[Chronique] Chronique de droit de l’expropriation – Décembre 2018

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d’actualité de droit de l’expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l’Université de Lorraine et doyen de la faculté de droit économie et administration de Metz. Dans la première décision commentée, le Conseil d’Etat nuance sa jurisprudence concernant la prise en compte de l’illégalité frappant la délibération créant une zone d’aménagement concerté sur la déclaration d’utilité publique (CE 9° et 11° ch.- r., 18 octobre 2018, n° 410111). Dans la seconde décision, il précise que la modification substantielle de l’opération de l’opération projetée ne contraint pas nécessairement à la reprise intégrale de l’enquête publique (CE 6° et 5° ch.- r., 22 octobre 2018, n° 411086). Un dernier arrêt, rendu par la cour administrative d’appel de Douai, apporte d’intéressantes précisions sur les conditions de mise en œuvre de la procédure d’expropriation des immeubles en état d’abandon manifeste (CAA Douai, 13 septembre 2018, n° 16DA00830).

• La prise en compte de l’illégalité frappant la délibération créant une zone d’aménagement concerté dans le cadre de la théorie du bilan (CE 9° et 11° ch.- r., 18 octobre 2018, n° 410111 N° Lexbase : A6617YG8)

L’arrêt du Conseil d’Etat n° 410111 du 18 octobre 2018 permet à la juridiction administrative suprême d’affiner sa jurisprudence concernant les rapports entre, d’une part, la délibération approuvant la convention par laquelle une collectivité publique confie à une société l’aménagement d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) et, d’autre part, la déclaration d’utilité publique -voire l’arrêté de cessibilité- tendant à l’acquisition par voie d’expropriation des terrains nécessaires à cette opération.

En l’espèce, plusieurs requérants avaient intenté un recours pour excès de pouvoir contre un arrêté préfectoral déclarant d’utilité publique les travaux d’aménagement d’une ZAC confiés à une société d’économie mixte. C’est cet arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes, annulant partiellement la déclaration d’utilité publique, qui fait ici l’objet d’un recours en cassation. Critiquant, dans le cadre d’un pourvoi incident, le rejet partiel, par l’arrêt critiqué, de leurs conclusions dirigées contre la déclaration d’utilité publique, les auteurs de ce pourvoi soulèvent l’illégalité de la délibération créant la ZAC ainsi que l’insuffisance de l’étude d’impact jointe au dossier de création de cette zone.

Le Conseil d’Etat confirme ici la solution retenue par la cour au motif que ces deux moyens étaient inopérants. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception d’illégalité n’est recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, «sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte» [1]. Cette théorie des opérations complexes a vocation à jouer lorsque la dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou si elle en constitue la base légale. Ainsi, par exemple, la déclaration d’utilité publique et l’arrêté de cessibilité constituent une opération complexe, le premier acte servant de base aux mesures individuelles contenues dans l'arrêté pris pour son application [2]. Tel n’est pas le cas, en revanche, concernant une décision de créer une zone d’aménagement concerté et la déclaration d’utilité publique tendant à l’expropriation des terrains nécessaire à cette opération. Pour le Conseil d’Etat, en effet, «l’illégalité frappant la délibération créant une zone d’aménagement concerté ne saurait être utilement invoquée, par la voie de l’exception, à l’encontre de la contestation de la déclaration d’utilité publique des travaux nécessaires à l’aménagement de cette zone» [3]. Une solution identique avait été ensuite retenue par le Conseil d’Etat à propos d’une délibération approuvant la convention d’aménagement d’une ZAC [4]. Ceci étant, atténuant les rigueurs du principe d’indépendance des législations, le Conseil d’Etat avait aussi jugé que dans le cas où la délibération approuvant la création de la ZAC est annulée, la déclaration d’utilité publique perd son fondement légal et elle ne peut donc être qu’annulée [5].

