[Jurisprudence] Permis de stationnement : la compétence du maire de Chambord en sa qualité d'autorité de police

Le domaine de Chambord, bien connu des amateurs des châteaux de la Loire, fut construit sur ordre de François Ier à compter de l'année 1519 à son retour d'Italie. Ce domaine forme actuellement un seul tenant de 5 433 hectares (1), soit l'équivalent de Paris intra-muros, et est ceint par un mur continu de 32 kms haut de 2,5 mètres. Cet ensemble fut acquis par l'Etat le 13 avril 1930 auprès du duc de Parme, après un partage successoral contesté (2). Le domaine de Chambord comprend la commune de Chambord, laquelle existe depuis 1792. Tous les immeubles de cette commune sont la propriété de l'Etat qui les lui loue ou à des particuliers. Impressionnant et majestueux, ce symbole de la Renaissance en France attire chaque année plus de 750 000 visiteurs (780 000 entrées en 2011 et 775 774 en 2012). Le domaine de Chambord, bien connu des amateurs des châteaux de la Loire, fut construit sur ordre de François Ier à compter de l'année 1519 à son retour d'Italie. Ce domaine forme actuellement un seul tenant de 5 433 hectares (1), soit l'équivalent de Paris intra-muros, et est ceint par un mur continu de 32 kms haut de 2,5 mètres. Cet ensemble fut acquis par l'Etat le 13 avril 1930 auprès du duc de Parme, après un partage successoral contesté (2). Le domaine de Chambord comprend la commune de Chambord, laquelle existe depuis 1792. Tous les immeubles de cette commune sont la propriété de l'Etat qui les lui loue ou à des particuliers. Impressionnant et majestueux, ce symbole de la Renaissance en France attire chaque année plus de 750 000 visiteurs (780 000 entrées en 2011 et 775 774 en 2012).

Pour accéder au château en passant par le bourg de cette petite commune de moins de 130 habitants, les visiteurs peuvent emprunter et déambuler sur la place Saint-Louis, sur laquelle divers commerçants et restaurateurs exercent leurs activités. Trois d'entre eux ont sollicité des autorisations pour occuper cette place. M. X avait déposé une demande d'autorisation auprès de l'établissement public "Domaine national de Chambord" qui l'avait autorisé à occuper une surface de 70 m² pour une durée d'un an du 1er janvier au 31 décembre 2010. Cette autorisation n'ayant pas été renouvelée, M. X s'est adressé au maire de Chambord, lequel l'a autorisé à occuper 80 m² par un arrêté du 23 mai 2011. Le préfet du Loir-et-Cher ainsi que l'établissement public "Domaine national de Chambord", estimant que cet arrêté était entaché d'incompétence, l'ont contesté devant le tribunal administratif d'Orléans, qui fit droit à leur demande d'annulation. La cour administrative d'appel de Nantes (3) a annulé ce jugement et confirmé la compétence du maire pour délivrer l'autorisation contestée. Par la décision rapportée, le Conseil d'Etat confirme le raisonnement et l'appréciation de la juridiction d'appel nantaise.

La question juridique posée par ce litige s'inscrit dans ce contexte particulier qu'est le domaine de Chambord qui comprend la commune de Chambord et est géré par un établissement public depuis 2005 (I). Ce dernier n'est toutefois pas compétent pour délivrer en agglomération les autorisations de stationnement qui relèvent de la compétence de l'exécutif local (III), ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat dans sa décision du 9 avril 2014, mettant ainsi fin à la position divergente entre le tribunal et la Cour (II).

