[Focus] Réforme de l’assurance chômage : les mesures issues de la loi « Marché du travail » et du décret d’application

Mots clés : assurance chômage • gouvernance • allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) • durée d’indemnisation • modulation • présomption de démission • refus de CDI • offres d’emploi

Issues de la loi « Marché du travail » du 21 décembre 2022 et du décret d’application du 26 janvier 2023, les règles de l’assurance chômage sont modifiées à compter du 1er février 2023. Elles actent l’autorisation temporaire donnée au Gouvernement de déterminer la réglementation du régime d’assurance chômage, par dérogation à la compétence des partenaires sociaux. La principale mesure consiste en la réduction de la durée de service de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) de 25 %, sur la base d’une modulation en fonction du taux de chômage. Le « bonus-malus » sur la contribution patronale d’assurance chômage est prorogé jusqu’au 31 août 2024.  Enfin, l’allocation est supprimée dans deux nouvelles situations, à la parution d’un prochain décret : en cas de deux refus de CDI et en cas de jeu d’une « présomption de démission » à la suite d’un abandon volontaire de poste.

En matière d’assurance chômage, l’activité normative n’aura jamais été aussi intense que depuis le premier quinquennat d’Emmanuel Macron [1]. L’élan de « l’universalisation » [2] s’est rapidement essoufflé au profit d’un renforcement des sanctions et de mesures de réduction des droits aussi bien générales que ciblées sur les salariés en contrats courts [3].

Assumant une conception purement incitative des allocations chômage, le pouvoir exécutif entend orienter les comportements des salariés et des employeurs sur le marché du travail.

La réforme de 2019, pleinement mise en œuvre au 1er octobre 2021, se voulait en lutte contre le « choix » des salariés en faveur des contrats de courte durée.

La loi Marché du travail récemment adoptée [4], validée par le Conseil constitutionnel [5] et suivie d’un décret d’application [6], réduit les droits des demandeurs d’emploi au nom de l’objectif du « plein emploi » [7].

De l’avis de tous les commentateurs, cette accélération des réformes est au service d’un profond changement de logique. Elle produit une réglementation volumineuse et complexe, qui contribuera très probablement au maintien d’un taux élevé de non-recours aux allocations chômage [8].  

Au niveau institutionnel, l’État s’est imposé dans la gouvernance du régime au détriment des partenaires sociaux. La reprise en main par l’autorité politique a été aussi profonde que rapide : après un cadrage financier de la négociation de la convention d’assurance chômage [9] et la suppression de la cotisation sociale des salariés [10], le pilotage étatique s’affirme plus encore aujourd’hui avec l’autorisation temporaire donnée au Gouvernement de fixer les règles d’assurance chômage [11].  

Sur un plan plus substantiel, la logique assurantielle de cette couverture sociale a en grande partie disparu [12]. Selon l’Unédic, la réforme menée entre 2019 et 2021 a accentué la baisse du nombre de chômeurs indemnisés et la diminution du montant de l’allocation. En juin 2022, seuls 36,6 % des inscrits à Pôle emploi étaient indemnisés au titre de l’assurance chômage, contre 40,4 % en décembre 2021 ; quant au montant moyen des allocations versées, il est constaté une baisse de 16 % [13]. L’institution gestionnaire projette une nouvelle dégradation des droits résultant de la mise en œuvre de la réduction de la durée d’indemnisation nouvellement adoptée [14].

Les mesures issues de la loi « Marché du travail » et du décret d’application sont donc fidèles à la voie tracée depuis 2018.

Si elles se démarquent, c’est par la méthode dont usent les parlementaires et le pouvoir exécutif. L’approche instrumentale de l’assurance chômage est poussée jusqu’à bousculer des principes juridiques structurants du droit social. La réduction de la durée de service de l’allocation est orchestrée au moyen d’une modulation en fonction d’un indicateur économique, le taux de chômage. Quant à la limitation de l’accès à l’assurance chômage, elle passe par un infléchissement des règles encadrant la rupture du contrat de travail.

