[Textes] Voirie et intérêt communautaire

La circulaire du 20 février 2006 (1) précise l'assistance que les services de la DDE peuvent apporter aux communes et à leurs groupements en matière de définition de l'intérêt communautaire dans le domaine de la voirie. Elle s'inscrit à la suite de la circulaire du 23 novembre 2005 (2), relative au renforcement de l'intercommunalité et des divers rapports (Cour des comptes, Conseil économique et social et Parlement) qui relèvent des insuffisances et dysfonctionnements. La définition de l'intérêt communautaire constitue l'un des quatre axes prioritaires (avec la rationalisation des périmètres, l'exercice effectif des compétences transférées et la clarification des relations financières) autour desquels doit s'articuler la relance de la coopération intercommunale. 1. L'intérêt communautaire

La notion d'intérêt communautaire
Elle a été introduite par la loi du 6 février 1992 (LOATR) (3) pour les communautés de villes et les communautés de communes. Elle a été étendue aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines par la loi du 12 juillet 1999 (4) qui apporte également des précisions quant à ses modalités de définition.

L'intérêt communautaire détermine les actions qui, au sein d'une même compétence, ont vocation à être mises en oeuvre par l'EPCI ou demeurent aux communes membres. Dans une logique de subsidiarité, les collectivités membres conservent les actions de proximité tandis que l'EPCI assume les missions intercommunales dont les spécificités (coût, technicité, ampleur ou caractère structurant) appellent une réalisation commune (mutualisation, économies d'échelle, projet de développement).

La procédure de définition
Elle diffère selon la catégorie d'EPCI. Pour les communautés de communes, l'article L. 5214-16 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) (N° Lexbase : L1920HBQ) impose le transfert de compétences obligatoires et optionnelles. Leur contenu reste librement adapté par les communes qui définissent, au sein de ces groupes de compétences, les actions ou missions d'intérêt communautaire qu'elles souhaitent réaliser en commun. Le conseil communautaire n'a pas compétence pour approuver cette définition mais peut la proposer (5). L'approbation s'effectue par délibérations concordantes des conseils municipaux des communes membres (au moins deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population, ou bien l'inverse). Au regard de la nécessité de circonscrire les compétences effectivement transférées lors de la création de la communauté de commune, la définition de l'intérêt communautaire devrait intervenir à ce moment. Le Conseil d'Etat a considéré que cette définition pouvait intervenir postérieurement (6). La loi "libertés et responsabilités locales" précise un délai clair (7). La définition de l'intérêt communautaire est un élément constitutif des statuts, dès la création de l'EPCI, ou peut y être intégrée postérieurement par un arrêté préfectoral.

Pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, leur plus grande intégration a justifié que les communes, en transférant une compétence à l'EPCI, perdent également la maîtrise directe de la définition de son contenu. Elle relève directement du conseil communautaire se prononçant à la majorité qualifiée des deux tiers de ses membres (respectivement, CGCT, art. L. 5216-5-III N° Lexbase : L1921HBR et L. 5215-20-I N° Lexbase : L7896HB3) (8). La compétence exclusive du conseil communautaire justifie que la définition de l'intérêt communautaire n'ait pas à figurer dans les statuts de la communauté d'agglomération ou de la communauté urbaine.

2. Les délais : le risque "du rien au tout"

Un délai initial prolongé
Le délai initial pour la définition de l'intérêt communautaire était limité à un an dans la loi du 13 août 2004 (9), à compter de sa publication, et devait ainsi échoir au 17 août 2005. Au regard de cette brièveté, les élus aspiraient à bénéficier du temps nécessaire pour identifier les opérations qui relèvent de l'échelon intercommunal et être en mesure d'apprécier pleinement les incidences juridiques, fonctionnelles et financières d'une telle décision. Ils soulignaient que la définition de l'intérêt communautaire d'une compétence ne peut pas se résumer à un simple exercice juridique mais correspond au projet politique et stratégique de la communauté, librement défini par eux. A la demande de six grandes associations d'élus locaux (10) et par un cavalier législatif (11), le délai a été "définitivement" allongé d'une année supplémentaire. Pour la plupart des EPCI, le délai de définition de l'intérêt communautaire expirera le 18 août 2006.

