[Le point sur...] La subjectivisation du contentieux de l’excès de pouvoir : un souci constant accordé aux droits des justiciables tempéré, encore et toujours, par les nécessités de régulation des demandes de justice et de sécurité contentieuse

contentieux administratif - office du juge administratif - contentieux de l'excès de pouvoir

Le renouveau du contentieux administratif et de l’office du juge administratif est, depuis un certain nombre d’années, lié à l’accroissement du contrôle de l’administration et à la justiciabilité croissante et conséquente des actes administratifs. Le nombre d’actes insusceptibles d’être soumis au juge administratif ne cesse en effet de reculer que l’on songe au contrôle des actes de droit souple [1], au rescrit fiscal [2], aux mesures purement gracieuses [3] ou encore à la nouvelle approche en matière de mesures d’ordre intérieur justifiant un contrôle de plus en plus fin ou technique dans l’administration pénitentiaire [4] ou la fonction publique en général [5]. Les normes au regard desquelles ces actes sont contrôlés sont, aussi, avec l'essor du contrôle de conventionnalité, de plus en plus nombreuses, le contrôle est de plus en plus exigeant [6] et les effets attachés à ce contrôle de plus en plus concrets depuis que le législateur autorise le juge a notamment faire acte d’administrateur par le prononcé d’injonctions envers les personnes publiques [7] et depuis que l’exécution des décisions de justice fait partie intégrante du droit au recours juridictionnel effectif.

 

Il faut ajouter, enfin, à cela une vision plus orthodoxe de la subjectivisation visant à instaurer davantage de confiance entre les français et leurs autorités administratives, le gouvernement tirant, de plus en plus, les conséquences du retard mis par la France à se réformer en matière administrative tout en étant conscient que la relation administrative reste toujours marquée par l’unilatéralité et la verticalité de la décision administrative. Ce sont de nouveaux «droits à» qui sont créés en matière administrative notamment par la loi «ESSOC» [8] assurant ainsi «la distribution à chacun de ce qui était à l'origine le droit de tous» (exposé des motifs de la loi).

Parmi les nouveaux droits subjectifs ainsi créés (invocabilité des circulaires, opposabilité des rescrits, certificats d'information, …), deux nouveaux «droits à» sont particulièrement révélateurs : le «droit à l'erreur» de l’usager administratif dans les déclarations à l’administration qui, pour l’assujetti de bonne foi, se traduit par une absence de sanction lorsque son erreur (mauvaise déclaration) ou son oubli (déclaration incomplète) est établi(e) pour la première fois. Le second est dénommé «droit au contrôle» et permet à une entreprise de demander à une administration d’effectuer un contrôle pour s’assurer qu’elle est en conformité [9]. L’ensemble permet de conclure à une subjectivisation toujours croissante du recours pour excès de pouvoir et à un souci de plus en plus marqué accordé aux droits des justiciables.

 

A l’inverse, comme peuvent le noter Sophie Roussel et Charline Nicolas, «l’effectivité plus grande du principe de légalité qui en résulte a inévitablement conduit le juge à prendre davantage en considération dans son office la stabilité des situations juridiques» [10]. Tout un contentieux récent s’est développé autour du «recentrage du juge sur la portée utile de son office, à la faveur d'une approche concrète de l'adéquation de la réponse juridictionnelle à apporter à un litige» [11]. On peut y voir une atteinte aux droits des justiciables ou un recul du droit au recours voire une protection excessive du principe de sécurité juridique au détriment du principe de légalité [12] mais la nouvelle ligne jurisprudentielle reste, surtout, plus prosaïquement, justifié par les nécessités contemporaines de régulation des demandes de justice, des préoccupations avant tout budgétaires et une «approche de plus en plus pragmatique du contentieux administratif» [13].

 

L’actualité récente en contentieux administratif reste liée à ces deux évolutions amenant à une perception de moins en moins objective dans le contentieux de l’excès de pouvoir (I), perception qui se double de préoccupations toujours plus pragmatiques sur l’exercice même de ce recours (II). L’ensemble se révèle assez contradictoire et amène à s’interroger sur les nouveaux équilibres ainsi instaurés.

