[Questions à...] Quels enjeux pour la dématérialisation de l’accès aux services publics ? - Questions à David Charbonnel, Maître de conférences en droit public OMIJ, Université de Limoges

Mots clés : dématérialisation • accès aux services publics • égalité des citoyens • fracture numérique • illectronisme

La dématérialisation de l’accès aux services publics, si elle est un gage de rapidité et d’efficacité certain pour les publics acclimatés au numérique, pose de nombreux problèmes à une population plus éloignée de cette révolution du XXIème siècle du fait d’un manque d’accompagnement ou tout simplement d’équipement technique personnel. Ce qui n’est pas sans poser de problème quant au respect du principe d’égalité des citoyens, à l’heure où de nombreuses démarches administratives ne peuvent plus s’effectuer en « présentiel » (timbres, papiers d’identité, impôts, Pôle Emploi, accès aux musées), obligeant les habitants à pallier les insuffisances de la puissance publique, comme en témoigne la création depuis plusieurs années d’associations de lutte contre la fracture numérique, permettant le prêt, la location ou la vente d’appareils reconditionnés à des personnes éloignées de ces enjeux, ou encore la naissance d’e-bus (dispositifs mobiles de France Services) allant directement à leur rencontre afin de lutter contre l’illectronisme. Pour faire le point sur ces enjeux d’une actualité brûlante, Lexbase Public a interrogé David Charbonnel, Maître de conférences en droit public OMIJ, Université de Limoges*.

Lexbase : Comment définiriez-vous les modalités du fonctionnement des services publics à l’ère de la dématérialisation ?

David Charbonnel : Il est difficile de dire avec précision et concision ce que sont les modalités du fonctionnement des services publics à l’ère de la dématérialisation, et ce pour trois raisons complémentaires. En premier lieu, parce que leur transformation est inachevée, la dématérialisation étant un mouvement qui, durable et itératif, ne cesse de produire ses effets. En deuxième lieu, parce que l’évolution en cours, aux aspects techniques nombreux et complexes, est généralisée et qu’offrir une vision à la fois exhaustive et synthétique des modalités particulières sous lesquelles les services publics fonctionnent constitue une vaine prétention. En troisième et dernier lieu, parce que les reconfigurations y relatives sont différenciées : la dématérialisation se réalise dans des proportions qui varient selon le potentiel numérique de chaque service public, ce potentiel étant directement lié à l’objet du service considéré et au type de rapports qu’il implique.

Il est néanmoins possible de souligner quelques traits significatifs de l’influence du numérique [1]. En ce qu’elle participe de la politique de modernisation et de simplification administrative, la dématérialisation est synonyme d’une mise à niveau – pour employer un vocabulaire informatique – des modalités du fonctionnement des services publics afin de tenir compte des nouvelles possibilités offertes et des nouveaux besoins suscités par les progrès technologiques. Ses conséquences sont remarquables au stade de l’accès à la prestation d’intérêt général plus encore qu’à celui de son exécution, laquelle n’est pas toujours dématérialisable. Aujourd’hui, cet accès se fait largement à distance, depuis n’importe quel endroit – ou presque –, à n’importe quel moment. Le numérique tend à doter le fonctionnement des services publics de nouveaux attributs : l’agilité, la flexibilité, la réactivité, la rapidité, l’atemporalité, la disponibilité, l’ubiquité, la proximité... sont autant de qualités réputées conformes aux exigences du monde moderne. En tout état de cause, le numérique répond à une exigence démocratique : il change la relation administrative en permettant à l’usager de s’approprier, d’une manière ou d’une autre, les voies d’accès aux services publics et par suite aux droits qui lui sont reconnus. Le numérique répond également à une exigence gestionnaire : il modifie les modes d’organisation et les moyens d’action des autorités administratives puisqu’il favorise, notamment, la rationalisation des procédures et des effectifs et l’automatisation du traitement des informations et des demandes.

La dématérialisation représente, en bref, un espoir de progrès et de développement des modalités du fonctionnement des services publics, de sorte que ceux-ci remplissent toujours mieux leur fonction. Le Comité Action publique 2022 ne proposait-il pas, en 2018, d’« investir dans le numérique pour offrir un service public augmenté, plus efficient et qui réinvente ses relations avec les usagers » [2] ?

