[Chronique] Chronique de droit de la responsabilité administrative - Décembre 2015

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d'actualité de droit de la responsabilité administrative rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE). Cette chronique débutera par l'étude d'un arrêt rendu le 27 juillet 2015 par la Haute juridiction administrative à l'occasion duquel elle apporte des précisions relatives à la prise en compte des charges fixes d'exploitation pour la réparation du préjudice commercial subi par une exploitation agricole (CE 4° et 5° s-s-r., 27 juillet 2015, n° 372410, mentionné aux tables du recueil Lebon). Sera étudiée, ensuite, une décision du 5 octobre 2015 concernant l'appréhension du lien de causalité dans le régime de responsabilité du fait de lois adoptées en méconnaissance des engagements internationaux de la France (CE, 1° et 6° s-s-r., 5 octobre 2015, n° 371832, publié au recueil Lebon). Cette chronique se clôturera sur un arrêt du 14 octobre 2015 par lequel le Conseil d'Etat précise les conditions d'engagement de la responsabilité d'une commune en cas de délivrance d'un certificat d'urbanisme erroné (CE 4° et 5° s-s-r., 14 octobre 2015, n° 375538, mentionné aux tables du recueil Lebon).

• Prise en compte des charges fixes d'exploitation pour la réparation du préjudice commercial subi par une exploitation agricole (CE 4° et 5° s-s-r., 27 juillet 2015, n° 372410, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A0778NN7 ; cf. l’Ouvrage "Responsabilité administrative" N° Lexbase : E3798EU9)

A l'occasion de l'arrêt n° 372410 du 27 juillet 2015, le Conseil d'Etat apporte d'utiles précisions concernant l'application du principe de réparation intégrale concernant un préjudice de perte de recettes commerciales.

A la suite du blocage de ses camions de collecte de lait par des attroupements intervenus entre le 21 et le 25 mai 2009, la société X avait fait condamner l'Etat à l'indemniser des préjudices subis en application des dispositions alors en vigueur de l'article L. 2216-3 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L8738AAU). On rappellera ici que la loi du 16 avril 1914, sur la responsabilité spéciale des communes, avait créé un régime de responsabilité sans faute, sur le fondement de la notion de "risque social" au bénéfice des victimes de dommages occasionnés lors de rassemblements et d'attroupements. En application de ce texte, c'est la responsabilité de plein droit des communes qui devait être recherchée devant le juge judiciaire. Mais par la suite, la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat (N° Lexbase : L4726AQ4), avait transféré la charge de la responsabilité sur l'Etat, la loi n° 86-29 du 9 janvier 1986, portant dispositions diverses relatives aux collectivités locales, prévoyant ensuite la compétence du juge administratif pour connaître des litiges occasionnés par des rassemblements ou des attroupements. Ce sont ces textes qui ont été codifiés à l'article L. 2216-3 du Code général des collectivités territoriales qui prévoit que "l'Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens". Il faut toutefois relever que ces dispositions, applicables en l'espèce, ont été abrogées par l'ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012, relative à la partie législative du Code de la sécurité intérieure (N° Lexbase : L3779ISR), et recodifiées à l'article L. 211-10 du Code de sécurité intérieure (N° Lexbase : L5211ISS) actuellement en vigueur.

L'application des ces dispositions aux circonstances de la présente affaire ne posait pas de difficultés notables. A l'occasion d'un arrêt du 3 février 2012, la cour administrative d'appel de Nantes avait ainsi considéré que l'action de blocage à l'origine des préjudices subis par la société X "s'est produite dans le cadre du mouvement de revendication collective des producteurs de lait en mai et juin 2009 [...] dans les circonstances de l'espèce, ces agissements, qui constituent un délit commis à force ouverte, résultent d'un attroupement ou d'un rassemblement précisément identifiés au sens des dispositions précitées de l'article L. 2216-3 du Code général des collectivités territoriales" (1).

Si l'admission de la responsabilité de l'Etat ne pose pas de difficultés notables, il en va tout autrement, en revanche, concernant la question de l'évaluation du préjudice subi. Comme le juge civil, le juge administratif doit "faire du dommage une évaluation telle qu'elle assure à la victime l'entière réparation du préjudice" (2), ce qui ne manque pas de poser un certain nombre de difficultés. Tel est le cas, en l'espèce, concernant un préjudice financier représenté par des pertes de revenus professionnels. Le principe de réparation de ce préjudice est certes admis, et cela quel que soit le type d'activité professionnelle en cause. Il en résulte qu'une perte de salaire (3), une perte de revenus agricoles (4) ou, comme en l'espèce, le préjudice commercial subi par une société sont normalement réparés.