Dans la présente affaire le Conseil d’Etat réaffirme que «l’illégalité frappant la délibération créant une zone d’aménagement concerté ne saurait être utilement invoquée, par la voie de l'exception, à l’encontre de la contestation de la déclaration d’utilité publique des travaux nécessaires à l’aménagement de cette zone». Cette solution est toutefois nuancée puisque le Conseil d’Etat fait rejaillir la problématique de cette illégalité au niveau de l’examen de la légalité interne de la déclaration d’utilité publique, et plus précisément du point de vue de l’application de la théorie du bilan [6]. Ainsi, il appartient au juge de l’excès de pouvoir, «lorsqu’il se prononce sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers de tenir compte, le cas échéant, au titre des inconvénients que comporte l'opération contestée devant lui, des motifs de fond qui auraient été susceptibles d’entacher d’illégalité l’acte de création de la zone d’aménagement concerté pour la réalisation de laquelle la déclaration d’utilité publique a été prise et qui seraient de nature à remettre en cause cette utilité publique». En d’autres termes, l’illégalité de la délibération créant la ZAC figurera parmi les inconvénients entraînés par l’opération litigieuse au titre de la théorie du bilan. Toutefois, pour que l’illégalité alléguée soit prise en considération, il faut que qu’elle concerne le fond et qu’elle soit donc de nature à affecter l’utilité publique de l’opération. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce, les illégalités soulevées concernant l’insuffisance de l’étude d'impact du dossier de création de la ZAC, ce que conduit le Conseil d’Etat à rejeter le moyen soulevé par les requérants.

• La modification substantielle de l’opération projetée ne contraint pas nécessairement à la reprise intégrale de l’enquête publique : à propos du projet de liaison ferroviaire directe CDG Express entre Paris et l’aéroport de Paris-Charles de Gaulle (CE 6° et 5° ch.- r., 22 octobre 2018, n° 411086 N° Lexbase : A0150YHZ)

La desserte de Paris par voie ferrée depuis l’aéroport de Paris-Charles de Gaulle est actuellement assuré par le RER B. Cette ligne est ancienne, peu rapide, et elle ne correspond plus aux standards des grandes métropoles internationales. Ces caractéristiques conduisent également de nombreux voyageurs à choisir d’utiliser des axes routiers saturés. C’est pour ces différentes raisons qu’est apparu le projet CDG express qui devrait relier la capitale en vingt minutes, contre trente minutes pour le RER B ce qui est un gain de temps assez faible, l’avantage de ce projet résidant essentiellement dans une plus grande fréquence des trains.

L’historique de ce projet est particulièrement mouvementé. Un débat public avait dans un premier temps été organisé et il avait conduit à faire accepter par le maître d’œuvre un changement dans le tracé prévu. Le projet de liaison avait ensuite été reconnu d’utilité publique par un arrêté inter-préfectoral du 19 décembre 2008, pris par les préfets des trois départements concernés. Les différents recours intentés contre cet arrêté avaient été définitivement rejetés par l’arrêt du Conseil d’Etat Foncière Europe logistique du 2 juin 2010 [7]. La réalisation et l’exploitation du projet devaient alors être confiées à un concessionnaire, le groupe Vinci, qui avait été le seul à proposer une offre. Mais à la suite de la crise financière de 2008, le projet est apparu moins rentable ce qui a conduit le groupe Vinci à l’abandonner en 2011. La déclaration d’utilité publique avait ensuite été prorogée pour cinq années supplémentaires le 2 décembre 2013. A ce stade, il apparaissait toutefois assez clairement qu’aucun opérateur privé n’était intéressé par la construction et l’exploitation du CDG express. Le projet a finalement été relancé par l’Etat en raison de la perspective de l’organisation des jeux olympiques 2022 à Paris. L’ordonnance n° 2016-157 du 18 février 2016, relative à la réalisation d'une infrastructure ferroviaire entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle (N° Lexbase : L2239KZX) [8], a ainsi réorganisé le montage financier de l’opération impliquant désormais, presque exclusivement, des opérateurs publics. Le projet ayant évolué, ce qui a notamment conduit à un doublement de l’évaluation de son coût, une nouvelle enquête publique a été organisée elle a débouché sur nouvel arrêté inter-préfectoral, en date du 31 mars 2017. Pris après une nouvelle enquêté publique, cet arrêté modifie le précédent arrêté du 19 décembre 2008 pour déclarer l’utilité publique de l’opération ainsi modifiée. C’est cet arrêté qui est contesté par commune de Mitry-Mory et par d’autres requérants.

Ce n’est pas ici la question de l’utilité publique du projet qui nous retiendra, celle-ci ayant déjà été admise à l’occasion de l’arrêt du 2 juin 2010 [9] susmentionné. Le principal intérêt de l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 22 octobre 2018 [10] réside dans les précisions qu’il apporte sur l’hypothèse où un projet initialement déclaré d’utilité publique a fait l’objet de modifications substantielles. Cette question s’est déjà posée dans des cas où de telles modifications portaient sur une partie de l’opération projetée. En revanche, elle ne s’était encore jamais posée dans le cas où ces modifications affectent la totalité de projet, et alors même qu’il ne s’agit pas d’un projet entièrement nouveau.