I. La nouvelle gouvernance de l’assurance chômage

En principe, la réglementation d’assurance chômage relève de la compétence des partenaires sociaux : les mesures d’application sont déterminées par voie d’accord collectif national interprofessionnel agréé par le Premier ministre [15]. Depuis la loi « Avenir professionnel » du 5 septembre 2018, cette négociation collective est devenue un exercice très encadré : un document de cadrage gouvernemental communiqué en amont impose aux organisations syndicales et patronales d’inscrire leur négociation dans une trajectoire financière, de respecter les objectifs d'évolution des règles qui leur sont fixés et d’aboutir dans un temps déterminé. Placée sous contraintes, la négociation interprofessionnelle a davantage de chances d’échouer : l’échec de la renégociation de la convention d’assurance chômage en 2019 a ainsi conduit le Gouvernement à établir la réglementation par voie de décret [16].

Au motif de l’urgence, le législateur n’a pas souhaité laisser les partenaires sociaux reprendre la main.

La réglementation issue du décret de 2019 prenait fin au 1er novembre 2022. Prolongée à l’identique jusqu’au 31 janvier 2023 durant l’examen du projet de loi « Marché du travail » [17], elle a fait l’objet d’une nouvelle prolongation [18]. Des modifications substantielles ont également été adoptées (v. ci-dessous).  

En ce qu’elle dérogeait aux règles de compétence exposées ci-dessus, l’intervention de l’exécutif devait être autorisée par le législateur : c’est l’objet de l’article 1er de la loi « Marché du travail », qui prévoit que, par dérogation aux dispositions du Code du travail, un décret en Conseil d'État détermine les mesures d'application des dispositions législatives relatives à l'assurance chômage pour la période allant du 1er novembre 2022 au 31 décembre 2023 au plus tard. Le décret du 26 janvier 2023 use pleinement de cette possibilité, en prorogeant les règles actuellement en vigueur jusqu’au 31 décembre 2023.

L’autorisation est censément temporaire, mais la rupture avec l’ère du paritarisme dans le domaine de l’assurance chômage semble bel et bien consommée. Théoriquement, les partenaires sociaux détiennent encore la capacité juridique de renégocier une nouvelle convention. Cela sera-t-il le cas ? Les prochains mois seront décisifs à cet égard.

Quoi qu’il en soit, l’autonomie des partenaires sociaux n’est déjà plus de mise. Aux termes de la loi « Marché du travail », le Gouvernement engagera dans l’année une concertation avec les partenaires sociaux sur la gouvernance de l'assurance chômage, suivie le cas échéant d'une négociation. Cette concertation s'appuiera sur un document d'orientation qui invitera les partenaires sociaux à négocier « notamment sur les conditions de l'équilibre financier du régime et sur l'opportunité de maintenir le document de cadrage ». Il découlera de cette concertation à venir la nouvelle organisation de l’assurance chômage, au sein de laquelle, à n’en pas douter, le rôle de l’État sera consolidé [19].

II.  Réduction de la durée d’indemnisation de l’allocation d’assurance chômage

Restreindre le droit à l’allocation chômage lorsque le taux de chômage est faible, le renforcer lorsqu’il est élevé : cette mesure phare souhaitée par le Gouvernement exigeait une modification législative. Le nouvel article L. 5422-2-2 du Code du travail N° Lexbase : L2126MGT autorise une modulation de l’indemnisation en fonction d’indicateurs économiques liés au marché du travail [20].

Les modalités de mise en œuvre relèvent de la compétence réglementaire.

Les conditions retenues par le Gouvernement dans le décret du 26 janvier 2023 produisent une nouvelle réduction des droits à l’allocation d’assurance chômage par rapport à la réforme entrée en vigueur en 2021.