I - La gestion déléguée par l'Etat du domaine de Chambord

A - La création d'un établissement public gestionnaire du domaine de Chambord

Un transfert de gestion entre personnes publiques, de l'Etat à un établissement public spécialement constitué, à cet effet participe à un souci de rationalisation et de clarification des compétences et responsabilités (4). Tel est le cas, par exemple, du Musée du Louvre (5), comme le domaine de Chambord depuis le vote de l'article 230 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005, relative au développement des territoires ruraux (N° Lexbase : L0198G8T). Cette disposition a créé un établissement public national à caractère industriel et commercial dénommé "Domaine national de Chambord", placé sous la haute protection du Président de la République (6) et sous la tutelle de l'Etat. Selon l'article 75 du projet de loi, l'objet de ce transfert était d'aboutir à une gestion centralisée de ce domaine laquelle était jusqu'alors divisée entre six services de l'Etat, trois établissements publics (Office national des Forêts, Office national de la chasse et de la faune sauvage et Centre des Monuments Nationaux) et sous la tutelle de cinq ministères (Culture et Communication, Agriculture et Pêche, Ecologie et Développement durable, Economie, Finances, Industrie et Equipement), mettant ainsi en oeuvre l'une des mesures préconisées par le rapport "51 mesures pour le patrimoine monumental" (7). La création de cet établissement met fin aux fonctions de commissaire à l'aménagement du domaine de Chambord institué par le décret n° 70-1145 du 8 décembre 1970. Dans son rapport annuel pour l'année 2010, la Cour des comptes y a consacré une partie, relevant une gestion "désordonnée" de la part de l'Etat jusqu'à l'intervention de cet établissement public (9) et estimant que "le commissariat à l'aménagement et le comité de coordination créés en 1970 n'ont pas permis de faire prévaloir une gestion cohérente du domaine ni de définir une quelconque politique de développement".

B - La remise en dotation des biens composant le domaine de Chambord

Selon le III de l'article 230, "les biens constitutifs du domaine national de Chambord sont remis en dotation à l'établissement public. Les affectations et les attributions à titre de dotation sont effectuées à titre gratuit. Les voies du domaine national de Chambord ouvertes à la circulation publique à la date d'entrée en vigueur du décret prévu au VIII du présent article sont également remises en dotation à l'établissement public à titre gratuit. Le directeur général de l'établissement public exerce les pouvoirs de police afférents à leur gestion, notamment en ce qui concerne la circulation sur ces voies, sous réserve des pouvoirs dévolus au maire de la commune de Chambord sur les voies de communication situées à l'intérieur de l'agglomération en application de l'article L. 2213-1 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L3519IZD) [...]" (10). En application de ces dispositions, la gestion du château, des écuries, des parcs de stationnement de véhicules destinés à l'accueil des visiteurs du domaine et du château, de la mairie, de l'église, de la salle des fêtes appelée la "Grange aux Dîmes", du cimetière, du château d'eau, de la forêt, du mur d'enceinte, ainsi que la quarantaine de maisons d'habitations composant le village, de même que les maisons forestières et immeubles à usage commercial a été transférée à cet établissement public par l'Etat, mais ce dernier reste propriétaire : "la remise en dotation des biens du domaine national de Chambord à l'établissement public n'a eu ni pour objet, ni pour effet, de lui transférer la propriété de celui-ci", ainsi que l'a estimé le Conseil d'Etat dans un avis du 19 juillet 2012 (11). Cette disposition ne méconnaît pas le droit de propriété de la commune de Chambord puisque ce domaine ne lui appartient pas, ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat dans le cadre d'une réponse donnée à une question prioritaire de constitutionnalité (12).

