[Doctrine] Nouvelle codification du droit de l'environnement : vers une nécessaire simplification ?

Pour simplifier l'accès au droit de l'environnement, le législateur mène, depuis plusieurs années, un travail de rassemblement des articles traitant du domaine de l'environnement en un seul code, le Code de l'environnement. Avec la publication du livre V de la partie réglementaire du Code de l'environnement (1), partie qui traite, notamment, de la prévention des pollutions, des risques et des nuisances sonores, le travail de codification est, ainsi, entièrement achevé. Le temps, pourtant, n'est pas si loin où l'on attendait que le droit de l'environnement puisse acquérir quelques lettres de noblesse supplémentaires grâce à sa codification. Le droit de l'environnement a toujours été, par son histoire et ses fondements, un droit épars, qui a puisé à des sources diverses et qui s'est édifié au coup par coup selon les aléas des enjeux sociaux. Il n'a, à l'origine et en ce sens, jamais constitué un domaine autonome du droit. Pourtant, la matière a pris progressivement de l'importance en tant qu'enjeu social : catastrophe de l'Erika, protocole de Kyoto sur le réchauffement climatique, traitement des déchets nucléaires, amiante... L'opinion est devenue de plus en plus sensible aux questions environnementales. En conséquence, la réglementation en la matière s'est développée, les sources juridiques existantes se sont compliquées et la nécessité s'est fait jour de doter la société française d'un instrument rationnel et moderne de codification de ce droit. Un projet de codification a, ainsi, été amorcé à l'aube des années 1990. La Commission d'universitaires chargée de ce travail (présidée par le doyen Prieur) présenta un rapport (2) dans lequel elle concluait à la nécessité de procéder à une véritable codification du droit de l'environnement (3). De très nombreux problèmes étaient apparus, problèmes techniques (4) et problèmes politiques (5). La difficulté principale ayant résidé dans l'absence de catégories homogènes pour penser les problèmes et organiser les réponses aux questions d'environnement.

Tiraillées entre des logiques différentes (6), les dispositions qui composent, aujourd'hui, le patchwork du droit de l'environnement ne fonctionnent pas en tant que système unifié. Tantôt ce droit raisonne en termes de milieux (eau, air, sol), tantôt en termes d'activités humaines (chasse, pêche, exploitation d'industries, de mines, de carrières), tantôt en termes d'aménagement d'espaces (littoral, montagne, réserve, parc national, site), tantôt, enfin, en termes de protection d'espèces (faune, flore). Ce découpage hétéroclite est le résultat d'une sédimentation historique propre à chaque pays, mais qui atteint, en France, des proportions spectaculaires, la prolifération des normes européennes et internationales ne faisant que complexifier cet agglomérat (7).

C'est, d'abord, l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000, relative à la partie législative du Code de l'environnement (8), qui a réalisé la codification de législations d'origine et d'époques différentes, ce qui a constitué une première étape de la modernisation du droit de l'environnement (9), mais il manquait l'essentiel pour les praticiens, c'est-à-dire la codification de la partie réglementaire.

Le pouvoir réglementaire a poursuivi la codification, en 2005, par la publication de quatre des sept livres de la partie réglementaire du Code de l'environnement. Le livre Ier, relatif aux dispositions communes, le livre III, relatif aux espaces naturels, et le livre IV, relatif à la faune et la flore sont, ainsi, codifiés (10). Ces trois livres venant s'ajouter au livre VII relatif à la "Protection de l'environnement en Antarctique" (11). Les livres II et VI ont été publiés en 2007 (12). Les dispositions réglementaires du Code de l'environnement ont fait l'objet d'une publication spéciale annexée au décret n° 2007-397 du 22 mars 2007, relatif aux dispositions du livre II de la partie réglementaire du Code de l'environnement (N° Lexbase : L7511HUQ). Le décret codifie, à droit constant, les livres II et VI de la partie réglementaire du Code de l'environnement et abroge les textes ainsi codifiés (70 décrets, outre les articles R. 262-1 N° Lexbase : L6257DKX à R. 264-18). Il modifie, également, différents décrets relatifs à la déconcentration des décisions administratives individuelles. Il apporte quelques modifications aux livres III et IV de la partie réglementaire du code. Il est applicable à Mayotte, dans les îles Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