Bien que le texte autorise la variation de plusieurs paramètres d’indemnisation, le Gouvernement a finalement retenu son application à la seule durée de service de l’allocation. Contrairement à ce qui était attendu, le décret ne met pas en place une véritable modulation de la durée en fonction de l’état du marché du travail : il opère une baisse des droits, via un coefficient de conversion de 0,75 correspondant à une diminution de 25 % de la durée d’indemnisation initiale [21]. L’incidence de la conjoncture économique n’intervient que dans un second temps : un « complément de fin de droits » rétablit la durée d’indemnisation prévue par la réglementation de 2019 pour les allocataires dont l’indemnisation prend fin, dans le cas où la situation sur le marché du travail se dégrade au-delà d’un seuil [22]. En d’autres termes, ce complément supprime l’effet de la minoration vue ci-dessus.

Le complément de fin de droits est octroyé lorsque le chômage dépasse le niveau de 9 % durant un trimestre ou si le taux de chômage connaît une variation trimestrielle de 0,8 point ou plus à la hausse [23]. Il cesse d’être dû lorsque ces conditions ne sont plus satisfaites sur trois trimestres consécutifs (hausse trimestrielle de moins de 0,8 point ou taux de chômage inférieur à 9 %). Le taux de chômage retenu par le décret est celui du chômage pour la France (hors Mayotte) au sens du BIT, que l’INSEE publie chaque trimestre avec son évolution trimestrielle [24]. Un arrêté ministériel constate la réalisation des conditions dans les dix jours suivant la publication de l’INSEE.

Concrètement, une durée d’affiliation de 24 mois ouvrira droit à 18 mois d’indemnisation au lieu de 24 mois.

En adéquation avec la condition minimale d’affiliation de 6 mois nécessaire pour l’ouverture du droit, le plancher minimal de 6 mois d’indemnisation est conservé.

La mesure concerne les travailleurs privés d'emploi dont la fin de contrat de travail intervient à compter du 1er février 2023, à l'exception de ceux dont la date d'engagement de la procédure de licenciement est antérieure à cette date.

Elle ne distingue pas selon la situation du demandeur d’emploi : elle s’applique de manière générale à toutes les nouvelles ouvertures de droits, y compris concernant les seniors, pour lesquels la durée d’indemnisation maximale est plus longue (24 mois pour les moins de 53 ans, 30 mois pour les 53-54 ans et 36 mois pour les 55 ans et plus, durées désormais minorées de 25 %). Ces derniers sont donc parmi les personnes les plus impactées par la réforme, avec les travailleurs en emploi continu qui peuvent prétendre à la durée d’indemnisation maximale en raison de la stabilité de leur ancien emploi.

La mesure s’applique également de manière uniforme sur le territoire métropolitain, en dépit des fortes inégalités territoriales face au chômage. La seule exception concerne les départements et collectivités d’Outre-mer (en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à la Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin ou à Saint-Pierre-et-Miquelon), où la mesure a été écartée [27].

Par exception aussi, les demandeurs d’emploi relevant des régimes spécifiques des intermittents du spectacle, des ouvriers dockers occasionnels, des marins-pêcheurs et des expatriés, ainsi que les bénéficiaires du contrat de sécurisation professionnelle, ne sont pas concernés.

III. Le « bonus-malus » sur la contribution patronale d’assurance chômage

Dans l’optique de lutter contre le recours abusif aux contrats courts, un dispositif de « bonus-malus » modulant le taux de contribution patronale d’assurance chômage en fonction du nombre de fin de contrats a été introduit par la loi « Avenir professionnel de 2018 » [28], sous l’impulsion des partenaires sociaux, eux aussi convaincus de la pertinence du modèle de la modulation des cotisations [29]. Les modalités, définies par décret [30], sont entrées en vigueur depuis le 1er septembre 2022[31]. Le dispositif arrivait à échéance le 31 janvier 2023 [32]. La loi Marché du travail autorise sa prolongation par décret en Conseil d’État jusqu’au 31 août 2024 (loi précitée, art 1 ; D. n°2023-33, 26 janv. 2023, art. 2).

La première modulation des contributions au titre du bonus-malus s’est appliquée à compter du 1er septembre 2022. Elle a été calculée à partir des fins de contrat de travail ou de missions d’intérim constatées entre le 1er juillet 2021 et le 30 juin 2022. Le nouveau décret fait courir cette période jusqu’au 31 août 2023.

