[Chronique] Chronique de droit de l'expropriation - Avril 2016

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d'actualité de droit de l'expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine, directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE) et Directeur scientifique de Lexbase Hebdo - édition publique. Cette chronique reviendra, tout d'abord, sur la portée de l'obligation faite à l'expropriant de consulter le service des domaines en vue de constituer le dossier d'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique (CE 2° et 7° s-s-r., 3 février 2016, n° 387140, inédit au recueil Lebon). Elle traitera également des conséquences de l'arrêt de cassation du jugement fixant les indemnités pour la juridiction de renvoi (Cass. civ. 3, 21 janvier 2016, n° 14-23.940, F-D). Cette chronique abordera enfin la question de la conformité à la Constitution des dispositions de l'article L. 323-4 3° du Code de l'énergie relatif aux servitudes d'implantation de pylônes électriques (Cons. const., décision n° 2015-518 QPC du 2 février 2016).

• L'évolution du marché de l'immobilier entre la date à laquelle l'avis du service des domaines a été recueilli et l'ouverture de l'enquête publique n'oblige pas l'expropriant à solliciter un nouvel avis (CE 2° et 7° s-s-r., 3 février 2016, n° 387140, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A5064PKR)

1 - Lorsqu'une déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant doit adresser au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à une enquête publique préalable, un dossier qui doit contenir un certain nombre d'éléments visés par l'article R. 11-3 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L3015HLA) (1). La question du contenu de ce dossier, particulièrement s'agissant de l'obligation de fournir une "appréciation sommaire des dépenses" fait l'objet d'une jurisprudence foisonnante, comme l'illustre l'arrêt rapporté du 3 février 2016.

2 - En application de l'article 6 du décret n° 86-442 du 14 mars 1986, relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires (N° Lexbase : L7446A4K), c'est le service des domaines qui doit être saisi en vue de fournir une estimation sommaire et globale des biens dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation de l'opération projetée. Il peut toutefois s'écouler un délai plus ou moins long -trois ans dans la présente affaire- entre la date à laquelle l'avis a été formulé et celle à laquelle la déclaration d'utilité publique a été prise.

A l'occasion d'un arrêt "Ministre de l'Intérieur c/ Consorts Hottinguer" du 2 octobre 1996 (2), le Conseil d'Etat avait considéré que "l'obligation ainsi faite à l'autorité qui poursuit la déclaration d'utilité publique de l'acquisition d'immeubles a pour objet de permettre aux intéressés de s'assurer que cette acquisition, compte tenu de son coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à l'époque de l'enquête, a un caractère d'utilité publique". Or, dans cette affaire, il s'était écoulé onze ans entre la date de l'avis et l'acte portant déclaration d'utilité publique. Le Conseil d'Etat avait décidé en conséquence que le changement de circonstances de droit et de fait nécessitait que soit requis un nouvel avis. En effet, durant ces onze années, la règlementation en matière d'urbanisme avait évolué ainsi que la valeur des terrains.

Dans la présente affaire, c'est "l'évolution du marché de l'immobilier" qui aurait dû, selon la cour administrative d'appel de Bordeaux, conduire l'expropriant à solliciter un nouvel avis du service des domaines. Plus précisément, la parcelle litigieuse, qui avait été évaluée à 120 000 euros par le service des domaines, avait vu sa valeur chiffrée à 350 000 par un jugement du juge de l'expropriation du 15 décembre 2011. Pour arriver à ce montant, le juge avait pris en considération la mutation du marché de l'immobilier, lié notamment à l'extension d'un centre commercial situé à proximité immédiate et à différents aménagements facilitant l'accession à cette parcelle.

