Réf. : Rapport de la Cour des comptes concernant la prime pour l'emploi
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le 07 Octobre 2010
1. Les dispositifs d'incitation au retour à l'emploi destinés aux bénéficiaires de minima sociaux
Le public visé des mécanismes d'incitation au retour à l'emploi est a priori celui des bénéficiaires de minima sociaux. Sont considérés comme minima sociaux le minimum invalidité, le revenu minimum d'insertion, l'allocation aux adultes handicapés, l'allocation de parent isolé, l'allocation parentale à temps plein et le complément de cessation d'activité à taux plein de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje). Ce schéma n'est pas toujours d'application stricte : certains mécanismes dits d'"intéressement" ont un champ d'application beaucoup plus large (ex. : prime pour l'emploi).
1.1. Mesures sociales d'"intéressement"
Parmi les différents mécanismes d'intéressement, l'attention doit être portée sur le plus récent, issu d'un décret du 29 août 2005 (décret n° 2005-1054 créant une prime exceptionnelle de retour à l'emploi en faveur de certains bénéficiaires de minima sociaux N° Lexbase : L8541HBX). Formule monétaire d'incitation au retour à l'emploi, la prime de retour à l'emploi est de 1 000 euros à la charge de l'Etat. Sont visés les bénéficiaires des minima sociaux (supra). Mais, le bénéficiaire de l'allocation d'insertion (C. trav., art. L. 351-9 N° Lexbase : L0306HGG) n'est pas visé par le décret n° 2005-1054 du 29 août 2005, alors qu'il relève du régime de solidarité, comme le bénéficiaire de l'allocation de solidarité spécifique, et qu'il est tout autant chômeur à la recherche d'un emploi.
Le décret n° 2005-1054 exige du bénéficiaire d'un des minima sociaux d'être inscrit sur la liste des demandeurs d'emploi pendant une durée minimale de 12 mois au cours de la période comprise entre le 1er mars 2004 et le 1er septembre 2005, de créer ou de reprendre une entreprise ou bien de conclure un contrat de travail avec un employeur relevant du secteur privé ou du secteur public, entre le 1er septembre 2005 et le 31 décembre 2006.
1.2. Mesures fiscales d'"intéressement"
La prime pour l'emploi prend la forme d'un crédit d'impôt sur le revenu, représentant une dépense fiscale, estimée à 2,7 milliards d'euros en 2005, qui se matérialise dans certains cas par des versements nets des services fiscaux. En 2004, 8,8 millions de foyers fiscaux, soit un sur quatre, ont bénéficié de la prime pour l'emploi, soit un montant moyen de 280 euros par foyer bénéficiaire.
Pour les foyers imposables, la prime vient en déduction de l'impôt dû. Si le montant de ce dernier est inférieur à celui de la prime, la différence est payée par virement ou chèque du Trésor public. Pour les foyers non imposables, l'intégralité de la prime est payée par virement ou chèque du Trésor public.
Le revenu fiscal de référence du foyer doit être inférieur à un seuil fixé à 12 383 euros pour une personne seule pour la prime pour l'emploi attribuée en 2005 à raison des revenus déclarés en 2004 ; à 12 606 euros pour un revenu fiscal de référence de l'année 2005 ; à 25 211 euros pour les personnes mariées soumises à une imposition commune ou liées par un Pacs.
Ces montants sont majorés de 3 483 euros pour chaque demi-part supplémentaire ou, en cas de garde alternée, de 1 741,50 euros pour chaque quart de part supplémentaire. Le montant des revenus d'activité de chaque personne du foyer fiscal pour l'année 2005 doit être supérieur à 3 570 euros et ne pas dépasser 16 659 euros pour les célibataires, veufs, veuves ou divorcé(e)s et si la personne n'élève pas seule ses enfants, ou bien si elle mariée ou liée par un Pacs et que le revenu de chaque conjoint ou partenaire excède 3 570 euros, ou si la personne à charge du foyer fiscal exerce une activité professionnelle.
Il doit être supérieur à 3 570 euros et ne pas dépasser 25 376 euros si la personne est mariée ou liée par un Pacs et qu'un seul des conjoints ou partenaires occupe un emploi lui procurant plus de 3 570 euros, ou si la personne est célibataire, veuf, veuve ou divorcé(e) et élève seule un ou plusieurs enfants à charge.
Au moins un des membres du foyer doit exercer une activité professionnelle, à temps plein ou à temps partiel. Il doit percevoir, à ce titre, des revenus d'un montant compris, dans le dispositif initial, entre 0,3 et 1,4 Smic (soit entre 3 507 euros et 16 364 euros pour la prime pour l'emploi attribuée en 2005 à raison des revenus 2004).
