à un document d'urbanisme d'instituer une telle servitude (22). Or, par son arrêt, la cour administrative d'appel de Bordeaux introduit un paradoxe tenant à ce que le PPRNP tient lieu de POS ou de PLU tout en étant intégré (via les servitudes d'utilité publique qu'il institue) au PLU. L'on pourrait même se demander si la règle relative à l'annexion des servitudes d'utilité publique au PLU doit continuer à s'appliquer aux servitudes d'utilité publique instituées par le PPRNP : en effet, dans la mesure où ce dernier document "tient lieu de PLU", les servitudes en cause n'auraient pas à figurer dans un "autre PLU" quand bien même il serait le "véritable" PLU.

Pour autant, il nous semble que l'application de la règle relative à l'annexion des servitudes d'utilité publique au PLU, même si elle peut désormais être formellement contestée en ce qui concerne les servitudes d'utilité publique instituées par le PPRNP, est toujours justifiée par la raison de fond tenant au caractère synthétique du PLU et à la plus grande connaissance qu'en ont les administrés. Autrement, même si, pour le juge administratif, le PPRNP "tient lieu" de PLU, cela est loin d'être évident et compréhensible par ces derniers dans la mesure où le PLU reste le document de référence ou du moins le document le plus "visible" en matière d'urbanisme, de sorte qu'il ne serait pas opportun de porter atteinte au caractère synthétique de ce document en s'abstenant d'y annexer la liste des servitudes d'utilité publique instituées par le PPRNP.

II. La cour administrative d'appel de Bordeaux rappelle la nature de servitudes d'utilité publique des "contraintes d'urbanisme" s'appliquant dans les zones délimitées par les plans de prévention des risques naturels prévisibles et fait prévaloir ces contraintes sur le classement issu du POS ou du PLU

1) La confirmation de la jurisprudence antérieure

Dans son arrêt, la cour reprend les termes des deux avis précités du Conseil d'Etat en considérant que "les contraintes d'urbanisme s'appliquant dans les zones délimitées par les plans de prévention des risques naturels s'imposent directement aux personnes publiques ainsi qu'aux personnes privées et peuvent notamment fonder l'octroi ou le refus d'une autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol". Ce faisant, elle confirme la solution retenue par la cour administrative d'appel de Nancy dans l'arrêt précité du 10 avril 2003 et fondée sur la distinction entre servitudes issues du PPRNP et servitudes d'urbanisme n'ouvrant droit à aucune indemnisation.

Pour autant, il est vraisemblable, toujours dans la ligne de la solution retenue par la cour administrative d'appel de Nancy, que cette distinction n'ouvrira pas pour autant un droit à indemnisation en faveur des requérants. En effet, ainsi que l'a considéré cette dernière, "le plan d'exposition aux risques naturels de mouvements de terrain ne poursuit pas un simple objectif de régulation économique en évitant d'éventuels litiges entre lotisseurs et acquéreurs, mais vise à préserver la sécurité des populations exposées à ces risques", de sorte que "le législateur doit, en l'absence de dispositions expresses en sens contraire, être regardé comme ayant entendu exclure la responsabilité de l'Etat à raison des conséquences dommageables" que les dispositions de la loi créant les PPRNP et de ses textes d'application "ont pu comporter pour les lotisseurs mis dans l'impossibilité de commercialiser les parcelles situées dans les zones déclarées inconstructibles par les plans de prévention".

2) Les contraintes d'urbanisme issues du PPRNP s'imposent aux POS et aux PLU

Dans son arrêt, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, enfin, fait prévaloir le caractère inconstructible de la parcelle litigieuse sur le classement de cette parcelle en zone "NALi" du POS de la commune. Rappelons à cet égard qu'en ce qui concerne les grandes catégories de classement, il faut distinguer les zones U, comme Urbaines, des zones N, comme Naturelles. Cette distinction de base est accompagnée d'indices qui recèlent les nombreuses nuances. Par ailleurs, le classement en zone "NA", que l'on appelle aussi zone d'urbanisation future, est un véritable sas entre le non-constructible et le constructible. Le principe général est que la zone peut devenir constructible à condition qu'il y ait un plan d'aménagement d'ensemble de la zone, présenté par le ou les propriétaires, privés ou publics. L'ouverture à l'urbanisation des zones NA passe par la modification du POS après enquête publique (23). Précisons que ces zones NA sont désormais appelées zones "AU", c'est-à-dire zones à urbaniser, et prévues par les dispositions de l'article R. 123-6 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L2919DZ7).