L’hypothèse la plus fréquente est celle ou la déclaration d’utilité publique est prorogée pour permettre la réalisation du projet. L’article L. 121-5 du Code de l’expropriation (N° Lexbase : L7936I4P) prévoit qu’«un acte pris dans la même forme peut proroger une fois les effets de la déclaration d'utilité publique pour une durée au plus égale à la durée initialement fixée, lorsque celle-ci n'est pas supérieure à cinq ans. Cette prorogation peut être accordée sans nouvelle enquête préalable, en l’absence de circonstances nouvelles». Il résulte de la jurisprudence qu’une nouvelle enquête publique et une nouvelle déclaration d’utilité publique seront nécessaires seulement dans le cas où le projet a été substantiellement modifié par rapport au projet initial [11].

Une autre hypothèse est celle où le projet lui-même évolue. Dans ce cas, également, une nouvelle enquête publique et une nouvelle déclaration d’utilité publique ne devront intervenir qu’en cas de changements «substantiels» [12] ou de modifications «sensibles» [13].

Ces grands principes sont toutefois appliqués avec une certaine souplesse dès lors que l’opération porte sur de grands ouvrages, en raison du coût que représenterait l’organisation d’une nouvelle enquête publique. Dans un avis du 3 juillet 1990, la section des travaux publics du Conseil d’Etat a certes estimé que la suppression d’un échangeur dans le cadre d’une opération de construction d’une autoroute «eu égard à la fonction qui lui était donnée dans la conception d’ensemble de l’ouvrage déclaré d’utilité publique constitue une modification substantielle touchant à l’économie générale du projet» [14]. Toutefois, si la modification de la déclaration d’utilité publique initiale est nécessaire, l’enquête publique peut se faire «sur la base d’un dossier limité à l’impact de la modification dont s’agit sur l’ouvrage déclaré d’utilité publique».  La même section des travaux publics a également estimé, dans un avis du 10 janvier 1994 [15], concernant un autre projet autoroutier, que l’enquête publique pouvait être limitée aux seules commues concernées par la modification du projet. Enfin, s’agissant de la mise en concession du viaduc de Millau qui devait initialement être réalisé en régie, dans un autre avis du 4 novembre 1997 [16], la section des travaux publics a précisé que «la modification dont il s’agit portant seulement sur les conditions d’utilisation de l’ouvrage à réaliser, l’objet de la nouvelle enquête publique pourrait se limiter aux conséquences de la mise en concession de tout ou partie dudit ouvrage sur l’économie du fonctionnement de celui-ci et sa fréquentation par les usagers».

Ce sont ces solutions qui sont transposées dans la présente affaire. Les juges rappellent d’abord que lorsque le projet «fait l’objet de modifications substantielles durant la période prévue pour procéder aux expropriations nécessaires, sans toutefois qu’elles conduisent à faire regarder celui-ci comme constituant un projet nouveau, il incombe à l’autorité compétente de porter une nouvelle appréciation sur son utilité publique au regard de ces changements et de modifier en conséquence la déclaration d’utilité publique initiale». Dans ce cas la déclaration d’utilité publique ne peut «légalement intervenir qu’à la suite d’une nouvelle enquête publique, destinée notamment à éclairer le public concerné sur la portée des changements ainsi opérés au regard du contexte dans lequel s’inscrit désormais le projet. En conséquence il appartient au maître d’ouvrage, d’une part, de reprendre les éléments du dossier soumis à l’enquête publique initiale en les actualisant pour prendre en compte les modifications substantielles apportées au projet et les évolutions du contexte si ces dernières sont significatives, et, d’autre part, de produire les éléments du dossier soumis à enquête publique nouvellement requis par la réglementation».

C’est bien ce qui a été fait en l’espèce par l’autorité expropriante. Les juges relèvent en effet que la notice explicative incluant l’appréciation sommaire des dépenses a été mise à jour pour prendre en compte les modifications apportées au montage juridique et financier du projet et à l’estimation des coûts. La nouvelle évaluation socio-économique prend également en compte l’évolution du projet. En revanche, l’étude d’impact posait davantage de difficultés, les juges relevant qu’elle contient une étude acoustique qui doit être regardée comme obsolète au regard de l’évolution du dossier. Toutefois, faisant une nouvelle application de la jurisprudence «Danthony» [17], le Conseil d’Etat estime que cette insuffisance de l’étude d’impact -qui est tout de même vieille de plus de dix ans- n’entache pas d’irrégularité l’enquête publique.