 

I - Un recours pour excès de pouvoir au caractère de moins en moins objectif

 

Du côté de la subjectivisation du recours pour excès de pouvoir et du souci grandissant accordé aux droits des justiciables, on peut mentionner la toute nouvelle possibilité pour le requérant de hiérarchiser ses moyens et ses demandes (CE Sect., 21 décembre 2018, n° 409678, Société Eden N° Lexbase : A8397YRG) (A), la future possibilité pour le juge administratif de prononcer des injonctions d’office qui va être acté dans la future réforme de la justice permettant de renforcer l’office du juge administratif et l’effectivité conjointe des décisions de justice (B). On peut, aussi, enfin, citer, à titre plus anecdotique mais assez révélateur et dans la même logique d’intérêt envers le justiciable, la généralisation de la rédaction en style direct des décisions contentieuses depuis le 1er janvier 2019 (annonce site Conseil d’Etat 10 décembre) (C).

 

A - L’arrêt «Société Eden» du 21 décembre 2018 : la faculté reconnue pour le justiciable de hiérarchiser ses moyens

 

Lorsque le justiciable exerce un recours pour excès de pouvoir contre un acte administratif, c’est d’abord pour défendre ses intérêts et se voir reconnaitre ce qu’on pourrait appeler un droit subjectif mais il y a, dans son recours, immanquablement, une dimension objective puisqu’il va aboutir à un jugement sur la légalité de l’acte.  Cette double dimension a toujours donné un caractère très spécifique au recours pour excès de pouvoir tout en justifiant son intérêt. Si l’équilibre a toujours prédominé entre ces deux dimensions, il semble pourtant qu’aujourd’hui la dimension subjective ait clairement pris le pas sur la dimension objective [14]. C’est ce que vient confirmer la décision «Société Eden» rendue par la section du contentieux du Conseil d’Etat, les chroniqueurs officiels du Conseil d’Etat évoquant même une « nouvelle blessure narcissique » infligée au caractère objectif du recours [15].

C’est le principe dit de «l’économie des moyens» qui jusqu’alors était le plus souvent utilisé par le juge administratif. Selon ce principe, lorsque le juge est amené à examiner les moyens soulevés par le requérant ou ceux d’ordre public, il n’est pas tenu, à partir du moment où il a identifié un moyen opérant pour consacrer l’annulation, de répondre aux autres moyens même s’ils sont fondés. Le juge n’a pas l’obligation de répondre de manière exhaustive à l’argumentation du requérant et peut ainsi retenir le motif d’illégalité qui lui parait le plus commode. Cette pratique est une sorte de «coutume contentieuse» puisqu’aucune disposition législative ou réglementaire, en particulier aucune disposition du Code de justice administrative, n'impose au juge administratif d'y avoir recours. L’économie des moyens permet ainsi à la juridiction administrative non seulement de gagner du temps, en se dispensant d’apprécier les moyens devenus surabondants, mais aussi de sélectionner, le cas échéant, les moyens auxquels elle souhaite ne pas répondre.

 

Si la pratique de l’économie de moyens s’apparente ainsi à une technique de bonne administration de la justice, elle peut, dans certains cas, porter préjudice au requérant. C’est le cas lorsque le juge est saisi d’un recours pour excès de pouvoir assorti de conclusions à fin d'injonction. Si ce dernier ne retient qu’un moyen de légalité externe pour annuler la décision attaquée, cela lui permet de ne pas faire droit aux conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à l’administration de prendre une décision dans un sens déterminé. Il n’y a pas de soucis si le moyen de légalité externe retenu est le seul à pouvoir justifier l’annulation mais il y a préjudice pour le requérant lorsqu’un moyen de légalité interne pouvait également être retenu par le juge l’obligeant à faire droit aux conclusions à fin d'injonction [16].

 

Le principe de l’économie de moyens a donc légitimement vu sa portée être limitée dans certains contentieux comme le contentieux de l’urbanisme [17], le contentieux des titres exécutoires [18] ou encore dans le cas où il revient au juge d’examiner les autres moyens de la requête, dès lors que les effets des annulations dans le temps peuvent être différents selon les moyens invoqués [19]. Mais la règle a persisté dans tous les autres cas laissant subsister des situations où le litige n’est pas complètement réglé faute d’examen exhaustif des moyens. C’est le cas par exemple en matière d’annulation des décisions de refus de séjour assortie de conclusions à fin d’injonction. L’application de la pratique de l’économie de moyens, si le juge ne retient qu’un moyen de légalité externe, peut amener à priver l’étranger d’un titre de séjour, ou, du moins, de la possibilité de savoir s’il a droit à un tel titre. 

