[Focus] Les ports et la justice

Mots clés : ports • domaine public maritime • zone portuaire • gestionnaires d'outillages publics • contraventions de grande voirie

Longtemps délaissés par les juristes, les ports suscitent aujourd'hui un intérêt croissant de la part des universitaires, lequel est stimulé par la multiplication des textes et corrélativement par une jurisprudence qui se développe.

En 1956 a été créé [1] un Code des ports maritimes afin de regrouper les textes concernant ces infrastructures de transport. Sa partie législative a été abrogée [2] pour être transférée dans le Code des transports, et ce, afin de « rationaliser » [3] la codification.

Tous les textes relatifs aux ports maritimes ne sont pas codifiés ou le sont partiellement, c'est le cas par exemple de la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008, relative à la réforme portuaire N° Lexbase : L7060H7M. Logiquement, les Règlements et directives de l'Union européenne ne sont pas incorporés dans le Code des transports, ni dans d'autres codes.

Les prescriptions se rapportant aux ports maritimes sont dispersées dans plusieurs codes (des douanes, des collectivités territoriales, de la propriété des personnes publiques, du tourisme, des transports, de l'urbanisme…).

Parmi les obstacles à franchir pour assurer la sérénité des débats, tant pour les magistrats que pour les avocats, il y a l'absence de définition de certains concepts, et la difficulté de maîtriser une situation juridiquement complexe. Les juridictions ont pourtant pour vocation de contribuer à garantir la sécurité juridique qui est un objectif de valeur constitutionnelle, mais elles ne doivent pas en assumer seules la charge. Selon le Conseil constitutionnel, le législateur « doit en effet prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi » [4].

Les magistrats sont tributaires de la qualité des textes qu'ils sont chargés d'interpréter et d'appliquer. Or, le Conseil d'État fait un constat préoccupant lorsqu'il affirme dans son étude sur « simplification et qualité du droit » que  « les textes, trop souvent mal rédigés, ne cessent de s'allonger… Ces textes sont de plus sujets à de fréquentes modifications, qui peuvent même les rendre illisibles » [5]. 

Le droit des institutions et des activités portuaires n'échappe pas à ce contexte. Il est difficile d'apprécier avec précision la marge de liberté dont bénéficient les juges pour statuer. Il est admis que les juges du fond réalisent une appréciation souveraine des faits exempte de dénaturation [6]. Il leur revient de qualifier les faits, d'apprécier leur compétence juridictionnelle, et de déterminer la solution du litige.

I. La qualification eu égard à l'imprécision des textes

Tout d'abord, il y a lieu de déterminer si la situation objet du litige se déroule ou non dans un port. Il est regrettable que par commodité de langage, le port soit présenté comme une institution, par exemple « le port s'est engagé, contre rémunération, à exécuter une prestation de surveillance et de gardiennage » [7], une telle formulation peut créer la confusion.  En effet, le port est une infrastructure de transport, un site aménagé pour le chargement et le déchargement des marchandises ou le transit des passagers utilisant le transport maritime [8]. Si une délimitation administrative des ports existe, elle n'est pas obligatoire et sa portée est limitée à une simple présomption du caractère portuaire.

Le juge fait preuve de pragmatisme à l'égard de certaines situations. Tantôt pour l'exercice de police, il a été jugé que les dispositions relatives à la police portuaire s'appliquaient à un navire échoué dans un chenal d'accès à un port [9], tantôt pour la réalisation de travaux d'extension du port, la zone prévue pour leur exécution située en dehors des limites administratives a été qualifiée de zone portuaire [10].

S'agissant des terminaux portuaires, la convention autorisant leur exploitation a le caractère d'une convention d'occupation du domaine public maritime si elle n'a pas pour objet de répondre à un besoin du gestionnaire du port, dans le cas contraire, il s'agit d'une concession [11].

Dans le silence des textes et de la jurisprudence, le Conseil d'État est sollicité, pour avis, par les membres du Gouvernement sur des questions de droit. C'est ainsi que pour la notion de « circonscription d'un établissement public portuaire », il a estimé [12] qu'il s'agissait de la zone d'action potentielle de cette institution. À la question de la distinction entre un port de plaisance maritime ou fluvial aménagé sur un cours d'eau, la Haute juridiction a considéré [13] que si le port est situé en dehors de la circonscription des affaires maritimes, il s'agit d'un port fluvial, sachant que la Convention de Genève du 9 décembre 1923, portant statut international des ports maritimes, ne s'applique pas aux ports de plaisance.

L'imprécision de la loi confère un large pouvoir d'interprétation aux magistrats, et lui permet de n'exercer qu'un contrôle minimum sur les actes nécessitant une appréciation objective d'une situation. C'est ainsi que la délimitation administrative d'un port ne crée qu'une présomption simple du caractère portuaire de l'espace délimité [14]. On peut s'interroger sur les dispositions applicables aux zones industrielles portuaires. En effet, en autorisant les grands ports maritimes à aménager et gérer, dans leur circonscription [15], des zones industrielles ou logistiques liées à l'activité portuaire, il apparaît que ces zones peuvent être géographiquement distinctes des zones portuaires proprement dites, et dans ce cas, la question se pose de savoir si les zones industrielles portuaires peuvent se situer dans  le champ de compétence des autorités chargées de la police portuaire, puisqu'il résulte de l'article L. 5331-1 du Code des transports N° Lexbase : L5619L4U que les dispositions du titre consacré à la police des ports maritimes précisent qu'elles « s'appliquent dans les limites administratives des ports maritimes à l'exclusion des ports militaires ».