La problématique ne se posait pas exactement dans les mêmes termes que celles de la jurisprudence "Ministre de l'Intérieur c/ Consorts Hottinguer". En effet, s'est sous l'angle de la jurisprudence "Danthony" qu'est ici abordée la question de la régularité du dossier d'enquête publique. Rappelons ici qu'en application de l'arrêt d'Assemblée "Danthony" du 23 décembre 2011, il existe un principe "selon lequel, si les actes administratifs doivent être pris selon des formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie" (3). En application de cette jurisprudence, la cour administrative d'appel de Bordeaux avait considéré qu'en ne sollicitant pas un nouvel avis du service des domaines, l'expropriant "avait privé le public d'une garantie dans la mesure où l'estimation des dépenses portée au dossier d'enquête ne reflétait pas le coût réel de l'opération".

La question de l'éventuelle neutralisation de vices de procédures en application la jurisprudence "Danthony" n'est pas inédite en droit de l'expropriation. A l'occasion d'un arrêt rendu le 3 juin 2013, le Conseil d'Etat avait ainsi refusé de sanctionner l'irrégularité constituée par le fait que l'un des journaux dans lequel la publication de l'avis d'enquête publique était assurée ne bénéficiait pas d'une diffusion dans tout le département, alors même que le journal en cause figurait sur la liste des journaux autorisés, par arrêté préfectoral, à publier les annonces légales dans le département (4). Cette solution a été ensuite logiquement transposée aux enquêtes publiques relevant des dispositions du code de l'environnement, à l'occasion d'un arrêt du 27 février 2015 (5). Dans cette affaire, le Conseil d'Etat avait ainsi refusé de sanctionner l'omission par le préfet de l'indication dans l'arrêté annonçant l'ouverture d'enquêtes publiques, de la présence dans le dossier de l'étude d'impact, comme l'exige pourtant l'article R. 123-13 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L0748ISI).

Contrairement à la cour administrative d'appel de Lyon, le Conseil d'Etat va considérer qu'il n'y a pas lieu de sanctionner en l'espèce le vice de procédure allégué. Il censure en conséquence l'erreur de droit commise par la cour au motif que "les dispositions de l'article 6 du décret du 14 mars 1986 n'imposent pas aux collectivités et services expropriants, déjà titulaires d'un avis du service des domaines sur la valeur d'une parcelle, de procéder à une seconde saisine de ce service". En d'autres termes, les personnes expropriées ne pouvaient se prévaloir d'une garantie qui n'est pas prévue par la réglementation applicable.

3 - Il restait alors à déterminer si "l'évaluation sommaire des dépenses" figurant au dossier de l'enquête publique répondait aux exigences de la jurisprudence. Comme l'a rappelé à plusieurs reprises le Conseil d'Etat, cette évaluation est censée "permettre à tous les intéressés de s'assurer que ces acquisitions, travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à l'époque de l'enquête, ont un caractère d'utilité publique" (6). Ce n'est que dans les cas d'une sous-évaluation manifeste que la déclaration d'utilité publique fera l'objet d'une annulation par le juge administratif. Ainsi, par exemple, si une sous-évaluation de plus de 90 % du montant des dépenses représentée par l'opération est sanctionnée (7), ce ne sera pas le cas dans une hypothèse où ce pourcentage est environ de 13 % (8). En outre, une sous-évaluation de la valeur d'une seule parcelle ne sera pas sanctionnée dès lors que le juge place son analyse au niveau des coûts représentés par l'ensemble de l'opération qui fait l'objet de la déclaration d'utilité publique. En l'espèce, toutefois, on ne manquera pas de relever que la sous-évaluation de l'ensemble de l'opération paraît importante. En effet, le service des domaines avait estimé un coût prévisionnel à la somme de 320 000 euros, comprenant la réalisation des travaux pour un montant de 200 000 euros et l'acquisition de la parcelle objet du litige pour un montant de 120 000 euros. Or, comme on l'a mentionné plus haut, c'est à un montant de 350 000 euros qu'a été fixée l'indemnité d'expropriation. Même si l'on rapporte ce montant au coût total de l'opération, le total de 470 000 euros obtenu est supérieur d'environ 68 % ce qui n'est pas loin, à notre avis, de constituer une sous-évaluation manifeste, alors même, comme le précise le Conseil d'Etat que "le commissaire-enquêteur avait insisté sur la diminution des dépenses résultant de la réorganisation à l'origine du projet".