Une deuxième période de modulation sera applicable du 1er septembre 2023 au 31 août 2024 et sera calculée à partir des fins de contrat de travail ou de missions d’intérim constatées entre le 1er juillet 2022 et le 30 juin 2023 [33]. Les taux modulés seront notifiés aux entreprises concernées au début du mois de septembre 2023 par l’URSSAF ou la MSA.

Le décret ne modifie pas les contours du dispositif : il reste applicable aux entreprises de 11 salariés et plus, dont le taux de séparation moyen est supérieur à 150% et relevant des sept secteurs d’activité définis dans l’arrêté du 28 juin 2021.

Pour accompagner les entreprises éligibles au dispositif bonus-malus de l'assurance chômage, un guide du déclarant a été publié par l’URSSAF au printemps 2022. Il détaille les règles d'assujettissement, de calcul du taux modulé, de calendrier et de déclaration en DSN.

Afin de permettre aux entreprises de vérifier le calcul de la modulation, il est créé un droit de communication par l’URSSAF aux employeurs des données nécessaires à la détermination du nombre de fins de contrat de travail et de contrat de mise à disposition [35]. Les conditions seront établies dans un décret à paraître.

À ce titre, les données personnelles des demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi seront transmises aux employeurs.

Cette nouvelle disposition est applicable aux taux notifiés aux employeurs pour les périodes courant à compter du 1er septembre 2022.

IV. Présomption de démission, fin de CDD : nouveautés concernant la rupture du contrat de travail

La loi « Marché du travail » acte la suppression du bénéfice de l’allocation d’assurance chômage dans deux nouveaux cas de rupture du contrat de travail.

Cependant, en l’absence de décret d’application, ces mesures ne sont pas encore applicables.

A. Présomption de démission en cas d’abandon de poste

Introduite dans le projet de loi par un amendement des députés Les Républicains (LR), une « présomption simple de démission » est désormais inscrite dans le Code du travail en cas d’abandon de poste [36].

Ce dispositif a un caractère incitatif assumé : selon les débats parlementaires, l’objectif est de limiter la pratique des abandons de poste en dissuadant les salariés de rechercher l’indemnisation d’assurance chômage par cette voie.

Toutefois, comme le résume parfaitement notre collègue Alexandre Fabre, « censée mettre fin à une pratique prétendument grandissante, cette mesure présente tous les inconvénients des dispositifs construits « en réaction » : intellectuellement, elle bouscule les repères ; techniquement, elle soulève moult interrogations, et pratiquement, elle risque de rester lettre morte » [37].

Elle remet en cause une règle jurisprudentielle solidement ancrée selon laquelle la démission exige une manifestation claire et non équivoque de volonté de mettre fin au contrat de travail.

Nous détaillons ici ce nouveau dispositif, bien qu’il ne soit pas encore applicable faute de décret d’application.

La présomption ne jouera que dans l’hypothèse d’un abandon volontaire de son poste par le salarié [38].

La difficulté consistera à apprécier le caractère « volontaire ». 

La loi n’en donnant pas de définition, les critères dégagés par la jurisprudence de la Cour de cassation trouveront à s’appliquer [39].

Ainsi, en cas d’absence « subie » par le salarié (en raison de son état de santé ou d’une situation familiale par exemple), ou d’absence « provoquée » par l’employeur (du fait d’un manquement de ce dernier à ses obligations, par exemple le non-paiement du salaire, une modification unilatérale du contrat de travail ou une dégradation des conditions de travail portant atteinte à la santé ou à la sécurité du salarié) ou encore en cas d’absence « légitime » (correspondant à l’exercice d’un droit : droit à congés, droit de grève, droit de retrait, etc.) [40], la volonté claire et non équivoque du salarié de démissionner ne pourra pas être retenue. Il paraît évident, dans ces situations, que le juge ne confirmera pas la démission et jugera au contraire qu’il s’agit d’un licenciement sans cause réelle et sérieuse.