• Conditions de mise en œuvre de la procédure d’expropriation des immeubles en état d’abandon manifeste (CAA Douai, 13 septembre 2018, n° 16DA00830, N° Lexbase : A6170X7N)

La procédure d’expropriation des immeubles en état d'abandon manifeste a été créée par la loi n° 89-550 du 2 août 1989, portant dispositions diverses en matière d’urbanisme et d’agglomérations nouvelles (N° Lexbase : L1933INW). Elle est aujourd’hui codifiée non pas par le Code de l’expropriation mais par les articles L. 2243-1 (N° Lexbase : L2604KGK) à L. 2243-4 du Code général des collectivités territoriales. Cette procédure se déroule en plusieurs phases, comme l’illustre l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Douai le 13 septembre 2018.

L’article L 2243-1 susvisé précise que cette procédure est susceptible de viser «des immeubles, parties d'immeubles, voies privées assorties d'une servitude de passage public, installations et terrains sans occupant à titre habituel» lorsqu’ils ne sont manifestement plus entretenus. Dans cette hypothèse, la commune peut agir pour faire cesser cet état d’abandon manifeste en incitant les propriétaires à les entretenir ou alors en les expropriant en vue de réaliser un aménagement public.

Dans un premier temps, conformément à l’article L. 2243-2 (N° Lexbase : L9079IZB), le maire de Dunkerque avait constaté, par un procès-verbal provisoire en date de 26 mars 2009, l’état d’abandon manifeste d’un terrain propriété de la SCI X. Ce n’est pas cet arrêté qui fait ici l’objet d’un recours mais la délibération du conseil municipal du 18 mars 2013 qui constitue une autre étape de la procédure, décidant de déclarer la parcelle en état d’abandon manifeste et d’en poursuivre l’expropriation.

Il faut ici relever que le procès-verbal provisoire doit impérativement préciser la nature des désordres affectant le bien auxquels il convient de remédier pour mettre un terme à l’état d’abandon manifeste dans le délai de six mois mentionné par l’article L. 2243-3 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9078IZA) [18]. Ainsi, ne constitue pas une motivation suffisante le constat qu’un terrain est en friche et qu’il sert d’entrepôt pour des matériaux usagés [19]. Le procès-verbal doit également indiquer quels sont les travaux qui doivent être entrepris par le propriétaire. Il doit être affiché pendant trois mois à la mairie et sur les lieux concernés et être publié dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. Il doit aussi être notifié aux propriétaires, titulaires de droits réels ainsi qu’à toutes autres personnes intéressées. L’article L. 2243-2 susvisé précise également qu’à peine de nullité, cette notification reproduit intégralement les termes des articles L. 2243-1 à L. 2243-4. Dans la présente affaire, la requérante invoque l’absence d’affichage en mairie du procès-verbal ainsi que de l’absence de reproduction, dans la lettre lui notifiant ce procès-verbal, de l’intégralité des articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du Code général des collectivités territoriales. La cour écarte toutefois ce moyen pour lequel la requérante n’avance aucune preuve.

L’essentiel du débat contentieux porte ensuite sur la question de savoir si la SCI X avait bien entrepris les travaux que lui demandait de mettre en œuvre la commune. Il s’agissait ici de procéder au nettoyage et au pré-verdissement de son terrain ainsi qu’à la pose d’une clôture adaptée permettant de sécuriser les lieux.  Or, à l’issue du délai de six mois visé par l’article L. 2243-3 du Code général des collectivités territoriales, la requérante n’avait procédé qu’à la mise en place de barrières oxydées assorties d’un grillage en mauvais état maintenus à l’aide de simples bastaings ainsi qu’à un nettoyage extrêmement sommaire de sa parcelle. Le terrain restait recouvert de végétation et de mauvaises herbes révélant la présence de divers déchets au sol et, en partie arrière, de restes de structures bois partiellement démontées et hors d’usage. Les juges relèvent que ces interventions très partielles, et qui ont de surcroît été interrompues, ne permettent pas de constater que la société propriétaire aurait ainsi manifesté son intention de mettre sérieusement fin à l’état d'abandon de sa parcelle en commençant des travaux. En outre, contrairement à ce qui est allégué, la commune n’a pas manifesté un accord, même implicite, à l’établissement d’un nouveau calendrier de réalisation des travaux ou même à l'interruption de la procédure poursuivie afin de permettre à la SCI X d’achever les travaux qui lui incombaient.

La commune de Dunkerque pouvait donc légalement poursuivre la procédure, conformément aux dispositions de l’article L. 2243-3 du Code général des collectivités territoriales, ce qui a permis au maire de constater par un procès-verbal définitif l’état d’abandon manifeste de la parcelle puis de saisir le conseil municipal qui a déclaré la parcelle en état d’abandon manifeste et d’en poursuivre l’expropriation par l’arrêté contesté.

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