 

La décision «Société Eden» met fin à cette injustice en permettant au juge de pouvoir sanctionner le choix du motif d’annulation dans deux hypothèses. La première hypothèse concerne le choix, pour le requérant, «de présenter, outre des conclusions à fin d’annulation, des conclusions à fin d’injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l’autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé». Dans ce cas, le juge devra donc en priorité analyser les moyens de légalité interne conduisant aux injonctions potentiellement demandées multipliant mécaniquement les possibilités offertes au juge en la matière. La seconde hypothèse permet au requérant de choisir «de hiérarchiser […] les prétentions qu’il soumet au juge de l’excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur laquelle reposent, à titre principal, ses conclusions à fin d’annulation».  Dans ce cas, il appartient au juge de statuer en respectant cette hiérarchisation en examinant prioritairement les moyens qui se rattachent au fondement juridique de la demande.    

En contraignant le juge à tenir compte de la priorité exprimée par le justiciable dans les moyens invoqués, le juge se rapproche ainsi de sa mission première qui consiste à concrétiser les droits des justiciables même dans le cas où il statue en excès de pouvoir [20].

 

B - La réforme de la justice : un renforcement de l’efficacité de l’office du juge administratif et de l’effectivité des décisions de justice avec la généralisation des injonctions d’office

 

Outre la possibilité désormais acté de statuer en formation collégiale dans les contentieux économiques souvent complexes pour le juge des référés précontractuel et contractuel (article 35 de la loi) [21] et l’extension du caractère suspensif du recours dirigé contre une ordonnance d’une pièce couverte par le secret des affaires quelle que soit le type du litige (article 41) [22], c’est la possibilité pour le juge (ainsi qu’à la commission du contentieux du stationnement (CCSP) [23]) de prononcer des injonctions d’office qui se révèle être la disposition la plus intéressante de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019, de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (N° Lexbase : L6740LPC) (article 40 de la loi). Jusqu’alors, lorsque la décision de justice impliquait que l’administration prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé ou une nouvelle décision après une nouvelle instruction, la juridiction ne pouvait prescrire cette mesure, le cas échéant dans un délai déterminé, que si elle avait été saisie de conclusions en ce sens (CJA, art. L. 911-1 N° Lexbase : L3329ALU et L. 911-2 N° Lexbase : L3330ALW). L’article 25 propose de modifier cette disposition pour permettre au juge de prescrire d’office les mesures visées [24].

 

C’est une bonne nouvelle pour les requérants qui ne pensent pas nécessairement à demander au juge d’enjoindre à l’administration de prendre la mesure d’exécution ou la nouvelle décision nécessaire. Il peut également arriver que le requérant n’invoque pas l’article qui correspond à sa situation et la requalification des conclusions du requérant n'est pas toujours possible en la matière [25]. Ces injonctions ont déjà pu être prononcées par le passé à travers ce que la doctrine a parfois appelé «l’injonction prétorienne» [26]. Cette pratique s’est, notamment, développé en matière de référé-suspension [27], en matière de contentieux de refus de titres de séjour[28] ou, plus récemment, dans le contentieux de l’urbanisme, à la suite de l’annulation du refus d’une autorisation d’urbanisme, le juge enjoignant à l’administration d’accorder ladite autorisation [29]. C’est la doctrine qui avait relevé récemment l’inclinaison favorable des juges du fond malgré la jurisprudence peu amène du Conseil d’Etat [30].