• Pour écarter la qualification de terrain à bâtir, la juridiction de renvoi ne peut se borner à constater que la cour d'appel dont le jugement a été cassé avait entériné les conclusions dans ce sens d'un rapport d'expertise (Cass. civ. 3, 21 janvier 2016, n° 14-23.940, F-D N° Lexbase : A5626N47)

A l'occasion d'un arrêt rendu le 21 janvier 2016, la troisième chambre civile de la Cour de cassation rappelle qu'en application de l'article 625 du Code de procédure civile (N° Lexbase : L2882AD4), "sur les points qu'elle atteint, la cassation replace les parties dans l'état où elles se trouvaient avant le jugement cassé". Dans la présente affaire, la cour d'appel de Saint-Denis avait écarté la qualification de terrains à bâtir pour les parcelles litigieuses au motif que cette qualification n'avait pas été retenue par le premier jugement d'appel en date du 22 décembre 2008 qui avait repris à son compte les conclusions d'un rapport d'expertise. Pour la juridiction de renvoi, en effet, dès lors que la première décision n'avait pas été cassée sur ce point, celui-ci ne pouvait plus être débattu à nouveau. En conséquence, la qualification de terrain à bâtir étant exclue, les parcelles expropriées devaient être évaluées en fonction de leur seul usage effectif à la date de référence conformément au dernier alinéa de l'article L. 13-15 II-1° du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L9115IZM), c'est-à-dire, en principe, un an avant l'ouverture de l'enquête.

Ce raisonnement est censuré par la Cour de cassation. En effet, dans une telle hypothèse, la cause et les parties sont remises dans l'état où elles se trouvaient avant l'arrêt cassé (9). En l'espèce, l'arrêt prononcé le 22 septembre 2008 avait fait l'objet d'une cassation totale. Or, comme a déjà eu l'occasion de le juger la Cour de cassation, "la cassation entraîne, sans qu'il y ait lieu à une nouvelle décision, l'annulation par voie de conséquence de toute décision qui est la suite, l'application ou l'exécution du jugement cassé ou qui s'y rattache par un lien de dépendance nécessaire" (10). L'appréciation de la cour d'appel de Saint-Denis sur le montant des indemnités, si elle pouvait prendre en compte le rapport d'expertise, ne pouvait donc être conditionnée par l'appréciation portée sur celui-ci par les premiers juges d'appel. En jugeant ainsi, alors que l'arrêt du 22 septembre 2008 avait fait l'objet d'une cassation totale, la cour d'appel de Saint-Denis, "qui ne s'est pas appropriée le rapport d'expertise sur ce point", a violé les dispositions de l'article 625 du Code de procédure civile.

• Conformité à la Constitution des dispositions de l'article L. 323-4 3° du Code de l'énergie relatif aux servitudes d'implantation de pylônes électriques (Cons. const., décision n° 2015-518 QPC du 2 février 2016 N° Lexbase : A3780PAA)

1 - Par sa décision en date du 2 février 2016, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les dispositions du 3° de l'article L. 323-4 du Code de l'énergie (N° Lexbase : L2579IQL). En application de cet article, les concessionnaires des réseaux d'électricité ont la possibilité d'installer après déclaration d'utilité, sur des terrains privés non bâtis et non clôturés, des canalisations souterraines ou -ce qui est en cause dans l'affaire qui a donné lieu à la mise en oeuvre de la procédure de QPC- des pylônes pour le transport de l'électricité.

2 - A l'appui de leur recours, les requérants invoquaient en premier lieu l'article 7 de la Charte de l'environnement, relatif au droit de toute personne à participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. On rappellera sur cette question que le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat reconnaissent la valeur constitutionnelle de l'ensemble des dispositions contenues dans la Charte de l'environnement (11). S'agissant plus spécialement des dispositions de l'article 7, le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de considérer que ces dispositions "figurent au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit" et qu'elles sont donc invocables à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité (12). Concernant cet article, le Conseil constitutionnel a censuré a plusieurs reprises l'incompétence négative du législateur qui n'avait pas mis en oeuvre de dispositifs garantissant la participation du public (13).