Le Conseil constitutionnel avait censuré le mécanisme de "ristourne dégressive" de CSG et de CRDS, prévu par le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2001 (Cons. const., décision n° 2000-437 DC, du 19 décembre 2000, loi de financement de la Sécurité sociale pour 2001 N° Lexbase : A1162AIU), au motif qu'il n'était pas conforme au principe d'égalité des contribuables devant l'impôt. La solution retenue a consisté à le convertir en droit à récupération fiscale sur l'impôt sur le revenu.
La prime pour l'emploi a pour premier objectif d'encourager la reprise ou la poursuite d'une activité professionnelle. L'affirmation de cet objectif résulte d'une réflexion sur les problèmes d'incitation au travail, engagée en France à la fin des années 1990 dans un contexte où la reprise économique ne s'est pas immédiatement traduite par une diminution significative du taux de chômage. Cette réflexion a conduit à mettre en exergue certains des effets pervers du système français de prélèvements et de transferts, en particulier l'existence de "trappes à inactivité".
Le second objectif redistributif de la prime pour l'emploi a résulté, à la fois, d'une réflexion économique et d'un élément de contexte : l'émergence, à partir du milieu des années 1990, de la problématique des "travailleurs pauvres" et la baisse de l'impôt sur le revenu engagée en 2000 : l'attribution via la prime pour l'emploi d'un supplément de rémunération à des foyers majoritairement non imposables a constitué la contrepartie d'une mesure qui, par définition, ne bénéficiait qu'aux foyers imposables.
2. L'efficacité douteuse de la prime pour l'emploi
Pour la Cour des comptes, la prime pour l'emploi présente trois principaux défauts qui interrogent sur son efficacité incitative et redistributive : le dispositif est peu ciblé ; les montants unitaires distribués sont faibles ; enfin, la prime pour l'emploi manque de visibilité tant pour ses bénéficiaires effectifs que pour ses bénéficiaires potentiels. Au total, la prime pour l'emploi ne semble avoir qu'un impact limité sur l'offre de travail et l'emploi.
Ce bilan critique s'inscrit dans la ligne de travaux précédents, pour lesquels la prime pour l'emploi n'introduit aucun bonus à la reprise d'activité à temps très partiel, puisqu'il faut travailler un tiers de l'année au Smic horaire pour en bénéficier et qu'elle n'entraîne une augmentation du revenu disponible que si l'individu travaille plus de 51 heures par mois. Selon l'OFCE (2), cet instrument s'avère donc assez faiblement ciblé sur les travailleurs les plus modestes, car ceux-ci connaissent fréquemment des parcours d'emploi marqués par le temps partiel ou discontinu tout au long de l'année.
2.1. Un faible effet incitatif
La prime pour l'emploi ne suffit pas à rendre vraiment rémunératrice, dans certains cas, la reprise d'une activité. La Cour des comptes déplore que le dispositif souffre d'un manque de visibilité.
Le supplément de revenu résultant du passage de l'inactivité à l'emploi reste, dans certaines configurations, peu incitatif. Pour un célibataire sans enfant, le gain financier que procure le passage du RMI à un emploi à mi-temps rémunéré au Smic horaire passe, grâce à la prime pour l'emploi, de + 47 euros à + 79 euros.
Ce gain est donc sensiblement majoré par la prime pour l'emploi (+ 68 %), mais reste limité en valeur absolue. La transition du RMI vers un emploi au Smic à temps plein est, en revanche, plus rémunératrice (+ 374 euros par mois, dont 44 euros grâce à la prime pour l'emploi).
Pour un couple marié avec deux enfants, le gain financier que procure la reprise, par l'un des conjoints RMistes, d'un emploi à mi-temps rémunéré au Smic horaire passe, grâce à la prime pour l'emploi, de 0 à + 44 euros par mois. Dans ce cas également, le surplus est limité en valeur absolue. Mais, le gain financier induit par la transition du RMI vers un emploi au Smic à temps plein est plus élevé (+ 228 euros par mois, dont 55 euros grâce à la prime pour l'emploi).
La Cour des comptes relève que la complexité du mode de calcul de la prime pour l'emploi et de ses conditions d'attribution et de versement a pour conséquence qu'un bénéficiaire sur quatre de la prime pour l'emploi, une année donnée, n'est pas en mesure de déterminer si, au vu de son comportement d'activité, il en bénéficiera encore l'année suivante. Ce manque de prévisibilité affecte de la même façon les personnes qui reprennent pour la première fois une activité : en effet, elles ignorent si elle leur ouvrira droit à la prime.