La loi prévoit des garanties de procédure.

L’employeur devra mettre en demeure le salarié de justifier son absence et de reprendre son poste, dans un délai fixé par ses soins qui ne pourra être inférieur à un délai minimal fixé par décret.

La mise en demeure devra prendre la forme d’une lettre recommandée avec accusé de réception ou d’une lettre remise en mains propres contre décharge.

À l’expiration du délai, sans reprise de son poste ni justification de l’absence, le salarié sera présumé démissionnaire.

Le contrat étant considéré comme rompu à cette date, l’employeur n’aura pas à engager une procédure de licenciement. Il devra simplement remettre les documents de fin de contrat.

Puisqu’il s’agit d’une démission, le salarié n’aura pas droit à un préavis [41] et il ne bénéficiera d’aucune indemnité de licenciement.

En toute logique et bien que le texte ne le précise pas, la qualification légale de « présomption de démission » autorisera l’employeur à sélectionner la « démission » comme motif de rupture du contrat de travail dans l’attestation Pôle emploi, sous réserve des précisions du futur décret.

Dès lors, ce mode de rupture privera le salarié de l’allocation chômage, sauf à démontrer qu’il entre dans l’une des situations de démission légitime au sens de la réglementation d’assurance chômage. 

À noter que l’article étant inséré dans un titre du Code du travail consacré à la rupture du CDI, ce dispositif ne pourra pas s’appliquer aux ruptures de contrat à durée déterminée.

La présomption est simple, ce qui signifie qu’elle pourra être renversée par le salarié.

La loi lui octroie expressément la possibilité de contester la rupture de son contrat de travail sur le fondement de cette présomption en saisissant le conseil de prud'hommes.

L'affaire sera directement portée devant le bureau de jugement (sans passage préalable devant le bureau de conciliation), qui statuera sur la nature de la rupture et les conséquences associées. D’après le texte, le conseil des prud’hommes se prononcera dans un délai d'un mois à compter de sa saisine [42]. Toutefois, vu l’encombrement des juridictions prud’homales, il est peu probable que ce délai soit tenu.    

Dans le cas où le juge considèrerait que la volonté du salarié de démissionner n’est pas caractérisée (par exemple, dans le cas d’un abandon de poste involontaire ou résultant de manquements avérés de l’employeur, ou d’un salarié empêché de justifier son absence), la rupture du contrat sera requalifiée et produira les effets d’un licenciement sans cause réelle et sérieuse. L’employeur sera donc condamné au paiement des sommes afférentes, a minima le préavis et les dommages-intérêts dans la limite du barème d’indemnisation. La sanction pourrait être bien plus lourde : on pense par exemple à l’invocation d’un préjudice pour perte de chance de bénéficier de l’allocation chômage [43] ou à la réintégration liée à un licenciement nul. Quant au salarié, il serait alors éligible aux indemnités versées par l’assurance chômage.

En l’absence de précision textuelle spécifique, il faut considérer que le salarié disposera d’un an à compter de la rupture du contrat de travail pour saisir le conseil des prud’hommes [44].

Ainsi, l’apparente simplicité de ce dispositif ne doit pas faire illusion :  il est source d’insécurités juridiques pour l’employeur. 

Selon Me Laure Mercier et Mme Gabrielle de Wailly :

« Il conviendra donc d’être particulièrement vigilant dans la mise en œuvre de ce dispositif, notamment dans certaines situations où :

• l’employeur n’aurait pas nécessairement tous les éléments en sa possession pour apprécier le caractère volontaire de l’absence non autorisée du salarié. Tel serait notamment le cas du salarié hospitalisé pour une longue durée, qui serait dans l’incapacité de contacter son employeur et a fortiori de lui transmettre son arrêt de travail,
• dans l’hypothèse où le salarié invoquerait un manquement de son employeur de nature à légitimer son absence à son poste » [45].

Les employeurs qui souhaiteront se saisir de la présomption de démission sont donc invités à la plus grande prudence.