En l'espèce, les juges vont d'abord considérer que "les décisions établissant les servitudes instituées par les dispositions contestées sont des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement au sens de l'article 7 de la Charte de l'environnement". Toutefois, si le projet de travaux n'est pas soumis à enquête publique en application du Code de l'environnement, l'article L. 323-3 prévoit bien l'organisation d'une consultation du public sur le dossier de déclaration d'utilité publique et en fixe les modalités. L'existence de telles dispositions, qui permettent notamment au public de formuler des observations dont la synthèse réalisée par le maître de l'ouvrage sera transmise au service instructeur avant que ne soit prise la décision relative à la déclaration d'utilité publique, satisfont aux exigences de l'article 7 de la Charte de l'environnement.

3 - Le second grief soulevé par les requérants à l'encontre des dispositions de l'article L. 323-4, 3° du Code de l'énergie, concerne l'atteinte au droit de propriété garanti par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen. La question de la conformité à ces dispositions de textes de loi prévoyant l'établissement de servitudes est loin d'être inédite. Sur ce point, le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de juger que si l'établissement d'une servitude d'intérêt public "ne constitue pas une privation de propriété au sens de l'article 17 de ladite Déclaration (N° Lexbase : L1364A9E) [...] il en serait autrement si la sujétion ainsi imposée devait aboutir à vider de son contenu le droit de propriété" (14).

C'est cette solution, qui concernait l'institution d'une servitude permettant l'installation et l'exploitation des moyens de diffusion par voie hertzienne et des équipements nécessaires à leur fonctionnement, qui est transposée en l'espèce. Il en résulte que la déclaration de conformité des dispositions litigieuses est assortie d'une réserve d'interprétation. Les juges considèrent ainsi, dans un premier temps, que les servitudes pouvant être instituées en application de l'article L. 323-4, 3° du Code de l'énergie ne constituent pas une privation du droit de propriété, mais une simple limitation à ce droit, ce qui pose la question de la conformité des ces dispositions à l'article 2 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen (N° Lexbase : L1366A9H). Le Conseil constitutionnel rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle "en l'absence de privation du droit de propriété, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi" (15). Ces conditions sont respectées par les dispositions litigieuses. En effet, d'une part, "en instituant ces servitudes le législateur a entendu faciliter la réalisation des infrastructures de transport et de distribution de l'électricité [...] il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général". Les propriétaires disposent quant à eux d'un certain nombre de garanties. Comme on l'a vu, du point de vue de la procédure, l'établissement de la servitude est subordonné à une déclaration d'utilité publique. Sur le fond, elle ne peut grever que des terrains non bâtis qui ne sont pas fermés de murs ou autres clôtures équivalentes et elle ne constitue pas un obstacle au droit du propriétaire de se clore ou de bâtir ou encore d'opérer toutes modifications de sa propriété conformes à son utilisation normale. Enfin, les propriétaires disposent du droit de percevoir une indemnité lorsque cette servitude entraîne un "préjudice direct, matériel et certain" en application de l'article L. 323-7 du Code de l'énergie. Il en résulte que "l'atteinte portée au droit de propriété par les dispositions contestées est proportionnée à l'objectif poursuivi", ce qui conduit le Conseil constitutionnel à déclarer leur conformité à la Constitution.