Les contraintes du délai
Si la temporisation demandée par les élus apparaît politiquement légitime, elle ne peut être renouvelée tant elle est préjudiciable à l'intercommunalité. En effet, tant que l'intérêt communautaire n'a pas été défini par les communes (communautés de communes) ou le conseil communautaire (communautés d'agglomération et communautés urbaines), l'EPCI ne peut exercer les compétences concernées, de par l'impossibilité de déterminer précisément ce qui relève du niveau communal ou intercommunal (12).

Inversement, au-delà du 18 août prochain, l'absence de définition de l'intérêt communautaire entraînera le transfert intégral de la compétence n'ayant pas fait l'objet d'une définition. Les communes ne pourront plus intervenir dans son champ. Le préfet aura l'obligation de procéder à la modification des statuts : toute référence à la notion d'intérêt communautaire au sein des compétences concernées sera supprimée et l'EPCI devient, ainsi, titulaire de l'intégralité (13).

Un délai relativisé
Si la contrainte du délai présente le risque de voir incomber à un EPCI l'intégralité de compétences, contre la volonté des élus, la situation n'est pas irréversible. La définition de l'intérêt communautaire peut être modifiée à tout moment en cours de vie de l'EPCI et rien ne s'oppose à une évolution ultérieure du choix initial, bon gré ou mal gré (14). Le préfet réintroduit l'intérêt communautaire dans les statuts.

3. Des critères objectifs de définition

La loi n'apporte aucune précision quant à la manière de définir l'intérêt communautaire. Bien que le recours à une liste soit possible, une énumération de zones d'équipements ou d'opérations au sein des compétences concernées n'est pas la plus opportune solution. Des critères objectifs devraient permettre de départager précisément les domaines de l'action communautaire au sein de la compétence. Les critères peuvent être financiers, physiques, géographiques, voire qualitatifs. La reconnaissance du caractère d'intérêt communautaire s'attache par vocation à "toutes les actions, opérations, zones et équipements dont l'intérêt n'est pas détachable du développement, de l'aménagement ou de la politique de cohésion sociale de l'ensemble de la communauté, même s'ils sont localisés sur le territoire d'une seule commune" (15).

4. La définition de l'intérêt communautaire de la voirie

L'assistance technique fournie par les services de l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT)
La circulaire du 20 février 2006 rappelle que les communes qui ne disposent pas, du fait de leur taille et leurs ressources, des moyens humains et financiers nécessaires à l'exercice de leurs compétences peuvent bénéficier du soutien de l'ATESAT dans la mise en oeuvre de la définition de l'intérêt communautaire en matière de voirie. Les collectivités non éligibles peuvent toujours recourir aux services déconcentrés de l'Etat dans le cadre d'une commande publique. Les communautés urbaines et les communautés d'agglomération ne peuvent bénéficier de l'ATESAT et les services déconcentrés de l'Etat doivent identifier les portions de voirie relevant de la compétence des communes membres éligibles.

Précisions sur la définition
La compétence en matière de voirie est obligatoire pour les communautés urbaines (CGCT, art. L. 5215-20 précité). L'exercice de cette compétence ne dépend donc pas de la reconnaissance d'un intérêt communautaire. Elle est, en revanche, optionnelle pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération. L'étendue du transfert de la compétence de voirie est définie par les articles L. 5214-16 et L. 5214-23-1 du CGCT (N° Lexbase : L1920HBQ). Elle entend la création, l'aménagement et l'entretien de la voirie qui constituent un bloc insécable d'attributions. L'investissement et le fonctionnement constituent également un bloc insécable qui impose qu'ils soient exercés par la même personne. Le CGCT (art. L. 5211-5 N° Lexbase : L9718AA8, L. 1321-1 N° Lexbase : L9584DNB et L. 1321-2 N° Lexbase : L0406DPQ) prévoit une mise à disposition des biens nécessaires à l'exercice d'une compétence transférée dans laquelle le bénéficiaire exerce les droits patrimoniaux du propriétaire (entretien et gestion du bien).

Des critères de définition
L'impératif de clarté des responsabilités respectives de l'EPCI et des communes membres rend préférable l'établissement d'une liste des voies reconnues d'intérêt communautaire parmi les voies communales et les chemins (du domaine privé de la commune). Certains critères peuvent être pris en considération : caractère structurant des voies ; importance des flux ; desserte de zones ou équipements d'intérêt communautaire ; voies du réseau de transports en commun. Pour une certaine rationalité, la définition devrait former un maillage cohérent de voies connectées entre elles et permettre de gérer les axes de façon homogène.