La dématérialisation ne peut et ne doit cependant pas faire l’objet d’une lecture univoque et, pour ainsi dire, insouciante.

Lexbase : Quels textes de référence encadrent ce fonctionnement ?

David Charbonnel : Si l’on comprend la question comme visant précisément le fonctionnement dématérialisé des services publics, viennent immédiatement à l’esprit, parce qu’elles cristallisent dans la période la plus récente les interrogations sur la portée du changement numérique (voir la réponse à la quatrième question), les dispositions des articles L. 112-8 N° Lexbase : L1776KN4 à L. 112-10 du Code des relations entre le public et l’administration issues de l’ordonnance n° 2014-1330 du 6 novembre 2014, relative au droit des usagers de saisir l’administration par voie électronique N° Lexbase : L7638I4N – qui a modifié l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005, relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives N° Lexbase : L4696HDB. Ces dispositions consacrent le droit pour l’usager préalablement identifié de saisir l’administration par voie électronique en vue de réaliser une demande, une déclaration ou de transmettre un document, une information [3]. L’administration, qui ne peut demander que cet envoi soit confirmé ou réitéré autrement, a l’obligation corrélative de mettre en place un ou plusieurs téléservices [4] sous la forme d’une téléprocédure permettant de réaliser en ligne l’intégralité de la démarche, ou d’un simple formulaire de contact, d’une simple adresse de messagerie dédiée (CRPA, art. R. 112-9-2 N° Lexbase : L7485LAH). Aux termes de l’article 1^er – non codifié – de l’ordonnance du 8 décembre 2005 précitée, un téléservice est défini comme « tout système d’information permettant aux usagers de procéder par voie électronique à des démarches ou formalités administratives ». Le droit ainsi reconnu ne s’applique toutefois pas à toutes les situations. Certaines sont exclues pour des motifs d’ordre public, de défense et de sécurité nationale, de bonne administration, ou lorsque la présence personnelle du demandeur apparaît nécessaire. Les exclusions sont déterminées par plusieurs décrets ministériels en date du 5 novembre 2015 et, s’agissant des démarches effectuées auprès des collectivités territoriales, de leurs établissements publics ou des établissements publics de coopération intercommunale, par le décret n° 2016-1491 du 4 novembre 2016 N° Lexbase : L9969LAH.

D’autres textes encadrant le fonctionnement dématérialisé des services publics pourraient être cités, en ce qu’ils portent sur la protection des données personnelles, imposent l’ouverture et facilitent la réutilisation des données publiques, renforcent l’accès au réseau depuis les territoires et au bénéfice des publics vulnérables… Que l’on songe, bien sûr, à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés N° Lexbase : L8794AGS – modifiée et en particulier adaptée au droit de l’Union européenne – qui est une sorte de lex generalis. Que l’on songe, encore, à la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016, pour une République numérique N° Lexbase : L4795LAT, et à ses nombreux apports faisant d’elle une étape décisive du processus [5]. L’ensemble normatif en la matière est relativement fourni et, au surplus, composé de textes d’inégale valeur. Mais il peut s’envisager de manière cohérente à la lumière d’une stratégie globale, celle-là même qui fait du numérique le levier des réformes de l’action publique entreprises au cours de la décennie passée.

Rappelons enfin et peut-être surtout, nonobstant ces références, que le fonctionnement des services publics, fût-il dématérialisé, continue de reposer sur un socle de principes généraux existant toujours en dehors et au-delà des textes. La transformation numérique est censée s’opérer suivant les principes d’égalité, de continuité et d’adaptation constante gouvernant le régime juridique de tous les services publics. Ce dernier principe, derrière lequel tout particulièrement affleurent l’intérêt du service et le pouvoir d’organisation qui y est attaché, en est même le fondement premier.

Lexbase : Si les bénéfices semblent évidents (gain de temps pour les usagers, économies de personnel pour l’administration), n’y a-t-il pas un risque d’effets pervers ?

David Charbonnel : Évoquer les bénéfices de la dématérialisation du fonctionnement des services publics, c’est revenir aux deux exigences démocratique et gestionnaire auxquelles le mouvement répond. Et il faut alors ajouter comme bénéfice évident, et sans doute principal aux yeux de certains publics, le développement de nouvelles options facilitant l’exercice effectif des droits.

Reste, en effet, que ce premier constat favorable doit être dépassé. Se caractérisant par son ambivalence [6], la dématérialisation engendre simultanément des conséquences néfastes, dont certaines semblent même imprévues. Le Défenseur des droits, notamment, a eu l’occasion de les mettre en lumière à l’occasion de deux rapports thématiques parus en janvier 2019 et en février 2022, respectivement intitulés Dématérialisation et inégalités d’accès aux services publics et Dématérialisation des services publics : trois ans après, où en est-on ? Qu’il soit permis d’évoquer deux de ces conséquences indésirables pour montrer que la dématérialisation est aussi un facteur d’exclusion sociale.

D’une part, le numérique produit de nouvelles inégalités devant le service public. Ses effets sont bénéfiques à supposer que l’usager dispose des capacités et des moyens suffisants pour accéder à la prestation et que, au surplus, les dysfonctionnements et problèmes techniques restent contenus. Or une partie non négligeable de la population est déconnectée, soit parce qu’elle n’a pas les aptitudes requises (personnes handicapées, majeurs protégés par exemple), soit parce qu’elle n’a pas les équipements nécessaires (conditions de précarité tout spécialement), soit enfin parce qu’elle habite des zones où la couverture internet est déficiente (territoires ruraux en l’occurrence). Dans ces trois hypothèses, qui dévoilent des situations de vulnérabilité et peuvent du reste se cumuler, l’usager est en droit d’accéder aux services numériques mais n’est pas en position de le faire. L’accès dématérialisé aux services publics existe, sauf pour lui.

D’autre part, le numérique crée de nouvelles discontinuités géographiques dans l’accès aux services publics. Il accélère le recul de ceux-ci sur le territoire [7]. Il faut dire que la logique gestionnaire, et plus précisément financière, qui préside à la dématérialisation se confond largement avec celle qui sous-tend les décisions entérinant la suppression de guichets. Dans cette configuration, l’accessibilité numérique – y compris depuis des points d’accès multiservices – se substitue à l’accessibilité spatiale des services publics, contre laquelle elle joue cependant même qu’elle est supposée en pallier les insuffisances. Le rapport du Défenseur des droits de février 2022 est ici instructif ; il souligne que le remède est en train d’alimenter le mal : « dans certains départements, les associations signalent déjà (…) que des organismes de sécurité sociale refusent de prendre en charge une partie des démarches à leurs guichets et renvoient les assurés vers les France services, voire, sur certains territoires, ferment encore des guichets, comptant sur France services pour prendre en charge la relation à l’usager » [8].

Ces conséquences suscitent inévitablement la défiance à l’égard de la dématérialisation. Les solutions mises en œuvre pour y remédier, principalement axées sur l’accompagnement numérique des usagers (déploiement des structures et des conseillers France Services, formation des aidants numériques, remise d’un pass numérique…), finissent de convaincre que la raison gestionnaire l’emporte et que la stratégie poursuivie par les pouvoirs publics est bien le tout numérique. Ces derniers tentent d’apporter des réponses d’inclusion à des problèmes d’exclusion qu’ils ont amplifiés, sinon créés, par leur volonté de dématérialiser à grande échelle et à marche forcée. De ce point de vue, en définitive, les effets pernicieux de la dématérialisation, à l’image du reflux territorial des services publics, ne seraient pas nécessairement pervers, c’est-à-dire imprévus.

Lexbase : Comment le juge administratif se positionne-t-il en la matière ?

David Charbonnel : Le juge administratif accompagne le mouvement de dématérialisation sans défense excessive, pourrait-on écrire, de l’usager et de ses intérêts. La position adoptée par le Conseil d’État, bien qu’elle puisse récemment témoigner d’une conscientisation des effets néfastes du numérique, ne contribue guère à réduire les limites du droit à l’accès normal aux services publics que l’usager tient de la jurisprudence [9] et qu’il peut opposer aux décisions administratives prises pour l’organisation et, le cas échéant, pour la dématérialisation de ces derniers.

Ordinairement, le juge administratif se fait une idée abstraite de ce qu’est l’accès normal aux services publics. Afin de pouvoir saisir des situations juridiques hétérogènes, il raisonne à l’aide d’un standard de qualité moyenne et à partir des conditions générales de fonctionnement du service public considéré, au maintien desquelles l’usager n’a d’ailleurs aucun droit acquis [10]. Et il se contente, dans ce cadre, de rechercher les seules erreurs manifestes d’appréciation commises par l’autorité administrative compétente dans l’adaptation des modalités d’accès au service.

Ainsi, par exemple, dans sa décision « Commune de Saint-Méen-le-Grand » du 1^er octobre 2018 [11], le Conseil d’État n’invalide pas la fermeture d’une trésorerie communale justifiée par la faible activité du service et « par la généralisation des téléprocédures pour les professionnels et le renforcement des procédures informatiques pour les particuliers et les collectivités territoriales ». La solution finale importe moins en l’occurrence que le raisonnement tenu, qui confirme l’insuffisance des garanties offertes par un contrôle minimum et éclaire la position de retrait du juge administratif en la matière. Le Conseil d’État estime que, « alors même qu’une partie de la population (locale) serait défavorisée et que l’offre de transports publics serait insuffisante, le pouvoir réglementaire a pris en compte le critère d’accessibilité pour les usagers du service public » en transférant les activités de la trésorerie supprimée dans deux communes voisines… Il observe également que, « compte tenu de la couverture numérique du territoire et des distances à parcourir, le déplacement de la trésorerie n’est pas de nature à rendre difficile pour la commune et les élus l’accès aux services comptables ».

Plus récemment, à l’occasion d’une décision « Conseil national des barreaux et autres » du 3 juin 2022 [12], le Conseil d’État est venu considérer que le pouvoir réglementaire peut rendre obligatoire le recours à un téléservice – en l’espèce, pour le dépôt des demandes de titres de séjour. Les dispositions des articles L. 112-8 à L. 112-10 du Code des relations entre le public et l’administration, en particulier, n’y font pas obstacle – contrairement à ce que pouvait laisser entendre la décision « La Cimade et autres » du 27 novembre 2019 [13]. Le droit à la saisine électronique des autorités administratives s’en trouve diminué puisqu’il ne joue en tant que tel que dans la mesure où il existe un accès multimodal aux services publics, que dans la mesure où on laisse le choix à l’usager… Certes, le Conseil d’État prend le soin d’indiquer que le pouvoir réglementaire doit en tout état de cause « permettre l’accès normal des usagers au service public » et « garantir aux personnes concernées l’exercice effectif de leurs droits ». Il doit, pour ce faire, tenir compte « de l’objet du service, du degré de complexité des démarches administratives en cause et de leurs conséquences pour les intéressés, des caractéristiques de l’outil numérique mis en œuvre ainsi que de celles du public concerné, notamment, le cas échéant, de ses difficultés dans l’accès aux services en ligne ou dans leur maniement ». L’examen du standard de l’accès normal est voulu plus concret que d’ordinaire. Il s’entend d’un accès effectif dont la garantie implique de prévoir le cas échéant, eu égard à la diversité et à la complexité des situations en cause, des mesures d’accompagnement dans la réalisation des démarches en ligne, voire des solutions de substitution par l’organisation d’un accès physique au service [14]. Mais la position du Conseil d’État, pour nuancée qu’elle soit, n’en devient pas pour autant audacieuse. Elle conforte au contraire la dynamique du tout numérique, en même temps qu’elle confirme le primat de l’intérêt du service sur celui du public et l’essence objective du droit à l’accès normal aux services publics. Car c’est bien de l’accès dématérialisé qu’il faut prouver la défaillance pour justifier l’ouverture ou le maintien en dernier recours d’un accès physique, ainsi devenu l’exception dans les nouveaux schémas de pensée.

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