La question qui se posait dans la présente affaire était toutefois plus précise puisqu'elle concernait l'évaluation d'un préjudice lié à la perte de revenus commerciaux, et la prise en compte des difficultés rencontrée par l'entreprise pour couvrir ses charges fixes. Le Conseil d'Etat rappelle que la réparation intégrale de son préjudice commercial supposait que la société soit replacée dans la situation qui aurait été la sienne si l'interruption de sa production suite au blocage de ses camions ne s'était pas produite. Ainsi, "en vue d'assurer cette réparation, il incombait aux juges du fond de lui accorder une indemnité correspondant aux pertes de recettes qu'elle avait subies, diminuées des charges qu'elle n'avait pas eu à exposer et augmentées, le cas échéant, des charges supplémentaires provoquées par l'interruption de son activité". Il s'agira, de cette façon, d'assurer "la réparation du préjudice résultant de l'impossibilité de couvrir les charges fixes par des recettes d'exploitation et, le cas échéant, du préjudice résultant d'une perte de bénéfice". Or, tous ces éléments n'avaient pas été pris en compte par la cour administrative d'appel de Nantes. En effet, les juges du fond avaient considéré que la société n'était pas en droit d'obtenir réparation au titre de l'impossibilité de couvrir ses charges fixes. Par ailleurs, la cour avait déterminé le montant de l'indemnité mise à la charge de l'Etat par référence à la seule perte d'une marge, dont elle n'avait définit ni la nature ni les éléments de calcul. En conséquence, le Conseil d'Etat annule le jugement contesté et il décide de renvoyer l'affaire à la cour administrative d'appel de Nantes.

• L'appréhension du lien de causalité dans le régime de responsabilité du fait de lois adoptées en méconnaissance des engagements internationaux de la France (CE, 1° et 6° s-s-r., 5 octobre 2015, n° 371832, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A8937NSS ; cf. l’Ouvrage "Responsabilité administrative" N° Lexbase : E3768EU4)

A l'occasion du célèbre arrêt d'Assemblée "Gardedieu" du 8 février 2007 (5), le Conseil d'Etat avait admis que "la responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée [...] en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l'ensemble des préjudices qui résultent de l'intervention d'une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France". Ce sont les contours de ce régime de responsabilité -qui a vocation à s'appliquer y compris en cas de violation des principes généraux du droit de l'Union européenne (6)- qui sont précisés par la juridiction administrative suprême dans son arrêt n° 371832 du 5 octobre 2015.

L'essentiel des questionnements autour de l'arrêt "Gardedieu" concerne la nature du régime de responsabilité qu'il inaugure, et plus précisément la nature du fait générateur conditionnant l'engagement de la responsabilité de l'Etat législateur. Dans ses conclusions sur cet arrêt, le commissaire du Gouvernement Derepas avait considéré qu'il s'agissait ici d'un régime de responsabilité sui generis -c'est-à-dire ni un régime de responsabilité pour faute, ni un régime de responsabilité sans faute- alors qu'il s'agit pourtant bien de sanctionner l'Etat législateur qui n'a pas rempli ses obligations au regard de la hiérarchie des normes qui s'impose à lui. L'arrêt "Gardedieu" établit donc bien -sans s'y référer- un régime de responsabilité pour faute de l'Etat législateur que le juge, pour des raisons plus historiques et politiques que juridiques, est bien embarrassé de reconnaître comme tel. On ne voit d'ailleurs pas comment un régime de responsabilité peut être autre chose qu'un régime de responsabilité pour faute ou sans faute. En effet, si ce n'est pas une faute qui conditionne l'engagement de la responsabilité de l'Etat, cet engagement doit alors être conditionné par un autre fait générateur qui est alors nécessairement non fautif.