De son côté, le décret n° 2007-396 (décret du 22 mars 2007, relatif aux dispositions du livre II de la partie réglementaire du Code de l'environnement issues de décrets délibérés en conseil des ministres N° Lexbase : L7509HUN) précise que les dispositions du décret n° 74-415 du 13 mai 1974, relatif au contrôle des émissions polluantes dans l'atmosphère et à certaines utilisations de l'énergie thermique (N° Lexbase : L4210H3C), peuvent être modifiées par décret en Conseil d'Etat. Il abroge l'article 8 du décret du 6 mai 1998, relatif à l'agrément des organismes de surveillance de la qualité de l'air (décret n° 98-361 N° Lexbase : L4212H3E, JO du 13 mai 1998), et l'article 10 du décret du 6 mai 1998, relatif aux plans régionaux pour la qualité de l'air (décret n° 98-362 N° Lexbase : L4213H3G, JO du13 mai 1998). Le travail de codification devrait être achevé cette année par la publication du livre V de la partie réglementaire du Code de l'environnement, relatif à la prévention des pollutions, des risques et des nuisances. Les quelques 3 000 articles formant la partie réglementaire de ce code auront, alors, été rassemblés.

Le décret vise, environ, 3 000 articles et abroge de nombreux décrets du plus ancien (13) au plus récent (14). Neuf titres sont concernés, soit le régime réglementaire des installations classées, des produits chimiques et biocides, des organismes génétiquement modifiés, des déchets, de certains ouvrages et installations (Seveso, carrière et stockage de déchets, éoliennes), de la prévention des risques naturels, des nuisances sonores, de la protection du cadre de vie et des installations nucléaires.

L'abrogation est intégrale et immédiate, à l'exception de certains décrets qui, soit connaissent le report de cette abrogation pour certaines de leurs dispositions (15), soit voient certaines dispositions exclues du champ de la codification (16).

Aux côtés de la codification du Livre V de la partie réglementaire du Code de l'environnement (I), le présent décret comprend d'autres dispositions modificatives (II).

I - La codification du Livre V de la partie réglementaire du Code de l'environnement

Désormais, les titres I à VIII du livre V de la partie réglementaire du Code de l'environnement se répartissent ainsi (17) : installations classées pour la protection de l'environnement (C. env., art. D. 511-1 N° Lexbase : L1652H3L à R. 517-10), produits chimiques et biocides (C. env., art. R. 521-1 N° Lexbase : L0836H3D à D. 523-11), organismes génétiquement modifiés (C. env., art. D. 531-1 N° Lexbase : L1665H33 à R. 536-12), déchets (C. env., art. D. 541-1 N° Lexbase : L1688H3W à D. 543-213), dispositions particulières à certains ouvrages ou certaines installations (C. env., art. R. 551-1 N° Lexbase : L1383H3M à R. 551-14), prévention des risques naturels (C. env., art. R. 561-1 N° Lexbase : L1397H37 à D. 565-12), prévention des nuisances sonores (C. env., art. R. 571-1 N° Lexbase : L1460H3H à R. 572-11), protection du cadre de vie (C. env., art. R. 581-1 N° Lexbase : L1564H3C à R. 581-88).

Le titre Ier de ce nouveau livre fixe les dispositions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) (C. env., art. D. 511-1 à R. 517-10). Il reprend, notamment, le contenu du décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977, pris pour l'application de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux ICPE (N° Lexbase : L1886HCT) (loi codifiée aux articles L. 511-1 et suivants du Code de l'environnement N° Lexbase : L2633ANT), et la nomenclature ICPE issue du décret n° 53-578 du 20 mai 1953, relatif à la nomenclature des établissements dangereux, insalubres ou incommodes (N° Lexbase : L4214H3H).

Le titre II concerne les produits chimiques et biocides (C. env., art. R. 521-1 à D. 523-11). Il contient les dispositions relatives au contrôle et à la mise sur le marché de ces produits. Ainsi, ce titre reprend, notamment, les dispositions du décret n° 92-1074 du 2 octobre 1992, relatif à la mise sur le marché, à l'utilisation et à l'élimination de certaines substances et préparations dangereuses (N° Lexbase : L4211H3D), et du décret n° 2004-187 du 26 février 2004 (N° Lexbase : L4396DPI), portant transposition de la Directive 98/8/CE du 16 février 1998, concernant la mise sur le marché des produits biocides (N° Lexbase : L9950AU3).

Le titre III vise les organismes génétiquement modifiés (OGM) (C. env., art. D. 531-1 à R. 536-12). Il reprend, notamment, les deux décrets récemment adoptés dans ce domaine, à savoir le décret n° 2007-358 du 19 mars 2007, relatif à la dissémination volontaire à toute autre fin que la mise sur le marché de produits composés en tout ou partie d'OGM (N° Lexbase : L7244HUT), et le décret n° 2007-359 du 19 mars 2007, relatif à la procédure d'autorisation de mise sur le marché de produits non destinés à l'alimentation composés en tout ou partie OGM (N° Lexbase : L7245HUU).