2.2. Un impact très incertain sur l'offre de travail et l'emploi
En augmentant le gain financier procuré par l'emploi, la prime pour l'emploi cherche à stimuler l'offre de travail des bénéficiaires de minima sociaux et des travailleurs faiblement rémunérés. Mais, la Cour des comptes relève que la prime peut exercer deux types d'effets économiques qui jouent en sens contraire sur les comportements d'activité : un effet de substitution, selon lequel la hausse de la rémunération du travail rend celui-ci plus attractif que l'inactivité (impact positif sur l'offre de travail des individus) ; un effet de revenu, selon lequel l'augmentation du pouvoir d'achat de chaque heure travaillée permet aux individus, à revenu constant, de travailler moins (impact négatif sur l'offre de travail des individus).
La prime pour l'emploi peut, par ailleurs, décourager l'activité du second travailleur dans les couples biactifs, en raison de la contrainte du plafond de revenus global, calculé au niveau du foyer. La Cour des comptes admet qu'il n'existe pas, à ce stade, de mesure de l'impact réel de la prime sur l'offre de travail. Les seuls éléments chiffrés disponibles sont issus de simulations économétriques dites "ex-ante". Ces simulations montrent que l'impact de la prime pour l'emploi sur l'offre de travail est positif mais faible (de + 0,2 à + 0,4 % selon les études). Les enquêtes réalisées auprès des ménages corroborent leurs conclusions : ainsi, en juin 2003, dans leurs réponses à l'enquête de l'Insee, 3 % seulement des ménages interrogés ont indiqué être incités par la prime pour l'emploi à reprendre une activité, 4 % seulement à travailler davantage et 31 % à continuer à travailler.
L'effet sur l'emploi paraît, pour la Cour des comptes, encore plus incertain. En cas d'insuffisance d'emplois disponibles, une progression de l'offre de travail des individus ne suffit pas à stimuler l'emploi ; au contraire, elle tend même à augmenter le taux de chômage, au moins à court terme. L'efficacité de la prime pour l'emploi sur l'emploi reste tributaire du contexte économique général.
Les évaluations disponibles montrent que la prime pour l'emploi n'a qu'un impact très faible sur l'emploi. Selon les travaux menés par des économistes (3) et repris à son compte par la Cour des comptes, la prime pour l'emploi ne permettrait qu'une hausse du taux d'emploi de 0,2 points (de 47,3 à 47,5 %) pour les femmes et de 0,3 points (de 84,6 à 84,9 %) pour les hommes. La Cour des comptes en conclut que compte tenu du coût budgétaire du dispositif (2,7 Mds d'euros), son rapport coût/efficacité paraît faible.
2.3. Un effet redistributif limité
Malgré la hausse des montants unitaires distribués depuis 2001, la prime pour l'emploi ne représente, en 2004, que 1,2 % en moyenne du revenu initial des ménages bénéficiaires. La modicité des montants unitaires distribués est la conséquence directe du faible ciblage du dispositif : près d'un quart des foyers fiscaux français ont bénéficié de la prime pour l'emploi en 2004 (8,8 millions).
L'examen d'un panel de 500 000 déclarations de revenus relatives à l'année 2001 montre que les effets de la prime pour l'emploi se diffusent en haut dans l'échelle des revenus : près de 30 % des foyers bénéficiaires sont situés dans la moitié supérieure de la distribution des revenus et bénéficient d'environ 20 % des montants versés. A l'inverse, le premier décile de la distribution des revenus ne regroupe que 3,3 % des bénéficiaires de la prime pour l'emploi, pour 3,2 % des montants versés. Ce résultat s'explique par le fait que la prime pour l'emploi ne bénéficiant qu'aux seules personnes occupant un emploi (avec, en outre, un montant minimal de rémunération de 0,3 Smic), par construction, les plus démunis ne font pas partie du public cible. Au total, la Cour des comptes relève que 84,5 % des bénéficiaires de la prime pour l'emploi ne sont pas en situation de pauvreté.
Le rapport de la Cour des comptes, très critique donc sur la prime à l'emploi, ne doit pourtant pas être surestimé, au regard de sa portée et du sens même de ses réserves. Celles-ci ont été émises, depuis quelques années, par des travaux menés essentiellement par les économistes et les statisticiens (4), dans la mesure où les politiques d'intéressement font débat. La transposition, dans un schéma français, d'une politique anglo-saxonne (voir le mot d'ordre "to make work pay") d'incitation au retour à l'emploi des populations éloignées du marché du travail, se heurte à des difficultés qui ne sont pas qu'institutionnelles et juridiques, mais aussi sociales, historiques, culturelles (place du travail dans la société, organisation de la garde des enfants, place du temps partiel, travail des femmes, contraintes familiales...).
Christophe Willmann
Professeur à l'Université de Haute Alsace
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