II - Les positions adoptées par les juridictions administratives

A - La QPC non transmise

L'établissement public avait introduit le 21 juin 2011 un référé aux fins de suspension du permis de stationnement délivré par le maire, lequel fut rejeté pour défaut d'urgence par ordonnance du 1er juillet 2011 (13). Cette requête était logiquement assortie d'un recours au fin d'annulation dudit arrêté. La commune de Chambord a, par la suite, saisi le tribunal administratif d'une question quant à la constitutionnalité de l'article 230 de la loi précitée, au motif que cette disposition méconnaissait le droit de propriété énoncé à l'article 17 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 (N° Lexbase : L1364A9E) et était contraire aux principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales garantis par les articles 72 (N° Lexbase : L0904AHX) et 72-2 (N° Lexbase : L8824HBG) de la Constitution, ainsi qu'au principe d'égalité devant la loi et au principe de continuité du service public. Le tribunal a renvoyé par jugement du 4 octobre 2011 cette QPC devant le Conseil d'Etat, qui a considéré dans un arrêt du 13 décembre 2011 (14), qu'elle ne présentait pas un caractère sérieux, dès lors, notamment, que les biens remis en dotation à l'établissement public n'avaient jamais appartenu à la commune de Chambord et que cette dernière n'était privée ni de ressources, ni de l'exercice de ses attributions effectives (15).

B - Les appréciations divergentes de première instance et d'appel

S'agissant du recours au fond, le tribunal administratif d'Orléans avait annulé le permis de stationnement (16), estimant que "ces dispositions visent à coordonner, sur les voies du domaine national de Chambord ouvertes à la circulation publique, les pouvoirs de police du maire de la commune de Chambord et du directeur général de l'établissement public ; que le maire de la commune est compétent pour exercer la police de la circulation des véhicules sur les voies de communication à l'intérieur de l'agglomération et le directeur général de l'établissement public pour exercer les pouvoirs de police afférents à la gestion des voies du domaine national de Chambord ouvertes à la circulation publique". Puis, il avait jugé que "le permis de stationnement attaqué n'autorise l'installation de mobilier que sur la partie centrale de la place Saint-Louis, plantée d'arbres et réservée aux piétons ; que cet emplacement ne peut être regardé comme 'une voie de communication' au sens de l'article L. 2213-1 du Code général des collectivités territoriales ; que, par suite, le maire de la commune de Chambord n'était pas compétent pour délivrer le permis de stationnement attaqué". Saisie, la cour administrative d'appel de Nantes a sursis à l'exécution de ce jugement (17) avant de l'annuler (18) par un arrêt lu le 28 décembre 2012 (19). S'appuyant sur les travaux préparatoires, la cour administrative d'appel a, au contraire, estimé que, "si l'article 230 de cette loi confère au dirigeant de l'établissement public du Domaine national de Chambord, la compétence précédemment exercée par le président du conseil général du Loir-et-Cher en matière de police de la circulation sur les voies du domaine national de Chambord qui sont remises en dotation à cet établissement public en vue d'assurer, notamment, la gestion de l'activité cynégétique du domaine, le maire de Chambord demeure, en vertu de ce même article, compétent pour exercer la police de la circulation sur les voies de communication du domaine situées à l'intérieur de l'agglomération en application de l'article L. 2213-1 du Code général des collectivités territoriales ; qu'en vertu des dispositions de ce dernier article et de l'article L. 2213-6 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L3269IZ4), le maire de Chambord est, également, compétent, en tant qu'autorité chargée de la police de la circulation, pour délivrer les autorisations de stationnement sur lesdites voies ainsi que sur les autres lieux publics". Dans la décision rapportée, le Conseil d'Etat confirme cet arrêt et rejette le pourvoi en cassation (20).

III - La compétence de l'autorité gestionnaire pour délivrer les permis de stationnement