L'arrêt du 5 octobre 2015 traite moins de la question du fait générateur de la responsabilité de l'Etat législateur, qui ne pose pas de difficultés notables en l'espèce, que de celle du lien de causalité entre ce fait générateur et le préjudice dont il est demandé réparation. Dans cette affaire, la société X avait contesté devant le juge judiciaire un redressement infligé par l'URSSAF au motif de l'illégalité de l'agrément de l'agent qui avait procédé à son contrôle. Son pourvoi avait été rejeté par la Cour de cassation par un arrêt du 8 novembre 2006, au motif que les contrôles de l'URSSAF qui seraient contestés par ce moyen ont été validés par l'article 73 de la loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003, de financement de la Sécurité sociale pour 2004 (N° Lexbase : L9699DLS) (7). Mais par la suite, par un arrêt du 25 novembre 2010 (8), la Cour européenne des droits de l'homme, saisie par la même société, a jugé que la France avait violé l'article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme (N° Lexbase : L7558AIR) en adoptant cette loi de validation. A la suite de cette condamnation de la France, la société a saisi les juridictions administratives en demandant la condamnation de l'Etat en application de la jurisprudence "Gardedieu". Mais si le Conseil d'Etat considère que la méconnaissance des engagements internationaux de la France est ici caractérisée, il considère, en revanche, qu'il n'existe pas de lien de causalité directe entre la violation de la CESDH par la loi et le préjudice dont il est demandé réparation par la société "du fait du rejet par le juge judiciaire de sa demande de décharge des sommes qui lui ont été réclamées à la suite" de son redressement. Le Conseil d'Etat considère en effet que la Cour de cassation "ne s'était pas prononcée sur les conséquences à tirer de l'agrément d'un agent de contrôle par une autorité qui, bien qu'agissant en vertu d'une délégation de signature irrégulière, aurait pu être régulièrement habilitée à cette fin et présentait toutes les apparences, pour l'URSSAF qui sollicitait l'agrément de ses agents, de l'autorité compétente". Par ailleurs, il ne pouvait être considéré, au vu de la jurisprudence de la Cour de cassation, que la société requérante "aurait, par l'effet de l'article 73 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2004, été privée d'une chance sérieuse d'obtenir l'annulation par les juridictions judiciaires du redressement décidé à son encontre". En somme, ce n'est pas la déclaration d'inconventionnalité de la loi du 18 décembre qui est à l'origine du préjudice subi par la société requérante. En conséquence, la demande d'indemnisation formée par la société X est rejetée.

• Limitation de la responsabilité d'une commune en cas de délivrance d'un certificat d'urbanisme erroné et d'imprudence commise par l'acquéreur (CE 4° et 5° s-s-r., 14 octobre 2015, n° 375538, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A3715NTR ; cf. l’Ouvrage "Responsabilité administrative" N° Lexbase : E3727EUL)

Dans son arrêt n° 375538 du 14 octobre 2015, le Conseil d'Etat précise les conditions d'engagement de la responsabilité d'une commune en cas de délivrance d'un certificat d'urbanisme erroné. La société requérante avait obtenu du maire de la commune un certificat d'urbanisme positif. Elle a ensuite acquis le terrain concerné par un acte notarié mais elle s'est vu refuser le permis de construire en raison de risques d'inondation. La SCI a alors recherché la responsabilité de la commune mais sa demande a été rejetée par la cour administrative d'appel de Bordeaux par un arrêt du 14 novembre 2013 (9). La cour a en effet considéré que la société avait commis une imprudence fautive de nature à exonérer la commune de sa responsabilité, en n'introduisant pas dans l'acte de vente du terrain une condition suspensive relative à l'obtention du permis de construire.

Rappelons d'abord que la principale fonction du certificat d'urbanisme consiste à informer le demandeur sur la situation d'un terrain au regard des règles d'urbanisme applicables au jour de la signature du certificat. Surtout, comme le précise l'article L. 410-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L3418HZM), "lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique".

Toutefois, le certificat d'urbanisme ne confère par lui-même aucune autorisation particulière. Comme l'a notamment précisé le Conseil d'Etat dans un arrêt "Ministre de l'Environnement et du Cadre de vie c/ SCI Provence" du 28 janvier 1981, "le certificat [...] n'a pas le caractère d'une autorisation concernant une construction, installation ou opération" (10). Comme l'a relevé le commissaire du Gouvernement Didier Chauvaux dans ses conclusions sur l'arrêt "SA France travaux" du 11 février 2004, "le certificat positif ne confère pas au constructeur la certitude que les dispositions mentionnées sont celles au regard desquelles son projet sera examiné lorsqu'il demandera un permis de construire" (11). Ainsi, par exemple, l'obtention d'un certificat d'urbanisme concernant une parcelle boisée ne saurait avoir pour effet de supprimer l'obligation d'obtenir une autorisation préalable de défrichement conformément aux dispositions législatives en vigueur (12). De même, pour citer un cas d'espèce similaire à celui commenté, il a été jugé qu'un certificat positif mais erroné, parce que le terrain concerné était situé en zone inondable, ne confère pas de droit à un permis de construire (13).