 

C - La généralisation de la rédaction en style direct des décisions contentieuses depuis le 1er janvier 2019

 

Annoncé le 10 décembre par le Conseil d’Etat, la rédaction en style direct des décisions contentieuses a été généralisée au sein de l’ensemble des juridictions administratives depuis le 1er janvier 2019 suivant en-cela une démarche plus générale opérée pour toutes les décisions de justice voire toutes les juridictions [31]. Elle fait suite à la publication d’un vade-mecum sur la rédaction des décisions de la juridiction administrative et à plusieurs années d’expérimentation mises en place depuis le rapport «Martin» de 2012. L’objectif du vade-mecum est d'enrichir la motivation sans faire perdre aux décisions des juridictions administratives «leurs qualités traditionnelles et leur capacité à exposer le plus clairement possible, de façon convaincante et sans perdre aucun lecteur dans des détours inutiles, les raisons qui justifient la solution retenue par la juridiction, sans digressions ni détails superflus» [32]. Le but étant d’améliorer la lecture des décisions, «de les rendre mieux compréhensibles à un public plus large, sans rien sacrifier de leur qualité».

 

Le style direct s’analyse comme amenant au début de chaque paragraphe à ce que ne figure plus le marqueur rédactionnel «considérant que», remplacé par la formule «considérant ce qui suit», placée au début de la décision. Parmi les autres changements de vocabulaire, on peut citer la préférence à l’expression «agir en justice» plutôt qu’«ester en justice», on remplace «interjeter appel» par «faire appel». Les paragraphes ne doivent plus excéder une demi-page et une phrase ne doit pas, en principe, excéder quelques lignes. Il faut éviter les anglicismes et privilégier, aux termes étrangers ou latins (comme l’infra ou l’ultra petita), des équivalents dans la langue française tout en évitant les citations trop longues. Si certains se sont émus de la disparition de «notre ami considérant» [33], les premiers arrêts bouleversent, il est vrai, les habitudes de lecture mais ils y gagnent en intelligibilité et vont dans le sens d’un intérêt accru envers les justiciables.

 

II - Un recours pour excès de pouvoir à la mise en œuvre de plus en plus pragmatique

 

Parmi la mise en place des nécessités toujours croissantes de régulation des demandes de justice au nom du principe de sécurité juridique et des préoccupations budgétaires, on peut mentionner l’expérimentation de la procédure en appréciation de régularité de certains actes administratifs (décret n° 2018-1082 du 4 décembre 2018, relatif à l’expérimentation des demandes en appréciation de régularité N° Lexbase : L2725LNA) qui, contrairement aux apparences, ne s’inscrit pas dans le développement des droits des justiciables (A). S’y ajoute la restriction continue des voies de recours dans le domaine du contentieux de l’urbanisme (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique N° Lexbase : L8700LM8, dite loi «ELAN» entrée en vigueur au 1er janvier 2019 et la mise en place du décret n° 2018-1054 du 29 novembre 2018, relatif aux éoliennes terrestres N° Lexbase : L0382LNH) (B), ou encore les futurs changement concernant les juridictions administratives dans la réforme de la justice à venir, changements qui, pour certains, sont avant tout motivées par des préoccupations budgétaires (C).

 

A - L’expérimentation de la procédure en appréciation de régularité de certains actes administratifs (décret n° 2018-1082 du 4 décembre 2018, relatif à l’expérimentation des demandes en appréciation de régularité)

 

Le mécanisme de demande en appréciation de régularité a été créé par la loi «ESSOC» du 10 août 2018 et il est issu de l’étude du Conseil d’Etat relative au rescrit administratif [34]. C’est un «recours juridictionnel non contentieux», sorte de dispositif juridique «totalement atypique et potentiellement perturbateur de catégories juridiques solidement établies» [35] qui est destiné à «purge » les irrégularités externes pouvant affecter certains actes administratifs en matière d’urbanisme, d’expropriation et de déclaration d’insalubrité. Le but est d’obtenir un «brevet de régularité» pour des décisions non réglementaires relevant d’opérations complexes et ainsi sécuriser la situation des administrés et des administrations en palliant aux risques de censures tardives à raison d’illégalités externes [36].

 

Il n’y a de la sorte pas extension du droit au recours des administrés mais plutôt un mécanisme habile permettant de restreindre les possibilités pour les tiers de contester ultérieurement la régularité des actes et décisions concernées [37]. L’idée étant bien de placer des tiers dans l’impossibilité de contester la légalité externe de certains actes devant le juge de l'excès de pouvoir. Le bénéficiaire ou l'auteur de l’acte doit pour cela prendre les devants en demandant lui-même à un tribunal administratif de se prononcer sur cette régularité. Si, comme l'espère le demandeur, l’acte est reconnu régulier par le juge, tout moyen de légalité externe ultérieurement dirigé par voie d'action ou d’exception contre l’acte devient irrecevable, quelle que soit l'instance concernée. La seule option ultérieure possible pour le tiers reste alors la contestation de la légalité interne.