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(1) Ces dispositions sont désormais codifiées à l'article R. 112-4 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L2045I7U) depuis l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2015, du décret n° 2014-1635 du 26 décembre 2014, relatif à la partie réglementaire du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L1511I74).
(2) CE, 2 octobre 1996, n° 91296 (N° Lexbase : A1498AP8), Rec. tables, p. 950, Dr. adm., 1996, 533, obs. L.T., Administrer mars 1999, n° 309, p. 41, obs. J.-P. Lay ; voir également CE, 3 novembre 2004, n° 260398 (N° Lexbase : A8979DDW).
(3) CE Ass., 23 décembre 2011, n° 335033 (N° Lexbase : A9048H8M), Rec. p. 649, JCP éd. A, 2012, 2089, note C. Broyelle, JCP éd. G, 2012, 558, note D. Connil, Dr. adm., 2012, 22, note F. Melleray, AJDA, 2012, p. 195, chron. X. Domino et A. Bretonneau, RFDA, 2012, p. 284, concl. G. Dumourtier et note P. Cassia.
(4) CE, 3 juin 2013, n° 345174 (N° Lexbase : A3359KGI), AJDA, 2013, p. 1193, obs. R. Grand, AJDA, 2014, p. 515, note N. Ach, BJCL, n° 12, 2014, p. 796, concl. A. Vialettes, RD imm., 2013, p. 349 et 423, note R. Hostiou, Dr. rur., 2013, 206, nos obs.
(5) CE, 27 février 2015, n° 382502 (N° Lexbase : A5184NCY), Rev. Adm., 2015, 35, note A. Tchameni.
(6) CE, 23 janvier 1970, n° 68324 (N° Lexbase : A5678B8S), Rec. p. 446, concl. J. Baudouin, AJDA, 1970, p. 298, note A. Homont ; CE, 22 juin 2012, n° 337343 (N° Lexbase : A5158IPQ) ; CE, 8 juillet 2011, n° 327729 (N° Lexbase : A9396HUK).
(7) CAA Lyon, 11 décembre 2007, n° 06LY01359 (N° Lexbase : A7597D47).
(8) CE, 22 juin 2005, n° 264294 (N° Lexbase : A8269DI4).
(9) Cass. civ. 2, 21 décembre 2006, n° 06-12.293, FS-P+B (N° Lexbase : A1184DTZ), Bull. civ. II, n° 362.
(10) Cass. civ. 3, 31 octobre 2001, n° 99-12.181, publié au bulletin (N° Lexbase : A9911AWY), Bull. civ. III, n° 116, Gaz. Pal., 9-20 octobre 2002, p. 32, obs. A. Perdriau.
(11) V. respectivement : Cons. const., décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008 (N° Lexbase : A2111D93) ; CE, 3 octobre 2008, n° 297931 (N° Lexbase : A5992EA8), AJDA, 2008, p. 2166, chron. E. Geffray et S-.J. Liéber, Dr. env., octobre 2008, p. 19, Environnement, 2008, alerte 66, note J.-M. Février, JCP éd. A, 2008, 2279, note P. Billet, LPA, 2 décembre 2008, n° 241, note J.-L. Pissaloux, RFDA, 2008, p. 1158, note L. Janicot.
(12) Cons. const., décision n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011 (N° Lexbase : A7387HYA).
(13) V. par exemple : Cons. const., décision n° 2012-270 QPC du 27 juillet 2012 (N° Lexbase : A0586IR7) ; Cons. const., décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012 (N° Lexbase : A4204IXY) ; Cons. const., décision n° 2012-283 QPC du 23 novembre 2012 (N° Lexbase : A4205IXZ) ; Cons. const., décision n° 2014-395 QPC du 7 mai 2014 (N° Lexbase : A8793MKU).
(14) Cons. const., décision n° 85-198 DC du 13 décembre 1985 (N° Lexbase : A8117ACM). V. également : Cons. const., décision n° 2011-182 QPC du 14 octobre 2011 (N° Lexbase : A7386HY9), RD imm., 2011, p. 99, obs. L. Tranchant, JCP éd. G, 2011, 323, obs. H. Périnet-Marquet.
(15) Cons. const., décision n° 2010-60 QPC du 12 novembre 2010 (N° Lexbase : A4179GGU) ; Cons. const., décision n° 2011-182 QPC du 14 octobre 2011, préc..

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