5. La définition de l'intérêt communautaire de la voirie

Les impacts juridiques du transfert de la compétence voirie
Les communautés urbaines bénéficient du transfert en pleine propriété des biens du domaine public routier des communes. Le transfert définitif de propriété à leur profit s'accompagne également des droits et obligations attachés aux biens transférés. A l'inverse, le transfert de la compétence voirie aux communautés de communes et communautés d'agglomération n'affecte pas le patrimoine des communes puisqu'il s'agit d'une mise à disposition de voies existantes.

La question des pouvoirs de police
Le maire exerce la police administrative générale (CGCT, art. L. 2212-2 N° Lexbase : L8691AA7) dans le cadre de sa commune pour prendre toute mesure destinée à assurer la sécurité et la commodité du passage sur les voies publiques. Le maire exerce la police de la circulation routière (CGCT, L. 2213-1 N° Lexbase : L8696AAC) sur les routes nationales, départementales et voies de communication à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation.

La loi "libertés et responsabilités locales" a introduit un article L. 5211-9-2 (N° Lexbase : L1927GUW) dans le CGCT. Il donne la faculté aux maires de transférer aux présidents d'EPCI leurs pouvoirs de police en matière de circulation et de stationnement sur les voies d'intérêt communautaire. Le transfert, constaté par arrêté préfectoral, nécessite l'accord de tous les maires des communes membres. Les maires conservent leur pouvoir de police générale, ce qui nécessite que les arrêtés soient pris conjointement par le président de l'EPCI et les maires concernés.

Nicolas Wismer
Collaborateur juridique à des associations de collectivités territoriales
Chargé d'enseignement en droit public à l'IEP de Lyon

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(1) Circulaire NORMCTB0600022C du 20 février 2006, relative à l'assistance au profit des communes et de leurs groupements à la définition de l'intérêt communautaire de la voirie par les services déconcentrés du ministère chargé de l'équipement (N° Lexbase : L1107HIT), BOMI 2006.
(2) Circulaire NORINTB0500105C du 23 novembre 2005, relative au renforcement de l'intercommunalité et à la définition de l'intérêt communautaire dans les EPCI à fiscalité propre (N° Lexbase : L7580HEH), BOMI 2006.
(3) Loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992, relative à l'administration territoriale de la République (N° Lexbase : L8033BB7).
(4) Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (N° Lexbase : L1827ASH).
(5) TA Nantes, 4 janvier 2005, n° 022831 et 03356.
(6) CE, 26 octobre 2001, n° 234332, Commune de Berchères-Saint-Germain (N° Lexbase : A1543AXG).
(7) Voir infra.
(8) Cette majorité est calculée en prenant en référence l'effectif total du conseil communautaire et non seulement les suffrages exprimés : TA Lille, 16 décembre 2004, n° 0306080, Association Sauvons le site de la citadelle de Lille.
(9) Loi n° 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales, article 164 (N° Lexbase : L0835GT4).
(10) Association des maires de grandes villes de France, Association des petites villes de France, Fédération des maires des villes moyennes, Assemblée des communautés de France et Association des communautés urbaines de France.
(11) Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005, de programme fixant les orientations de la politique énergétique, article 18 (N° Lexbase : L5009HGM).
(12) TA Dijon, 19 octobre 1999, M. Maurice Chamoy et autres (N° Lexbase : A2221DPX).
(13) Le délai n'est opposable qu'en tant qu'il concerne des compétences obligatoires ou optionnelles prévues par le CGCT. Les compétences facultatives doivent être définies de manière suffisamment précises pour être exercées. Si une compétence a été retenue à titre facultatif, alors qu'elle figure dans la liste des compétences optionnelles, elle doit donner lieu à définition effective de l'intérêt communautaire dans le délai légal.
(14) Cette modification peut entraîner une nouvelle mise à disposition de biens, équipements ou services publics, ou à l'inverse, une fin de mise à disposition. Si elle génère un nouveau transfert de charges de la commune vers un EPCI à TPU, elle impacte le montant de l'attribution de compensation.
(15) Circulaire NORINTB0500105C du 23 novembre 2005, précitée.

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