La décentralisation a eu pour effet d'entraîner un transfert de compétence de l'État aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, situation qui a parfois nécessité l'intervention de la jurisprudence. C'est également le cas pour la détermination de la compétence juridictionnelle.

II. La répartition des compétences

Jusqu'en 1983, tous les ports français relevaient de la compétence de l'État, mais celui-ci en avait transféré l'exploitation à des concessionnaires, essentiellement des chambres de commerce et d'industrie pour les ports de commerce.

Le législateur a transféré [16] la propriété et l'exploitation des ports aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Ensuite, sous le contrôle de l'État, lesdites collectivités ont pu se transmettre entre elles ces ports [17].

A. Le transfert de compétence et de propriété des ports

Bien que le mouvement de décentralisation concernait de nombreux ports, peu d'actions contentieuses ont été engagées. On relèvera le différend entre le Conseil régional Provence-Alpes-Côte d'Azur et le Conseil départemental des Alpes-Maritimes à propos de l'attribution du port de Nice [18]. À propos de l'aménagement et de l'exploitation de « Port-Ariane » sur un cours d'eau initialement ni navigable ni flottable, le Conseil d'État a jugé que « l'aménagement par une région d'un cours d'eau en voie navigable et la création d'un port sur ce cours d'eau doivent être précédés de décisions de l'État relatives à l'incorporation de ce cours d'eau dans le domaine public fluvial et au transfert de sa gestion à la région » [19].

Plus récemment, c'est le transfert de compétence opéré par le législateur des zones d'activités portuaires au profit des établissements publics de coopération intercommunaux [20] qui a provoqué une action contentieuse. Plusieurs communes de la communauté d'agglomération du Pays de Lérins ont demandé en référé au Conseil d'État de suspendre l'application de l'instruction ministérielle du 8 décembre 2016 portant définition des zones d'activité portuaire [21] et compétence des communes et des   établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pour la gestion des ports. Ce texte tendait à pallier l'imprécision de la loi opérant le transfert de compétence de ces zones.

Pour les communes requérantes, la condition d'urgence était remplie « dès lors que le transfert des ports de plaisance à la communauté d'agglomération prive définitivement les communes de l'exercice de leurs compétences en matière de port de plaisance, engendre un préjudice financier pour les communes requérantes au regard des répercussions financières importantes, un transfert de charges vers la communauté d'agglomération et, enfin, entraîne une insécurité juridique et des désordres fonctionnels ».

Selon cette instruction, une zone d'activité portuaire doit répondre à trois critères :

• le critère géographique : la zone doit faire « l'objet d'une cohérence d'ensemble et d'un périmètre défini, compris pour tout ou partie dans les limites administratives d'un port » ;
• le critère économique qui exige que la zone portuaire soit « destinée à accueillir des activités économiques pour développer de façon coordonnée une offre économique spécifiquement portuaire » ;
• le critère organique : implique que la zone d'activité portuaire soit aménagée par la puissance publique, quelle que soit la nature des activités (publiques ou privées) pour organiser et coordonner les activités portuaires ».

Le Conseil d'État, statuant en référé, a jugé que : « Il en résulte que l'instruction attaquée n'a pas donné de la notion de zones d'activité portuaire et des compétences en la matière des communautés d'agglomération une interprétation qui méconnaît le sens et la portée de l'article L. 5216-5 du Code général des collectivités territoriales ». Il ajoute que : «  le transfert aux communautés d'agglomération de la compétence de droit pour créer, aménager, entretenir et gérer les zones d'activité portuaire résulte non de l'instruction attaquée mais des dispositions de l'article 66 de la loi du 7 août 2015 (loi NOTRe) », et que «  en interprétant comme elle l'a fait la notion de zones d'activité portuaire au sens de l'article L. 5216-5 du Code général des collectivités territoriales, l'instruction du 8 décembre 2016 se borne à expliciter ces dispositions, sans poser de règles nouvelles ni méconnaître le sens et la portée de dispositions législatives et n'a donc pas été prise par une autorité incompétente » [22].

Un an plus tard, le Conseil d'État statuant sur le fond a considéré qu'aucune disposition réglementaire ne définissait de critères permettant d'identifier les zones d'activités portuaires, et que « en fixant, en termes exclusifs et impératifs de tels critères sans y avoir été légalement habilité, le ministre ... a pris, par l'instruction attaquée, une mesure réglementaire d'application de la loi » [23]. L'instruction ministérielle a donc été déclarée illégale.