A l'évidence, la délivrance d'un certificat d'urbanisme erroné constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration. Il en va ainsi lorsque consécutivement à l'obtention d'un certificat positif, le permis de construire est refusé. Toutefois, la responsabilité de l'administration ne sera engagée que si le préjudice dont il est demandé réparation a son origine directe dans les mentions du certificat d'urbanisme incriminé. Cette solution a été retenue, par exemple, dans une affaire où le certificat avait reconnu le caractère constructible d'un terrain, alors qu'il constituait un espace remarquable au sens des articles L. 146-6 (N° Lexbase : L3326KGB) et R. 146-1 (N° Lexbase : L8640IUK) du Code de l'urbanisme et qu'il était donc inconstructible (14). Cependant, la responsabilité de l'administration peut être exclue ou limitée dans les hypothèses où il apparaît qu'une faute à également été commise par le pétitionnaire. Tel est le cas, en particulier, s'il s'agit d'un professionnel de l'immobilier. Il en va ainsi d'une société dont l'objet statutaire porte sur "toutes opérations immobilières" à propos d'un certificat d'urbanisme positif concernant un terrain classé en zone naturelle (15). Pour les juges, l'acquéreur de ce terrain avait commis une imprudence constitutive d'une faute qui, dans les circonstances de l'espèce, exonère à hauteur de 40 % la responsabilité de la commune. Une solution comparable a été retenue dans une affaire où les juges ont estimé que l'insuffisance de la desserte d'une parcelle était manifeste ce qui aurait dû attirer l'attention des requérants, professionnels de l'immobilier, qui ne pouvaient en ignorer les particularités alors même que la commune leur avait délivré un certificat d'urbanisme positif. Dans cette affaire, les imprudences commises sont constitutives de fautes qui exonèrent pour moitié la commune de sa responsabilité (16).

La situation soumise au Conseil d'Etat est légèrement différente, puisque ce qui est reproché au pétitionnaire, c'est un manque de prudence caractérisé par l'absence d'insertion, dans le contrat de vente de la parcelle, d'une condition suspensive relative à l'obtention d'un permis de construire. Les juges du fond avaient considéré que cette imprudence était constitutive d'une faute de nature à exonérer totalement la commune de sa responsabilité. Le Conseil d'Etat ne partage toutefois pas cette analyse puisqu'il considère, dans la lignée de sa jurisprudence antérieure, que cette faute a pour seul effet de limiter la responsabilité de la commune.

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(1) CAA Nantes, 2ème ch., 3 février 2012, n° 11NT00628 (N° Lexbase : A5755IHM).
(2) CE, 21 mars 1947, n° 80338 (N° Lexbase : A4304B8W), Rec. p. 123.
(3) CE, 20 juillet 1938, Grivault, Rec. p. 703.
(4) CE, 23 février 1968, n° 68976 (N° Lexbase : A5755B8N), Rec. p. 138.
(5) CE, Ass., 8 février 2007, n° 279522 (N° Lexbase : A2006DUT), Rec. p. 78, AJDA 2007, chron. F. Lénica et J. Boucher, Dr. adm., 2007, étude 7, M. Gautier et F. Melleray, JCP éd. A, 2007, 2083, note C. Broyelle, RFDA, 2007, p. 631, concl. F. Derepas, p. 525, note D. Pouyaud et p.789, note M. Canedo-Paris.
(6) CE 1° et 6° s-s-r., 23 juillet 2014, n° 354365, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7254MU9), AJDA, 2014, p. 2538, note C. Broyelle, Dr. adm., 2015, 9, note G. Eveillard, LPA, 2 octobre 2014, p. 6, note M.-Ch. Rouault, RFDA, 2014, p. 1178, concl. A. Lallet, note A. Blandin.
(7) JO, 19 décembre 2003.
(8) CEDH, 25 novembre 2010, Req. 20429/07 (N° Lexbase : A3325GLQ), AJDA, 2011, p. 889, chron. L. Burgorgue-Larsen.
(9) CAA Bordeaux, 1ère ch., 14 novembre 2013, n° 12BX01322 (N° Lexbase : A9203NX7).
(10) CE, 28 janvier 1981, n° 17245 (N° Lexbase : A5582AKX), Rec. tables, p. 967.
(11) CE, 11 février 2004, n° 212855 (N° Lexbase : A3363DB8), BJDU, 2004, n° 1, p. 35, concl. D. Chauvaux, Constr.-urb., 2004, 85, note Ph. Benoît-Cattin.
(12) CE, 19 novembre 1999, n° 190076 (N° Lexbase : A4066AWI).
(13) CAA Nantes, 2ème ch., 22 avril 2003, n° 01NT01245 (N° Lexbase : A2664NYC), BJDU, 2004, n° 1, p. 74.
(14) CAA Marseille, 1ère ch., 1er avril 2004, n° 98MA00204 (N° Lexbase : A4267DG7).
(15) CAA Nancy, 1ère ch., 6 mars 2008, n° 07NC00216 (N° Lexbase : A4264D73).
(16) CAA Paris, 4ème ch., 5 mars 1996, n° 93PA00118 (N° Lexbase : A8109BHS).

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