A - La qualification domaniale de la place Saint-Louis

Etait concernée, en l'espèce, la place Saint-Louis qui est une place piétonne. Le château, ses dépendances et le village constituant le domaine de Chambord, il est nécessaire de les qualifier. La Cour des comptes a estimé que "coexistent à Chambord le domaine public (le château et ses abords), le domaine privé de l'Etat (la forêt, le bourg) et une zone intermédiaire (la zone commerciale et l'hôtel) dont la qualification n'est toujours pas clairement établie. C'est pour cette zone, située aux abords du château et où se trouvent la plupart des commerces et l'hôtel, que les enjeux sont les plus significatifs parce qu'ils contribuent à l'image du site. Il appartient à l'établissement d'utiliser les différentes voies juridiques à sa disposition pour imposer aux locataires les améliorations de la qualité des prestations permettant de préserver la réputation de Chambord" (21). Dans son avis du 19 juillet 2012 (22), le Conseil d'Etat, saisi par le ministre de la Culture, confirmant une approche globale de la domanialité publique, a considéré, notamment, qu'en plus du château, de la mairie, de l'église, des écuries, etc., les routes ouvertes à la circulation générale et la place Saint-Louis relevaient du domaine public de l'Etat en raison de leur affectation à l'usage direct du public (23). Dans son arrêt du 9 avril 2014, le Conseil d'Etat confirme la qualification non contestée donnée par la Cour d'appel de Nantes, selon laquelle la place Saint-Louis, située en agglomération et empruntée par tous les visiteurs pour se rendre au château depuis les parcs de stationnement de véhicules, est ouverte à la circulation du public (24) et répond ainsi à la condition de l'affectation à l'usage du public (25) exigée par l'article L. 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques (N° Lexbase : L4505IQW).

B - Les autorisations de voirie

Les autorisations d'occupation du domaine public prennent la forme soit d'une permission de voirie si l'occupation donne lieu à emprise (26), soit, dans le cas contraire, d'un permis de stationnement (27). Ce critère de distinction physique, aujourd'hui critiquable (28), est actuellement repris à l'article L. 113-2 du Code de la voirie routière (N° Lexbase : L1316IBD), selon lequel "[...] l'occupation du domaine public routier n'est autorisée que si elle a fait l'objet, soit d'une permission de voirie dans le cas où elle donne lieu à emprise, soit d'un permis de stationnement dans les autres cas. Ces autorisations sont délivrées à titre précaire et révocable". Ce principe est rappelé dans la présente affaire par le Conseil d'Etat : "l'occupation d'une dépendance du domaine public fait l'objet, lorsqu'elle donne lieu à emprise, d'une permission de voirie délivrée par l'autorité responsable de la gestion du domaine et, dans les autres cas, d'un permis de stationnement" (29).

S'agissant de terrasses, un permis de stationnement est nécessaire (30) et la compétence pour délivrer une telle autorisation se rattache à la qualité d'autorité chargée de la police de la circulation et du stationnement prévue aux articles L. 2213-1 à L. 2213-6-1 du Code général des collectivités territoriales (31). Ainsi qu'en dispose l'article L. 2213-6 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L3269IZ4), "le maire peut, moyennant le paiement de droits fixés par un tarif dûment établi, donner des permis de stationnement [...] sur la voie publique et autres lieux publics, sous réserve que cette autorisation n'entraîne aucune gêne pour la circulation et la liberté du commerce". L'exécutif local est ainsi compétent pour délivrer des permis de stationnement le long des voies communales, ainsi que sur les voies départementales et nationales à l'intérieur des agglomérations (32). Le cas échéant, cette compétence relève du président du conseil général (33) ou du préfet.

C - Le cas du domaine de Chambord

S'agissant plus particulièrement du domaine de Chambord, le directeur général de l'établissement public s'est vu déléguer les pouvoirs de gestion des dépendances composant ce domaine, parmi elles, les voies ouvertes à la circulation publique, et la police de la circulation. Mais l'article 230, III, de la loi du 23 février 2005 précise que ces compétences lui sont attribuées sous réserve des pouvoirs dévolus au maire de la commune de Chambord sur les voies de communication situées à l'intérieur de l'agglomération en application des articles L. 2213-1 et L. 2213-6 du Code général des collectivités territoriales. Ainsi que l'ont relevé le tribunal administratif et le Conseil d'Etat, ces dispositions ont pour objet de coordonner, sur les voies du domaine national de Chambord ouvertes à la circulation publique, les pouvoirs de police respectifs du maire de la commune et du directeur général de l'établissement public. Aussi, sur les voies du domaine ouvertes à la circulation, hors agglomération, le président du domaine national de Chambord est compétent pour délivrer toutes les autorisations de voirie. En revanche, le maire de la commune de Chambord n'est pas dépossédé par l'article 230, III, de ses pouvoirs de police qu'il conserve en agglomération et est ainsi compétent pour délivrer les permis de stationnement sur ces voies, ainsi que sur les autres lieux publics qui en sont l'accessoire et qui appartiennent à l'Etat (34), à l'instar de la place. Le raisonnement de la cour administrative d'appel est confirmé par le juge de cassation.