Il s'ensuit que la formule «purge juridictionnelle», employée par le Conseil d'Etat dans son étude sur le rescrit et reprise à leur compte par certains auteurs [38] apparait à bien des égards excessive. Le mécanisme ne permet pas au juge de nettoyer, de débarrasser ou de faire disparaître l'éventuelle irrégularité qui entache l’acte objet de la demande. Dans l’hypothèse la plus favorable au demandeur, ce qui est purgé, ce n'est pas l'acte, mais un risque contentieux que ce demandeur redoutait [39]. Pour les mêmes raisons, le mécanisme ne s’apparente pas aux autres instruments contentieux qui limitent le contrôle de la régularité externe des actes réglementaires même si la procédure s’inscrit dans une logique de sécurisation contentieuse [40]. 

 

Le décret en Conseil d'Etat n° 2018-1082 du 4 décembre 2018, pris en application de l’article 54 de la loi «ESSOC», ne modifie pas les caractéristiques essentielles de la demande en appréciation de régularité. Aux termes du décret, ce sont les tribunaux administratifs de Bordeaux, Montpellier, Montreuil et Nancy qui vont expérimenter la procédure pendant trois ans. La demande est présentée dans un mémoire distinct limité à cette demande. Ce sont les dispositions qui dressent la liste des décisions non réglementaires susceptibles de faire l’objet d’une demande en appréciation de régularité qui sont les plus importantes du décret (article 2). Les quatre premières catégories de décisions sont prises sur le fondement du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique [41], les deux suivantes le sont sur le fondement du Code de l'urbanisme [42], les deux dernières enfin sur le fondement du code de la santé publique [43].

 

Pour mettre en conformité les nouvelles dispositions avec le droit au recours juridictionnel effectif, le pouvoir réglementaire a précisé les conditions dans lesquelles les tiers sont informés, d'une part, des demandes tendant à apprécier la régularité d'une décision et de leurs conséquences éventuelles sur les recours ultérieurs et, d'autre part, des réponses qui sont apportées à ces demandes par le tribunal [44]. Dans le même sens, il a assorti les exigences ainsi posées en cas de non-respect de la sanction de l’inopposabilité aux tiers de la décision du juge en appréciation de régularité. A noter enfin que c’est l’auteur de la décision faisant l’objet d’une demande en appréciation de régularité qui doit procéder à la publicité la demande dans un délai d’un mois à compter de son dépôt ou de la communication qui lui en est faite par le tribunal administratif et non la juridiction administrative elle-même. Le but est de permettre aux tiers ayant intérêt à agir d'intervenir à la procédure. Cette publicité s'effectue sous peine d'inopposabilité aux tiers de la décision du juge en appréciation de régularité (l’article 4 du décret liste les éléments que doit comporter cette publicité).

 

B - La restriction continue des voies de recours en contentieux de l’urbanisme : la loi «ELAN» et le décret du 1er décembre 2018 relatif aux éoliennes terrestres 

 

La loi «ELAN» comprend un chapitre V intitulé «Améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme» composé d’un seul article (article 80). Cet article est entré en vigueur le 1er janvier 2019. Comme toutes les réformes précédentes, l’objectif est de limiter les recours et leurs effets. La réforme portée par la loi, déjà entamée avec le décret du 17 juillet 2018 [45],  amène encore plus à isoler le contentieux de l’urbanisme par rapport au contentieux de l’excès de pouvoir classique amenant à découvrir, pour certains, «un contentieux dans lequel le juge, lorsqu’il peut être saisi, se transforme en correcteur de l’acte» [46].