Plus précisément, la zone "NAL", à vocation d'accueil d'activités sportives, de loisirs, de tourisme, sociales et éducatives, comprend un secteur "NALi" dans lequel des dispositions spécifiques sont applicables au titre du PPRNP. En tout état de cause, la cour a jugé que le caractère de zone à urbaniser au titre du POS devait s'effacer devant le caractère de zone inconstructible (car inondable) au sens du PPRNP. Autrement, selon la Cour, les dispositions des PPRNP prévalent sur les dispositions des POS, cette solution valant donc également en ce qui concerne les dispositions des PLU. Ici se manifeste le sens de l'expression, en ce qui concerne les PPRNP, de "documents d'urbanisme tenant lieu de plan d'occupation des sols ou de plan local d'urbanisme" : il s'avère en effet que dans les zones délimitées par les PPRNP, les contraintes qu'ils instituent ont vocation à se substituer aux autorisations de construire prévues par les POS et les PLU.

Conclusion

Avec l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 31 août 2006 se confirme le caractère attractif de la notion de document d'urbanisme et plus généralement le caractère attractif du droit de l'urbanisme tel qu'issu du Code de l'urbanisme. En bref, les règles procédurales issues du Code de l'urbanisme ont désormais vocation à s'appliquer à tout dispositif élaboré sur le modèle des documents régis par ce code en tant que ce dispositif contient des prescriptions relatives à l'utilisation de l'espace.

La situation aujourd'hui est donc la suivante : les plans de prévention des risques naturels prévisibles sont des documents d'urbanisme au sens des dispositions de l'article R. 600-1 du Code de l'urbanisme qui contiennent des dispositions d'urbanisme au sens des dispositions de l'article L. 600-2 de ce code et tiennent lieu de POS ou de PLU au sens des dispositions de l'article L. 600-1 du même code tout en ne créant pas de servitudes d'urbanisme soumises à l'article L. 160-5 (N° Lexbase : L7364ACQ) du même code.

Il n'en reste pas moins étrange de considérer qu'un document univoque tel que le PPRNP, qui a pour seul objet de protéger contre un certain type de danger, soit assimilé à un document aussi complexe que le PLU dont la principale mission est de parvenir à un équilibre entre urbanisation et développement durable.

Frédéric Dieu
Commissaire du Gouvernement près le tribunal administratif de Nice

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(1) En effet, aux termes de l'article L. 600-1 du Code de l'urbanisme : "l'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan d'occupation des sols, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté. Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : [...] soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ; [...] soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques".
(2) Cf. à cet égard J.-C. Bonichot, observations sous CE Avis 12 juin 2002 précité.
(3) Selon D. Chabanol (L'article L. 600-4-1 du Code de l'urbanisme, une réponse dangereuse à un problème de mode, AJDA mars 2001 p. 216), il s'agit d'une "fausse sécurité" dans la mesure où "il est plus dangereux de se bercer de l'illusion d'une sécurité en réalité non garantie que de savoir que, derrière le moyen unique retenu à l'appui de l'annulation, peut se cacher un autre moyen et, fort de cette connaissance, examiner sérieusement la légalité de l'opération au regard de ce moyen [...]. Le défaut du système est en réalité de mélanger les genres [...] en faisant entrer la fonction de conseil dans la fonction juridictionnelle".
(4) Aux termes de l'article L. 123-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L1024HPM) : "Les plans locaux d'urbanisme [...] comportent un projet d'aménagement et de développement durable qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune. Ils peuvent, en outre, comporter des orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager".
(5) Aux termes de l'article L. 126-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7206ACU) : "Les plans locaux d'urbanisme doivent comporter en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol et qui figurent sur une liste dressée par décret en Conseil d'Etat".
(6) Cass. civ. 3, 19 février 1986, n° 84-16.451, MM. Georges et Robert Brondel c/ M. Richard Vuarand (N° Lexbase : A3193AAI), AJDA 1986 p. 403.
(7) Aux termes de l'ancien article R. 123-18 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7851ACR) : "ces zones naturelles comprennent en tant que de besoin : a) les zones d'urbanisation future, dites zones NA, qui peuvent être urbanisées à l'occasion soit d'une modification du plan d'occupation des sols soit de la création d'une zone d'aménagement concertée ou de la réalisation d'opérations d'aménagement ou de construction compatibles avec un aménagement cohérent de la zone tel qu'il est défini par le règlement".

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