D - Les incidences financières de la position retenue par le Conseil d'Etat

Cette question juridique emporte des conséquences financières non négligeables pour les commerçants comme pour les deux collectivités publiques concernés. Les redevances exigées en contrepartie des autorisations d'occupation délivrées alimenteront les comptes de la commune et non ceux de l'établissement public national. Dans ses actions en référé, ce dernier avait invoqué une certaine urgence financière en précisant que le montant de la redevance mise à la charge de M. X était de 17 630 euros, alors que le montant susceptible d'être exigé à la suite d'une procédure de publicité et de mise en concurrence était de l'ordre de 150 000 euros. Ce litige s'inscrit dans un contexte quelque peu conflictuel déjà dénoncé par la Cour des comptes dans son rapport précité : "bien que la commune n'ait aucun bien et qu'elle n'exerce en propre que les attributions traditionnelles d'état civil, elle interfère constamment avec l'activité de l'établissement. Dans ce contexte, les frictions sont multiples et trouvent un écho au conseil d'administration puisque la commune y est représentée" (35).

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(1) Cette surface, initialement de 2 500 hectares, fut portée à 5 433 hectares vers 1645 par Gaston d'Orléans, frère de Louis XIII, lequel a fait achever la construction d'un mur de 32 kilomètres de pourtour. Voir P. Martin, avis n° 265, Projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, 14 avril 2004, p. 11.
(2) Voir Cass. civ., 13 avril 1932, D. 1932, 1, p. 89, concl. Matter, note Basdevant, S. 1932, 1, p. 361, note Audinet.
(3) CAA Nantes, 2ème ch., 28 décembre 2012, n° 12NT00752 (N° Lexbase : A0232I3Y).
(4) Voir N. Bettio, La circulation des biens entre personnes publiques, LGDJ, Bibliothèque de droit public, Tome n° 265, 2011, p. 45 et s.
(5) Voir le décret n° 92-1338 du 22 décembre 1992, portant création de l'Etablissement public du musée du Louvre (N° Lexbase : L0748I34).
(6) A la suite à l'adoption de l'amendement n° 422, 27 avril 2004, Sénat, présenté par M. Charasse. Sur la justification, voir la motivation de cet amendement.
(7) Y. Gaillard, Rapport d'information, Mission de contrôle sur l'action en matière de patrimoine (51 mesures pour le patrimoine monumental), Sénat, n° 378, 2001-2002, p. 12.
(8) JORF, 11 décembre 1970, p. 11373.
(9) Pp. 277 et s.
(10) Voir également le décret n° 2005-703 du 24 juin 2005, relatif à l'établissement public du domaine national de Chambord (N° Lexbase : L5884G9S) et l'arrêté du 29 novembre 2005, pris pour l'application de l'article 28 dudit décret (N° Lexbase : L9902HD4).
(11) CE, avis, 19 juillet 2012, n° 386715, AJDA 2013, p. 1789, comm. F. Melleray.
(12) CE 3° et 8° s-s-r., 13 décembre 2011, n° 353307, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A5004H8T), AJDA 2012, p. 509.
(13) TA Orléans, 1er juillet 2011, n° 1102177.
(14) TA Orléans, 4 octobre 2011, n° 1102176, 1102178 et 1102180 (N° Lexbase : A5033H8W).
(15) CE 3° et 8° s-s-r., 13 décembre 2011, n° 353307, inédit au recueil Lebon, préc..
(16) TA Orléans, 6 mars 2012, n 1102178 et 1103342 (N° Lexbase : A4150I34).
(17) CAA Nantes, 2ème ch.,13 juillet 2012, n° 12NT00753 (N° Lexbase : A6907ISM).