B. Suppression de l’allocation d’assurance chômage en cas de refus de deux CDI

Selon la même logique d’incitation/sanction, le droit à l’allocation d’assurance chômage est (de nouveau) restreint pour les salariés en CDD [46].

Le demandeur d’emploi qui aura refusé deux propositions de CDI au cours des 12 mois précédents à l’issue d’un CDD ou d’un contrat d’intérim, pour le même emploi ou un emploi similaire, ne pourra pas prétendre à l’allocation d’assurance chômage sauf dans le cas où il aura été employé en CDI au cours de la même période [47].

Afin de permettre à Pôle emploi de vérifier ces refus, deux nouvelles obligations sont imposées à l’employeur :

• la proposition d’emploi en CDI devra être communiquée par écrit au salarié à l’échéance du CDD ;
• en cas de refus de la proposition, l’employeur devra en informer Pôle emploi en justifiant du caractère similaire de l’emploi proposé.

La loi impose les mêmes obligations à l’entreprise utilisatrice qui propose un CDI à l’issue d’un contrat d’intérim.

Le texte renvoie les modalités d’application à un décret qui n’est pas encore paru à ce jour. Dès lors, la mesure n’est pas encore applicable.

Bien que contraignante, cette procédure ne concernera que certaines hypothèses.

À l’issue d’un CDD, elle ne s’appliquera que si l’emploi en CDI proposé par l’employeur est :

• « le même » ou « similaire » ;
• assorti d’une rémunération au moins équivalente pour une durée de travail équivalente ;
• relevant de la même classification ;
• et sans changement du lieu de travail [48].

À l’issue d’un contrat d’intérim, elle ne s’appliquera que si l’emploi proposé par l’entreprise utilisatrice est : 

• « le même » ou « similaire » ;
• sans changement du lieu de travail [49].

La différence de rédaction peut laisser penser que le périmètre de l’obligation imposée à l’entreprise utilisatrice est plus large, car aucune condition de rémunération ou de classification n’est mentionnée dans l’article L. 1251-33-1 du Code du travail. Cependant, selon la jurisprudence, un emploi n’est pas « similaire » s’il modifie des éléments essentiels du contrat de travail (cf. encadré ci-dessous). On en conclut que l’obligation patronale est la même, qu’il s’agisse de salariés en CDD ou en intérim.

Ce nouveau dispositif appelle plusieurs remarques.

Du côté de l’employeur ou de l’entreprise utilisatrice, une exigence de transparence est posée. Les propositions de CDI répondant aux critères ci-dessus devront être formalisées par écrit. Sauf dispositions contraires du futur décret, le courrier devra donc mentionner les éléments principaux de l’emploi envisagé (poste, rémunération, durée du travail, classification, lieu de travail).

Pour des raisons de preuve, il sera conseillé d’adresser cette proposition par lettre recommandée avec accusé de réception.

Par ailleurs, ce nouveau régime cohabitera avec la règle classique selon laquelle « lorsque la relation contractuelle de travail se poursuit après l'échéance du terme du contrat à durée déterminée, celui-ci devient un contrat à durée indéterminée » [50]. La situation d’emploi est très proche puisque dans ladite situation, par hypothèse, le salarié continue d’occuper le même emploi. La seule différence avec le nouveau dispositif issu de l’article L. 1243-11-1 du Code du travail N° Lexbase : L2120MGM est qu’une proposition de CDI n’est pas expressément formulée : la transformation en CDI découle du seul fait de la continuation des relations contractuelles.

Comment articuler les deux régimes ? À notre sens, un employeur ne pourra pas se prévaloir de l’absence de proposition expresse de CDI pour échapper à la reconnaissance d’un CDI en cas de poursuite des relations contractuelles à l’issue du CDD. 

Du côté du salarié, la privation de l’allocation d’assurance chômage sera encourue en cas de deux refus de propositions de CDI dans les conditions décrites ci-dessus dans les 12 derniers mois. À s’en tenir à une lecture littérale du texte, les refus à la suite d’un CDD et à la suite d’un contrat d’intérim seront comptabilisés séparément. 