B. La répartition des compétences juridictionnelles

Toutes les juridictions peuvent être concernées par des questions d'ordre portuaire. Le Conseil constitutionnel a rendu plusieurs décisions dans ce domaine, il a notamment jugé [24] que les droits de port étaient des redevances pour service rendu.

À propos de la Gouvernance des grands ports maritimes d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion), le Conseil constitutionnel a considéré que « compte tenu de la situation géographique des départements d'outre-mer, ces ports occupent une place particulière dans leur réseau de transports et leur économie générale ; que ces circonstances constituent, au sens de l'article 73 de la Constitution N° Lexbase : L1343A9M, des « caractéristiques et contraintes particulières » de nature à permettre au législateur, d'une part, de prévoir un nombre de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements plus élevé que pour le conseil de surveillance des ports de métropole, et d'autre part, de prévoir que la nomination des personnalités qualifiées, dont celles élues par les chambres de commerce et d'industrie, intervient après avis des collectivités territoriales et de leurs groupements dont une partie du territoire est située dans la circonscription du port » [25].

Dès lors que la loi donne compétence aux juridictions administratives pour statuer notamment sur les litiges relatifs aux autorisations et contrats d'occupation du domaine public et aux contraventions de grande voirie (sauf en matière routière), il est logique que la jurisprudence administrative soit particulièrement abondante concernant les ports. On rappellera un grand arrêt de principe définissant le domaine public rendu [26] à propos du port de Bonneuil-sur-Marne. À présent, l'article L. 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques N° Lexbase : L4505IQW impose des critères plus restrictifs.

Parfois, la compétence juridictionnelle est répartie entre les ordres de juridictions pour tenir compte de l'objet du litige, alors que celui-ci concerne la même matière. C'est le cas pour les litiges relatifs aux droits de port, les contestations concernant la légalité de leur barème, lequel est un acte administratif, relèvent de la compétence des juridictions administratives [27], tandis que ceux relatifs à l'application du barème, c'est-à-dire la facturation, doivent être soumis aux juridictions judiciaires [28]. La même répartition des compétences s'applique pour les redevances d'outillages publics [29].

S'agissant de la mise en cause de la responsabilité des gestionnaires d'outillages publics, une distinction est faite par la jurisprudence selon que la victime est un usager ou un tiers. Lorsqu'un usager subit des dommages, il lui appartient de saisir la juridiction judiciaire [30], en revanche, si c'est un tiers par rapport à l'équipement, c'est le juge administratif qui doit statuer [31].

Le Tribunal des conflits est parfois sollicité pour désigner l'ordre juridictionnel compétent pour statuer et à cette occasion détermine le régime juridique d'une situation. C'est ainsi qu'il a qualifié la mise à disposition d'un quai pour un navire de service public à caractère administratif [32]. Par ailleurs, pour l'application de la loi n° 57-1424 du 31 décembre 1957 N° Lexbase : L1477G89, il a jugé qu'une drague portuaire non automotrice ne constituait un véhicule [33]. Parmi les décisions de cette juridiction, on peut citer la qualification d'outillage public [34] pour un pipeline reliant le quai d'un port à une usine implantée dans une zone industrielle portuaire.                                                                        

L'Autorité de la concurrence a été conduite à statuer sur la légalité de certaines activités portuaires, comme la manutention [35]. Il y a lieu de préciser que cette juridiction n'est pas compétente pour trancher des litiges portant sur des situations impliquant des prérogatives de puissance publique.

Enfin, les juridictions de l'Union européenne se prononcent sur des litiges concernant les ports. Les sujets traités sont variés, comme la manutention [36], la limite du nombre de postes de mouillage dans les ports de plaisance [37], la redevance d'utilisation du V.T.S (système du contrôle du trafic portuaire) [38], les aides d'État [39],  la notion de port [40], l'accueil des navires dans les ports [41], le recrutement des ouvriers portuaires [42], la protection de l'environnement au regard du développement d'une zone portuaire [43], la nationalité du président d'une autorité portuaire [44].

Conclusion

L'insuffisance des textes et parfois leur formulation maladroite ne sont pas à elles seules la cause de l'insécurité juridique. Il revient aux requérants de maitriser leur demande et aux juges de prendre le recul nécessaire et de s'informer sur les thèmes qui leur sont soumis. Le droit est une œuvre collective. Dans son étude annuelle de 2016 sur la simplification et la qualité du droit, le Conseil d'État observe que : « S'il n'existe pas de définition partagée de la simplification et de la qualité du droit, c'est faute de vision claire des insuffisances qui affectent le droit. Il n'y a en effet ni accord sur les concepts, ni consensus sur les préoccupations, ni mesure objective de la complexité » [45].

Pour l'élaboration des textes, comme pour le déroulement des contentieux portuaires, les gestionnaires de ports devraient être plus régulièrement consultés. Il faut faciliter l'application des normes et encourager les magistrats à mobiliser davantage leurs pouvoirs d'instruction, ils peuvent ainsi consulter un expert sur le fondement de l'article R. 625-3 du Code de justice administrative N° Lexbase : L5882IGX, à l'exclusion de toute analyse ou appréciation des pièces du dossier [46].

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