(18) CAA Nantes, 2ème ch., 28 décembre 2012, n° 12NT00752, préc..
(19) Voir les deux autres arrêts du même jour concernant les autorisations de stationnement : CAA Nantes, 2ème ch., 28 décembre 2012, n° 12NT00750 (N° Lexbase : A0231I3X) et n° 12NT00754 (N° Lexbase : A0233I3Z).
(20) Voir également du même jour : CE 3° et 8° s-s-r., 9 avril 2014, deux arrêts, inédits au recueil Lebon, n° 366484 (N° Lexbase : A1096MKS) et n° 366485 (N° Lexbase : A1097MKT).
(21) Op. cit., p. 281.
(22) CE, avis, 19 juillet 2012, n° 386715, préc..
(23) C. gen. prop. pers. pub., art. L. 2111-1.
(24) Voir, cependant, distinguant l'ouverture au public de l'affectation à celui-ci, T. confl., 5 juillet 1999, n° 03149 (N° Lexbase : A5487BQB), Rec. p. 458, Dr. adm., 1999, comm. n° 308.
(25) Ces qualifications ont été à l'origine d'un amendement n° 84 ter présenté par la sénatrice Mme Gourault et adopté au cours des travaux préparatoires à l'adoption de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (N° Lexbase : L8342IZY), destiné à définir ce qui relève du domaine privé de l'Etat et proposant d'y inclure tous les biens lui appartenant situés sur le territoire de la commune de Chambord, à l'exception du château de ses dépendances et de son parc, afin de différencier ce qui relève de la gestion de la commune et de l'EPIC. Cet amendement ne sera pas adopté au motif que le Conseil d'Etat a, dans son avis du 9 juillet 2012, déjà procédé à ce travail de qualification et que cet amendement était sans rapport avec l'objet de la loi (risque de cavalier législatif). Voir Assemblée nationale, Rapport pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, 19 décembre 2013, n° 1670, p. 354.
(26) Par ex. CE 15 juillet 1964, Longuefosse, Rec. p. 423 ; CE 9° et 10° s-s-r., 3 novembre 2006, n° 292880, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A3615DSP), Dr. adm., 2007, comm. n° 24.
(27) Voir nos obs., Les autorisations de voirie, Droit de la voirie et du domaine public, n° 165, octobre/novembre 2012, p. 156.
(28) Voir P. Yolka, La propriété publique - Eléments pour une théorie, LGDJ, Bibliothèque de droit public, Tome n° 191, 1997, p. 221 et s.
(29) Rapp. CE 9° et 10° s-s-r., 3 novembre 2006, n° 292880, publié au recueil Lebon, préc..
(30) CE 5° et 3° s-s-r., 14 juin 1972, n° 83682, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0234B88), Rec. p. 436.
(31) Ibid.
(32) Voir CGCT, art. L. 2213-1.
(33) CGCT, art. L. 3221-4 (N° Lexbase : L2225IY3). Voir, par exemple, CE 4° et 5° s-s-r., 15 novembre 2006, n° 265453; mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3523DSB), JCP éd. A, 2006, Act. 991 ; lire nos obs., Les Annales de la voirie, avril/mai 2007, p. 63.
(34) On relèvera que cet arrêt (considérant n° 4) affirme le principe de la compétence de la qualité d'autorité gestionnaire du domaine pour délivrer les permis de stationnement, sauf dispositions contraires, ce qui est le cas ici, alors qu'en principe, ces autorisations se rattachent directement à la compétence de l'autorité chargée de la police et de la circulation qu'est le maire en agglomération, dans la lignée de l'arrêt n° 83682 du 14 juin 1972 précité.
(35) Op. cit., p. 279.

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