Le titre IV regroupe l'ensemble des dispositions relatives aux déchets (C. env., art. D. 541-1 à D. 543-213). Il contient les dispositions relatives à l'élimination des déchets ménagers, des déchets dangereux, des déchets radioactifs, des déchets inertes et des déchets spécifiques (huiles usagées, polychlorobiphényles, emballages, piles et accumulateurs, fluides frigorigènes, pneus usagés, véhicules hors d'usage, équipements électriques et électroniques, imprimés).

Le titre V contient les dispositions particulières aux infrastructures routières, ferroviaires et portuaires, ainsi que les installations multimodales (C. env., art. R. 551-1 à R. 551-14). Il reprend les dispositions issues du décret n° 2007-700 du 3 mai 2007 (N° Lexbase : L4211HXA), relatif aux études de dangers des ouvrages d'infrastructures de stationnement, chargement ou déchargement de matières dangereuses portant application de l'article L. 551-2 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L1714DKP).

Le titre VI concerne la prévention des risques naturels (C. env., art. R. 561-1 à D. 565-12). Ce titre fixe, notamment, les dispositions relatives aux mesures de sauvegarde des populations menacées par certains risques naturels majeurs, aux plans de prévention des risques naturels et à la prévision des crues.

Le titre VII rassemble les dispositions relatives à la prévention des nuisances sonores (C. env., art. R. 571-1 à R. 572-11). Il concerne, notamment, la lutte contre le bruit (bruit des objets, bruit de voisinage, bruit des transports), les cartes de bruit et les plans de prévention du bruit dans l'environnement.

Enfin, le titre VIII codifie les dispositions relatives à la protection du cadre de vie (C. env., art. R. 581-1 à R. 581-88). Il s'agit des règles applicables en matière de publicité, d'affichage et d'enseignes et préenseignes. Ce titre sera complété ultérieurement par un chapitre relatif à la prévention des nuisances visuelles.

A noter que, une semaine après sa publication, le livre V a déjà fait l'objet d'une modification. En effet, le décret n° 2007-1496 du 18 octobre 2007, relatif aux conditions de mise sur le marché et d'emploi des composés de l'arsenic, des sulfonates de perfluorooctane (N° Lexbase : L7325HYX), modifie l'article R. 521-14 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L0849H3T) et crée les articles R. 521-15-1 (N° Lexbase : L0852H3X) et R. 521-42-1 (N° Lexbase : L0880H3Y) à R. 521-42-6.

Le titre Ier du décret compile et abroge 90 décrets consacrés à la prévention des pollutions, des risques et des nuisances, parmi lesquels figurent des textes fondamentaux du droit de l'environnement, tel que le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977, pris pour l'application de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement. Les textes concernés couvrent la période comprise entre le décret du 24 mai 1953, relatif à la nomenclature des établissements dangereux, insalubres ou incommodes et celui du 7 mai 2007, relatif à certains fluides frigorigènes utilisés dans les équipements frigorifiques et climatiques.

Le titre IV du présent décret précise l'application de ces titres à Mayotte, exception faite des dispositions particulières à certains ouvrages ou certaines installations et de la protection du cadre de vie.

Regrouper, en un seul, plusieurs textes épars intéressant une même matière pour en assurer une meilleure compréhension constitue l'objectif de la codification. En maintenant en vigueur plusieurs dispositions réglementaires, le présent décret ne tend pas pleinement au but recherché. L'article 20 du décret du 7 mai 2007, relatif à certains fluides frigorigènes utilisés dans les équipements frigorifiques et climatiques, voit son abrogation différée au 4 juillet 2008.

II - Un décret qui comprend d'autres dispositions modificatives

Le préfet a compétence pour prendre les décisions administratives individuelles entrant dans le champ des compétences des administrations civiles de l'Etat, à l'exception de celles concernant les agents publics (décret n° 97-34 du 15 janvier 1997, relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles, art. 1er N° Lexbase : L4216H3K, JO du 18 janvier 1997). Néanmoins, un décret simple ou pris en Conseil d'Etat peut fixer, pour chaque ministre, une liste de décisions relevant de sa compétence (décret n° 97-34, préc., art. 2).

Le titre II du présent décret remplace l'annexe du décret n° 97-1204, adopté le 19 septembre 1997, relatif aux décisions administratives individuelles adoptables par le ministre en charge de l'Environnement (N° Lexbase : L4217H3L, JO du 27 décembre 1997). Ces décisions administratives se répartissent entre les mesures prises au titre du droit de l'environnement et celles tirées hors de cette législation (protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque et urbanisme). Les décisions issues du droit de l'environnement se subdivisent en fonction de leur adoption, individuelle ou conjointe avec un ou plusieurs ministres.