 

Le législateur a d’abord décidé de proroger jusqu’au 31 décembre 2022 la suppression de l’appel (CJA, art. R. 811-1-1 N° Lexbase : L6516LNN) [47]. Il y a également une limitation dans le temps du droit au recours. Tout d’abord, le juge administratif applique désormais la jurisprudence «Czabaj» [48] au contentieux de l’uranisme. Cela amène à ce qu’en cas d’affichage n’ayant pas mentionné le délai de recours, aucun recours ne peut plus être formé un an après le premier jour des deux mois d’affichage sur le terrain [49]. Cette nouvelle jurisprudence doit être lue en relation avec le nouvel article R. 600-3 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L4449LLD) qui prévoit que, pour les constructions achevées dont les permis de construire n’avaient pas fait l’objet des mesures de publicité permettant de déclencher le délai de recours de deux mois, un recours n’est possible que dans un délai de six mois suivant l’achèvement (un an auparavant).

 

Il faut aussi évoquer la vision, de plus en plus restrictive, de l’intérêt à agir. C’est désormais une condition d’existence d’un an (au moment de l’affichage en mairie de la demande de permis de construire) qui est posée pour les associations (C. urb., art. L. 600-1-1 N° Lexbase : L0038LNQ). Pour les recours individuels, l’intérêt à agir dépendra dorénavant de ce que «la construction, l’aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien» (C. urb., art. L. 600-1-2 N° Lexbase : L0037LNP). Le but est de supprimer dans l’intérêt à agir toute référence aux inconvénients nés des travaux de construction utilisée en jurisprudence en lieu et place des inconvénients nés du bâtiment construit lui-même.    

 

Un nouveau dispositif de cristallisation des moyens a aussi été institué par l’article R. 600-5 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L4442LL4). L’ancien dispositif est remplacé par une cristallisation automatique des moyens qui amène, deux mois après la communication aux parties du premier mémoire en défense, à une fin de non-recevoir des moyens nouveaux sans que le juge n’est besoin de le décider. A noter que la cristallisation prononcée en première instance ne vaut plus au stade de l’appel. Il est désormais possible de rouvrir totalement le débat contentieux lors de l’appel. La circonstance que le juge ait fait usage en première instance de cette faculté ne s'oppose plus à ce que les parties invoquent des moyens nouveaux en appel [50]. Cette question avait divisé les juges du fond [51].   

 

Concernant la limitation des effets du contentieux, il faut noter le fait que les recours n’auront plus les mêmes effets dans le temps puisque le juge doit rendre sa décision en dix mois pour les recours relatifs aux permis de construire un bâtiment comportant plus de deux logements ou pour un permis d’aménager un lotissement (C. urb., art. R. 600-6 N° Lexbase : L4443LL7). Les effets du contentieux sont aussi renouvelés par la mise en place d’une nouvelle régulation des autorisations d’urbanisme [52]. Cette dernière devient une obligation pour le juge alors qu’elle n’était que facultative auparavant. Cela oblige le juge à régulariser dès que possible sans attendre la demande des parties [53] et à motiver sa décision s’il y a refus. A cela s’ajoute le fait que la régularisation ne passe plus par un permis modificatif permettant ainsi de régulariser les modifications les plus importantes (ce qui n’était pas le cas auparavant avec le permis modificatif) et qu’elle peut désormais concerner des hypothèses où les travaux seraient achevés. 

 

Dans la même logique que la loi «ELAN», il faut noter, conformément aux propositions du groupe de travail ministériel «Eolien», la mise en place du décret du 1er décembre 2018  relatif aux éoliennes terrestres [54]. Le décret supprime le double degré de juridiction dans les contentieux portant sur des projets de éoliens terrestres [55] et prévoit un mécanisme de cristallisation des moyens. Le but étant de favoriser la construction de nouveaux parc éoliens (il faut doubler le nombre d’éoliennes d’ici 2023) même si cela restreint les résistances locales et le droit au recours des associations et des riverains. Les recours contre les actes relatifs aux projets éoliens terrestre ne pourront plus être contestés que devant les cours administratives d’appel, en premier et dernier ressort (CJA, art. R. 311-5 N° Lexbase : L0905LNT). La seule voie de recours ouverte devenant alors le pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat qui, on le rappelle, ne statue pas au fond sur le litige. A noter que ce degré unique de juridiction s’applique conjointement pour les décisions d’autorisation favorables comme pour les décisions de refus défavorables.