Le texte prévoit deux garde-fous :

• Le droit à l’ARE demeurera ouvert si le salarié a été employé en CDI au cours de la même période de 12 mois.

Le législateur vise probablement des situations de cumul d’emplois à temps partiel (CDD/CDI) : le refus d’une proposition de CDI se comprend dans la mesure où il est déjà employé en CDI par ailleurs. Toutefois, en l’absence de toute autre précision dans l’article de loi, cela pourra aussi concerner un salarié qui aurait connu une alternance entre des contrats de très courte durée et un CDI rompu pour un quelconque motif, au cours des 12 derniers mois précédant la demande d’ouverture de droits à l’assurance chômage.

• Le bénéfice de l’allocation sera aussi maintenu dans le cas où la dernière proposition d’emploi reçue ne sera pas conforme aux critères prévus par le projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) conclu avec Pôle emploi, à condition que ce projet ait été élaboré avant la date du dernier refus pris en compte [51].

Le renvoi au PPAE est bienvenu. Il est même essentiel pour garantir le respect du droit constitutionnel à l’emploi. En effet, le PPAE contient des indications déterminantes relatives au type d’emploi recherché, qui ne figurent pas dans les propositions de CDI décrites ci-dessus : en particulier, le demandeur d’emploi peut préciser s’il recherche un temps complet ou un temps partiel.

Ainsi, le PPAE devient la protection principale. Il permettra au demandeur d’emploi d’attester du caractère légitime du refus d’une proposition de CDI reçue à l’issue d’un contrat court accepté « faute de mieux », et qui ne correspondrait pas du tout à ses aspirations professionnelles quant au secteur d’activité, au poste, au niveau de rémunération, en particulier.

Néanmoins, il faut souligner que ce garde-fou est en réalité de faible efficacité.

D’une part, le texte impose que le PPAE ait été élaboré avant la date du dernier refus de proposition de CDI. Implicitement, cette garantie ne concernera donc que les demandeurs d’emploi déjà inscrits à Pôle emploi. En d’autres termes, elle vise les demandeurs d’emploi en catégorie B et C, qui continuent à s’actualiser auprès de Pôle emploi en parallèle de leurs contrats courts. C’est une première limite majeure.

D’autre part, dans la pratique, de nombreux demandeurs d’emploi n’ont pas connaissance de ce PPAE et ils n’ont jamais été invités à l’élaborer avec leur conseiller Pôle emploi, contrairement à ce qu’exige le Code du travail.

Finalement, la loi « Marché du travail » impose donc aux demandeurs d’emploi de veiller scrupuleusement au respect de leurs droits : il leur faudra demeurer inscrits à Pôle emploi (même s’ils ne peuvent prétendre à aucune indemnisation), contester une éventuelle désinscription et mettre en cause la responsabilité de Pôle emploi en cas de manquement dans l’élaboration du PPAE.  

En conclusion, on peut se demander si ce nouveau régime produira les effets incitatifs escomptés. Les salariés en contrats courts sont-ils souvent destinataires de propositions de CDI ? Les employeurs suivront-ils cette procédure assez contraignante, pour laquelle ils n’encourent aucune véritable sanction et dont la seule finalité est la privation de l’allocation d’assurance chômage de leur ancien salarié ?

V. Offres d’emploi : rapports et modifications à venir

Enfin, la loi prévoit la remise de deux rapports en matière d’offres d’emploi, ce qui laisse présager de futures modifications législatives.

Le premier concerne l'application des dispositions relatives à l'offre raisonnable d'emploi et les évolutions constatées depuis l'entrée en vigueur de la loi « Avenir professionnel » de 2018. Établi par Pôle emploi, il devra être remis au Parlement dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi [53].

Le second porte sur le caractère conforme des offres d'emploi diffusées par Pôle emploi. Incombant au Gouvernement, il devra être remis au Parlement dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi [54].

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