Le dernier point significatif du décret, son titre III, vient compléter la codification du livre II du Code de l'environnement consacré aux milieux physiques opérée par le décret du 22 mars 2007 (décret n° 2007-396, préc.). Par l'introduction de nouveaux articles R. 211-11-1 (N° Lexbase : L0467H3P) à R. 211-11-3, la législation sur l'eau s'enrichit d'un "programme national d'action contre la pollution des milieux aquatiques par certaines substances dangereuses", destiné à prévenir, réduire ou éliminer la pollution des eaux de surface, des eaux de transition et des eaux marines intérieures et territoriales par les substances énoncées dans une liste de 157 substances, métaux ou métalloïdes annexée à l'article R. 211-11-1. Chaque élément de cette liste se verra appliquer par le ministre en charge de l'Environnement une norme basée sur leur toxicité respective. Cette nouvelle codification du livre II entraîne de facto l'abrogation des décrets n° 2005-378 du 20 avril 2005, relatif au programme national d'action contre la pollution des milieux aquatiques par certaines substances dangereuses (N° Lexbase : L2597G8P) et n° 2007-491, adopté le 29 mars 2007, concernant l'interdiction des phosphates dans certains détergents (N° Lexbase : L8698HUP).

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(1) Décret n° 2007-1467 du 12 octobre 2007, relatif au livre V de la partie réglementaire du Code de l'environnement et modifiant certaines autres dispositions de ce code (N° Lexbase : L7538HYT) (JO du 16 octobre 2007, p. 38283).
(2) Michel Prieur (dir.), Rapport sur la faisabilité d'un Code de l'environnement, Paris, Ministère de l'Environnement, 1993.
(3) La Commission prenait, également, partie sur certaines questions et se prononçait, par exemple, sur la nécessité d'intégrer dans le code les dispositions de droit international et de droit communautaire applicables en France.
(4) Délimitation de la matière, harmonisation des règles entre secteurs, dispositions pénales.
(5) Opportunité politique, choix de méthode législative.
(6) Gestion patrimoniale publique, garantie des droits de propriété et d'action individuels, prévention des risques, etc..
(7) Formulées, au départ, dans une perspective principalement économique, ces normes attestent, aujourd'hui, d'une autonomisation des préoccupations d'environnement au plan mondial.
(8) Ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000, relative à la partie législative du Code de l'environnement (N° Lexbase : L8585AIS).
(9) En près de 1 150 articles, la partie législative du Code de l'environnement regroupe, aujourd'hui, les dispositions de 39 lois précédemment dispersées et celles des textes votés depuis 2000.
(10) Décrets n° 2005-934 (N° Lexbase : L1216HBN) et n° 2005-935 (N° Lexbase : L1214HBL) du 2 août 2005, relatifs à la partie réglementaire du Code de l'environnement.
(11) Décret n° 2005-403 du 28 avril 2005, relatif à la protection de l'environnement en Antarctique et modifiant le Code de l'environnement (N° Lexbase : L3459G8M).
(12) Décret n° 2007-396 du 22 mars 2007, relatif aux dispositions du livre II de la partie réglementaire du Code de l'environnement issues de décrets délibérés en Conseil des ministres (N° Lexbase : L7509HUN), et n° 2007-397 du 22 mars 2007, relatif à la partie réglementaire du Code de l'environnement (N° Lexbase : L7511HUQ) (publiés au JO du 23 mars 2007).
(13) Décret n° 53-578 du 20 mai 1953, relatif à la nomenclature des établissements dangereux, insalubres ou incommodes (JO du 20 juin 1953).
(14) Décret n° 2007-737 du 7 mai 2007, relatif à certains fluides frigorigènes utilisés dans les équipements frigorifiques et climatiques (N° Lexbase : L4404HXE) (JO du 8 mai 2007).
(15) Au titre de cette première solution, l'article 20 du décret n° 2007-737 du 7 mai 2007 précité sera abrogé le 4 juillet 2008 en raison de son caractère transitoire, qui maintenait en vigueur, jusqu'à cette date, certains articles du décret du 7 décembre 1992, relatif à certains fluides frigorigènes utilisés dans les équipements frigorifiques et climatiques (décret n° 92-1271 N° Lexbase : L7768GTU, JO du 8 décembre 1992).
(16) Solution qui concerne, le plus souvent, des dispositions transitoires ou hors le champ du droit de l'environnement.
(17) Voir annexe du décret n° 2007-1467, préc., JCP éd. G, 2007, act. 483 ; JCP éd. A, 2007, act. 931, aperçu rapide Ph. Billet.

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