 

Le décret a également prévu d’accélérer l’instruction des affaires en étendant au contentieux éolien le système de la cristallisation des moyens ou ce qu’on peut appeler la «mini-clôture d’instruction» [56]. Le nouvel article R. 611-7-2 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L0906LNU) prévoit ainsi que «les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire de défense». Cette cristallisation des moyens présente néanmoins certaines particularités par rapport à celle existant dans les autres contentieux par le décret «JADE» du 2 novembre 2016 (décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016  N° Lexbase : L9758LAN) puisqu’elle présente un caractère automatique. L’ensemble des moyens doit être présenté par les requérants dans leur requête, le mémoire complémentaire ou leur premier mémoire en réplique qui doit être déposé moins de deux mois après le mémoire en défense de la partie adverse.

 

C - La future réforme de la justice et le juge administratif : la persistance des préoccupations budgétaires

 

Outre les nouveaux moyens prévus pour renforcer l’efficacité du juge administratif, la future réforme de la justice a aussi, concernant les juridictions administratives, été marqué par le respect de préoccupations budgétaires visant notamment à alléger la charge des juridictions au détriment peut-être d’une certaine qualité de la justice. Ainsi, mise en place par la loi «Justice du XXIe siècle» [57] et son décret d’application [58], l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire dans certains litiges de la fonction publique et divers litiges sociaux, qui devait prendre fin le 18 octobre 2020, sera poursuivie jusqu'au 31 décembre 2021 et pourrait être pérennisée au-delà. Si elle permet d’alléger la charge du juge administratif dans des contentieux de masse, elle ne donne toujours pas de garanties quant au statut des médiateurs. Il y a uniquement un renvoi au Code de justice administrative pour le seul principe d’impartialité. Il n’y a pas d’informations quant aux garanties d’indépendance ou de neutralité de ces médiateurs. De même, eu égard au droit à un recours effectif, il n’y pas de durée maximale prévue pour la médiation ni de garantie quant à la gratuité de la médiation ce qui constitue un obstacle au droit au recours. 

 

Le recours aux magistrats honoraires (magistrats à la retraite ou qui ont quitté le corps des magistrats) est également élargi dans la future réforme (article 21 bis). L’article L. 222-2-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L9264K4U) permet déjà aux présidents des tribunaux administratifs de désigner des magistrats honoraires qui peuvent statuer sur les recours formés par les étrangers placés en détention, en rétention ou assignés à résidence. Ils pourront désormais statuer sur les recours relevant de la compétence du juge statuant seul. Les présidents des cours administratives d’appel pourront également faire appel à des magistrats honoraires. Les fonctions juridictionnelles de rapporteur en formation collégiale, de juge unique ou de juge des référés et des fonctions non juridictionnelles d'aide à la décision pourront leur être confiées. Cette extension pose difficulté quant à l’exercice même des fonctions juridictionnelles. Les magistrats honoraires ne disposent pas des mêmes garanties d’indépendance statutaire que les magistrats «de carrière» [59]. Il pourrait exister une rupture d’égalité́ entre les justiciables selon que leur requête est examinée et jugée par un magistrat honoraire ou un magistrat «de carrière».

 

Les juridictions administratives pourront aussi recruter des juristes-assistants, un statut créé sur le modèle de ce qui existe pour les juridictions judiciaires. Agents contractuels de l'État de catégorie A, ils apporteront un soutien aux magistrats, notamment pour ce qui concerne le nombre croissant de litiges en droit des étrangers et les contentieux sociaux. Ces deux types de contentieux étant considéré comme une sorte de «sous contentieux» [60] à la charge donc des juristes assistants. Ce n’est donc pas, comme le déplore certains, des équipes qui sont créés autour des magistrats à l’instar de ce qui peut exister à la CJUE à travers les postes de référendaires [61]. La règle de droit continue ainsi «son effet de ciseau entre un volume non maitrisable et une intelligibilité inatteignable, en particulier dans le contentieux des étrangers … confié aux non-magistrats» [62]. L’ensemble s’inscrivant dans une logique implacable et persistante visant à «compenser l’inadéquation des ressources humaines» en décourageant «le plus en amont possible l’accès à la juridiction administrative, au prétexte de sécurité juridique» [63].    

 

 

 

 

 

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable