[Panorama] Panorama de procédure administrative – année 2022 (première partie)

L’année 2022 a, d’abord, été marqué par la nomination de Didier-Roland Tabuteau comme vice-président du Conseil d’État et l’entrée en activité (en mars) de la cour administrative d’appel de Toulouse, c’est la neuvième du genre sur le territoire national. Elle jugera des recours déposés en appel contre les décisions des tribunaux administratifs de Montpellier, Nîmes et Toulouse. On relève, d’un point de vue pratique, l’ouverture de l’accès en open data à tous les jugements de tribunaux administratifs rendus à compter du 1^er juillet 2022 et la création du « Portail QPC », grande innovation du Conseil constitutionnel, actée à la fin de l’année 2022, pour recenser le flux et le sort de toutes les QPC déposées. Les décisions à relever, sinon, dans le cadre de l’exercice de la procédure administrative contentieuse, concernent, principalement et pêle-mêle, les questions de compétence, les pouvoirs du juge, la charge de la preuve, la recevabilité des recours eu égard aux actes de droit souple, le contentieux de l’urbanisme et les hypothèses toujours plus présentes et marquantes de régularisation. À noter également, de manière plus significative, la première décision rendue par le Conseil d’État en matière de référé « secret des affaires », le rejet marquant des recours émis contre la réforme de la haute fonction publique de l’Etat comme la confirmation, dans son dialogue avec le juge constitutionnel, de la compétence du Conseil d’État en matière de contrôle de constitutionnalité. Enfin, et surtout, il faut aussi évoquer deux décisions fondamentales source d’évolutions futures, une première qui reconnait le droit à l’environnement comme liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative N° Lexbase : L3058ALT et une seconde qui témoigne de la vigueur du rôle joué par le Conseil d’État dans le dialogue avec le juge de l’Union et sa façon d’interpréter le principe de primauté du droit de l’Union européenne. Ce dernier devenant, de plus en plus, une sorte d’arbitre ou de conciliateur dans les conflits qui opposent, de manière plus fréquente, l’État français au juge de l’Union.

Sommaire

I. L’action­

A. La compétence 

1) Répartition des compétences juridictionnelles dans le contentieux des transactions administratives

2) Confirmation de la restriction du champ de la voie de fait qui est écartée, en l’espèce, à propos de l’évacuation d’un campement de migrants par la force publique

3) Création d’un régime contentieux dérogatoire établissant, de façon inédite, une compétence, en premier et dernier ressort, à un tribunal administratif spécifique, celui de Rouen

4) La compétence dérogatoire de la cour administrative d'appel de Paris pour connaitre, en 1^er et dernier ressort, du contentieux des opérations d’urbanisme liées aux jeux olympiques de 2024 n’est justifiée que si les opérations en question peuvent être regardées comme « nécessaires » à la préparation, l’organisation ou le déroulement de l’événement

B. La recevabilité

1) Un maire ne peut contester, en matière d’urbanisme commercial, l’avis conforme de la CDAC

2. Le délai de recours de 2 mois contre un titre exécutoire après contestation de celui-ci devant une juridiction civile incompétente court à compter de la notification ou de la signification de la décision par laquelle la juridiction judiciaire s'est, de manière irrévocable, déclarée incompétente

3) Le Conseil d’État ouvre la possibilité de requêtes collectives en contentieux fiscal par une interprétation contra legem

4) L’article L. 600-1-1 du Code de l'urbanisme ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit à un recours juridictionnel effectif, pas plus qu’il ne méconnaît la liberté d’association et le principe d’égalité devant la loi

5) Une prise de position de la CNIL mise en ligne dans une « foire aux questions » (n°452668 et n°459026) comme l’annonce de l’édiction d’un acte réglementaire (n°451846) peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir

6) Le rejet des recours émis contre la réforme de la haute fonction publique de l’Etat et confirmation de la compétence du Conseil d’État en matière de contrôle de constitutionnalité

7) La clarification, en contentieux contractuel et dans l’exercice d’un recours « Tarn et Garonne », de la notion d’actes d’approbation susceptibles d'être soumis au juge de l’excès de pouvoir et de la notion de « tiers privilégié »

C. Les recours

1) La délimitation du champ du recours dirigé contre une mesure de régularisation d’une déclaration d’utilité publique (DUP)

2) L’invitation à quitter le territoire français (IQTF) qui accompagne le refus de titre de séjour opposé à la demande d’un étranger ne fait pas grief et n’est donc pas susceptible de recours

II. L’instance

A. L’instruction

1) Le revirement de la charge de la preuve en contentieux de la détention, celle-ci incombant désormais à l’administration

2) Lorsque le juge administratif invite les parties à produire des observations dans le cadre de l’art. L. 600-5-1 du Code de l'urbanisme, ni cette invitation, ni la communication aux parties des observations reçues en réponse à cette invitation n’ont, par elles-mêmes, pour effet de rouvrir l’instruction si celle-ci était close

B. Les parties

1) La procédure d’information des parties est possible même en l’absence de production d’un mémoire en défense

C. Les incidents de procédure

1) La mesure de régularisation consécutive à un sursis à statuer de l’article L. 600-5-1 du Code de l'urbanisme peut être produite bien au-delà du délai fixé par le juge

I. L’action­

A. La compétence 

1) Répartition des compétences juridictionnelles dans le contentieux des transactions administratives (T. confl., 7 février 2022, n° C4233 N° Lexbase : A38907Q7)

Le juge des conflits, clarifie, dans l’arrêt d’espèce, les principes applicables dans la répartition des compétences juridictionnelles en matière de transaction administrative. Ces derniers, fixés par une jurisprudence antérieure [1], avaient vivement été critiqués [2]. Le Tribunal confirme que les litiges nés de l’exécution d’une transaction relèvent de la compétence de la juridiction judiciaire, hormis le cas où elle a pour objet le règlement ou la prévention de différends pour le jugement desquels la juridiction administrative est principalement compétente (Cf. point 3 de l’arrêt). Il n’est plus nécessaire de s’interroger, en plus, sur la nature même de la convention de transaction, en recherchant si elle remplit les critères jurisprudentiels du contrat administratif [3]. La compétence suit, en l’occurrence, le fond. La compétence judiciaire est ainsi la règle en matière de transaction, qui est normalement un contrat de droit privé. La compétence administrative est une exception, qui ne trouve place que lorsque le litige auquel elle se rapporte relève lui-même, principalement, de la juridiction administrative soit principalement les cas, assez nombreux, en présence d’un contrat conclu par une personne publique.

2) Confirmation de la restriction du champ de la voie de fait qui est écartée, en l’espèce, à propos de l’évacuation d’un campement de migrants par la force publique (T. confl., 4 juillet 2022, n° 4248 N° Lexbase : A78668AL)

Le juge des conflits confirme l’effacement continu, depuis quelques temps, de la voie de fait en décidant que l’opération consistant à faire évacuer un campement dans un cadre de police judiciaire après que le procureur de la République a donné instruction de faire cesser l’infraction réprimée par l’article 322-4-1 du Code pénal N° Lexbase : L7812LMB [4] ne constitue pas une voie de fait. Cette décision s’inscrit, au niveau du résultat, dans le nouvel état du droit fixé depuis 2013 par la jurisprudence « Bergoend » [5]. Le Tribunal a estimé que c’est à bon droit que le conflit a été élevé par le préfet dans la mesure où l’opération d’évacuation n’avait pas été ordonnée par lui mais s’était faite dans le cadre d’une opération de police judiciaire à la suite de l’instruction du procureur de la République. De même, il n’y a pas eu d’exécution forcée et, qui plus est, d’exécution forcée dans des conditions irrégulières dans la mesure ou l’opération était accompagnée de propositions d’accueil pour les personnes intéressées et de la mise à disposition de moyens de transport vers ces lieux d’accueil[6].

3) Création d’un régime contentieux dérogatoire établissant, de façon inédite, une compétence, en premier et dernier ressort, à un tribunal administratif spécifique, celui de Rouen (décret n° 2022-1275 du 29 septembre 2022, relatif au régime juridique applicable au contentieux des décisions afférentes au projet de terminal méthanier flottant dans la circonscription du grand port fluvio-maritime de l’axe Seine (site du Havre) N° Lexbase : L4343MEL)

C’est la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat [7] qui a défini le régime applicable au terminal méthanier flottant [8] dont la mise en service est envisagée sur le site portuaire du Havre pour assurer la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel, dans le contexte de crise lié à la guerre en Ukraine. Le législateur a assorti ce projet de dérogations procédurales que le décret du 29 septembre 2022 [9] met en application. Ce dernier crée un régime contentieux spécifique où le tribunal administratif de Rouen est seul compétent, en premier et dernier ressort, pour connaître des litiges portant sur les décisions relatives à l’installation, la mise en service et l’exploitation du terminal. Cette compétence s’étale sur la période du 1^er octobre 2022 au 1^er janvier 2025. Le délai de recours contre ces décisions est réduit à un mois [10] et le tribunal doit se prononcer dans un délai réduit de dix mois à compter de l’enregistrement de la requête. Si l’approche est louable dans le sens d’assurer une sécurité énergétique [11], elle amène aussi à multiplier les contentieux dérogatoires dans le contentieux administratif. On peut citer ceux existant déjà comme celui relatif aux permis attribués à des entreprises étrangères en matière d’hydrocarbure [12] ou celui relatif aux installations de parcs éoliens [13] mais on peut citer aussi celui établi près d’un mois après la parution du décret concernant les installations de production d’énergie à partir de sources renouvelables [14]. Beaucoup de questions se posent quant à l’atteinte au droit au recours ou au principe de sécurité juridique voire de façon plus générale quant à la lisibilité du droit.

4) La compétence dérogatoire de la cour administrative d'appel de Paris pour connaitre, en 1^er et dernier ressort, du contentieux des opérations d’urbanisme liées aux jeux olympiques de 2024 n’est justifiée que si les opérations en question peuvent être regardées comme « nécessaires » à la préparation, l’organisation ou le déroulement de l’événement (CE, 17 octobre 2022, n° 459219 N° Lexbase : A68168P7 et n° 464620 N° Lexbase : A68148P3)

Les dispositions spéciales dérogeant aux dispositions de droit commun accordent la compétence de 1^er et dernier ressort à la cour administrative d'appel de Paris pour tous les litiges relatifs aux opérations d’aménagement et d’urbanisme en lien avec les jeux olympiques de 2024 [15]. Le Conseil d’État a, dans les arrêts d’espèce, une appréciation restrictive de cette compétence d’exception dans la mesure où, pour justifier l’exception et la compétence de la cour administrative d'appel de Paris, les opérations en question doivent être regardées comme « nécessaires » à la préparation, l’organisation ou le déroulement de l’événement. Dans ce cadre, l’autorisation environnementale accordée à la société du Grand Paris pour la création et l’exploitation de la ligne 17 nord du réseau de transports du Grand Paris Express ne relève pas de la compétence en 1^er et dernier ressort de la cour administrative d'appel de Paris mais de celle du tribunal administratif de Cergy-Pontoise (CJA, art. R. 312-7 N° Lexbase : L7155HZZ) (n°459219). Si l’existence du projet a été mentionnée dans le dossier de candidature, « il ne ressort pas de ce dossier de candidature que les autorités françaises se seraient spécifiquement engagées à réaliser cette infrastructure pour les besoins de l’organisation des Jeux ». Le Conseil d’État a jugé, de même, pour la délibération du conseil municipal de Gonesse modifiant le PLU de la commune afin de prendre en compte la création de cette ligne et d’une gare au Triangle de Gonesse (n°459220).   

B. La recevabilité

1) Un maire ne peut contester, en matière d’urbanisme commercial, l’avis conforme de la CDAC (CE, 24 janvier 2022, n° 440164 N° Lexbase : A25577KW)

Dans le cadre de la procédure amenant à l’obtention du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale (PCAEC), le maire doit solliciter l’avis conforme de la Commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) et doit s’y conforter, peu importe sa prise de position personnelle [16]. Le Conseil d’État confirme, dans l’arrêt d’espèce, que la nature d’acte préparatoire de l’avis [17] emporte l’irrecevabilité du recours formé à son encontre et que ce dernier lie donc définitivement le maire. Seule possibilité de contestation pour le maire, mettre en cause, de façon plus que paradoxale, sa propre décision dans son volet commercial (sa décision ayant deux volets, administratif et commercial).

2. Le délai de recours de 2 mois contre un titre exécutoire après contestation de celui-ci devant une juridiction civile incompétente court à compter de la notification ou de la signification de la décision par laquelle la juridiction judiciaire s'est, de manière irrévocable, déclarée incompétente (CE, 31 mars 2022, n° 453904 N° Lexbase : A10247SQ)

Lorsqu’un titre exécutoire a été notifié à son destinataire sans mention des voies et délais de recours, on applique le délai « Czabaj » [18] qui veut donc que, sauf circonstances particulières, ce délai ne saurait excéder un an à compter de la date de la notification ou de la portée à connaissance du débiteur. Même s’il y a eu saisine par erreur du juge judiciaire avant l’expiration du délai, le débiteur conserve le bénéfice de ce délai raisonnable. Un nouveau délai de deux mois est décompté à partir de la notification ou de la signification du jugement par lequel la juridiction judiciaire s’est déclarée incompétente. L’arrêt d’espèce précise le point de départ de ce nouveau délai de deux mois, le délai ne commençant à courir qu’ « à compter de la notification ou de la signification de la décision par laquelle la juridiction judiciaire s'est, de manière irrévocable, déclarée incompétente ». Le délai ne court donc pas à partir de la notification de la première décision d’incompétence de la juridiction judiciaire ou à partir de la notification d’un arrêt d’incompétence susceptible d’un pourvoi en cassation. Cette solution « a le mérite de la cohérence et de la clarté » [19] tout en étant « également à inscrire dans la logique jurisprudentielle protectrice des droits des administrés » [20].

3) Le Conseil d’État ouvre la possibilité de requêtes collectives en contentieux fiscal par une interprétation contra legem (CE, 1^er avril 2022, n° 450320 N° Lexbase : A10347S4)

Le Conseil d’État admet, pour la première fois, dans l’arrêt d’espèce et en matière fiscale, la possibilité de déposer des requêtes collectives. Jusqu’à présent, ces dernières étaient considérées comme irrecevables par le juge administratif pour assurer une cohérence entre la procédure préalable et la procédure contentieuse mais, aussi, dans la mesure où le législateur imposait que les réclamations fiscales devaient être présentées individuellement sous réserve de quelques exceptions (LPF, art. R. 197-1 N° Lexbase : L1884LEI). Le juge était, depuis longtemps, assez réticent en la matière [21] malgré une certaine ouverture en contentieux administratif général [22]. Il a, quelque peu, évolué par la suite en déclarant, dans une espèce où les requêtes émanaient d’un même contribuable contestant plusieurs impositions mises à sa charge, les conclusions d’une requête collective recevables dans leur totalité si elles présentent entre elles un lien suffisant [23]. Il y avait là une avancée même si le lien suffisant n’avait pas été retenu [24]. De même, l’interdiction faite au juge de joindre les requêtes de deux contribuables n’est plus en vigueur [25], notamment dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice [26]. Si la jonction est possible, c’est une simple commodité dans les mains du juge et il restait, aussi, la question de la recevabilité de la requête collective. Admise récemment en contentieux indemnitaire à propos d’un accident de service [27], elle a été donc confirmée, dans l’arrêt d’espèce, en contentieux fiscal. Dorénavant, les requêtes collectives fiscales obéissent aux mêmes règles de recevabilité qu’en contentieux administratif général.

4) L’article L. 600-1-1 du Code de l'urbanisme ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit à un recours juridictionnel effectif, pas plus qu’il ne méconnaît la liberté d’association et le principe d’égalité devant la loi (Cons. const., décision n° 2022-986 QPC du 1^er avril 2022 N° Lexbase : A77857RR)

Dans la droite ligne d’une jurisprudence désormais bien établie [28], le juge constitutionnel confirme le fait que la règle voulant qu’une association n’est recevable à agir contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation des sols que si le dépôt de ses statuts est intervenu au moins un an avant l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire est conforme à la Constitution. Il valide ainsi une « nouvelle restriction de l’accès au prétoire au nom de la lutte contre les risques particuliers d’incertitude juridique et la prévention des recours abusifs et dilatoires » [29]. Depuis de nombreuses années déjà, le droit au recours à l’encontre des autorisations d’urbanisme est mis à mal tant par le pouvoir réglementaire que législatif, ces derniers multipliant les obstacles à son exercice. « Loin de s’en émouvoir dans le cadre de son contrôle de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel semble indifférent à ces graves atteintes portées au droit au recours et à la liberté d’association, alors même que les soubassements juridiques et factuels de ces restrictions semblent particulièrement fragiles » [30].

5) Une prise de position de la CNIL mise en ligne dans une « foire aux questions » (n°452668 et n°459026) comme l’annonce de l’édiction d’un acte réglementaire (n°451846) peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (CE, 8 avril 2022, n° 452668 et n° 459026 N° Lexbase : A06317TK ; CE, 25 mai 2022, n° 451846 N° Lexbase : A47887YY)

L’empire du droit souple ne cesse de s’étendre. Il est partout et le juge de la légalité ne cesse d’élargir les hypothèses susceptibles de relever de son contrôle. Depuis l’arrêt « GISTI » [31], tous les documents de portée générale sont désormais susceptibles de voir leur légalité examinée dès lors qu’ils produisent des « effets notables » : lignes directrices [32], avis déontologiques [33], note du Garde des Sceaux adressée à des présidents de juridiction[34], communiqué de presse publié sur le site d’un ministère [35], etc… Les arrêts d’espèce s’inscrivent dans ce mouvement. Le premier concerne une prise de position de la CNIL mise en ligne dans une « foire aux questions » qui, eu égard à sa teneur, est susceptible de produire des effets notables sur la situation des personnes qui se livrent à des opérations d’affiliation et sur celle des utilisateurs et abonnés de services électroniques qui peut donc, dorénavant. Elle peut, désormais, faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Le second concerne l’annonce de l’édiction d’un acte réglementaire. En principe, un tel acte ne peut faire l’objet d’un recours en annulation mais il en va autrement si l’annonce en question a pour objet d’influer, de manière significative, sur les comportements des personnes auxquelles elle s’adresse pour leur permettre de se préparer au futur cadre juridique auquel ces personnes seront soumises.

6) Le rejet des recours émis contre la réforme de la haute fonction publique de l’Etat et confirmation de la compétence du Conseil d’État en matière de contrôle de constitutionnalité (CE, Sect., 19 juillet 2022, n° 453971 N° Lexbase : A36958CT)

Par l’arrêt d’espèce, le Conseil d’État rejette l’ensemble des recours émis par plusieurs syndicats et associations de hauts fonctionnaires ou d’anciens élèves sur la légalité d’une grande partie des dispositions de l’ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021, portant réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État N° Lexbase : L7252L4D [36]. Si la décision ne sera pas publiée au recueil Lebon, ni aux tables, elle illustre néanmoins la position centrale occupée, aujourd’hui, par le juge administratif dans le contrôle de constitutionnalité sur les dispositions entrant dans le domaine de la loi et, plus précisément, sur « l’intrication contemporaine des contrôles de constitutionnalité opérés par le Conseil constitutionnel, d’une part, et par le Conseil d’État, d’autre part » [37].  Les dispositions de l’ordonnance sont plutôt variées et marquent le passage de ce que l’on appelait la « haute fonction publique » à ce qu’on appelle dorénavant « l’encadrement supérieur de l’Etat » [38]. La réforme va du remplacement de l’ENA par l’Institut national du service public (INSP) [39] à la création du corps des administrateurs de l’État [40] en passant par la fonctionnalisation de différents corps d’inspection générale de l’État [41]. Les demandeurs, malgré leur nombre [42], n’ont obtenu du Conseil d’État qu’une simple correction d’une erreur matérielle [43].  L’ordonnance du 2 juin 2021 a été, de façon plus générale, l’occasion de poser la constitutionnalité de la réforme. La QPC étant, désormais, ouverte quant aux dispositions d’une ordonnance non encore ratifiée [44], le contrôle de l’ordonnance montre qu’il ne met pas forcément en avant le juge constitutionnel au détriment du juge administratif. Ce dernier a, en effet, plus ou moins contrôlé la procédure en étant très strict dans son rôle de filtre puisque renvoyant au Conseil constitutionnel que deux QPC [45] et refusant de transmettre d’autres questions pourtant loin d’être fantaisistes [46].  Par suite de la réponse du juge constitutionnel, qui a rejeté les deux QPC [47], il restait au Conseil d’État à se prononcer sur la légalité des dispositions de l’ordonnance ce qu’il a fait en l’espèce. Parmi les nombreux moyens qui ne vont pas être acceptés par le Conseil d’Etat, les requérants invoquaient l’incompétence négative [48], par exemple, quant à la définition insuffisante de l'encadrement supérieur ou le fait d’avoir laissé à un décret la définition des modalités d’évaluation des agents concernés. Les requérants ont pu, également, parmi les moyens rejetés, invoqué des moyens d’inconventionnalité tels que la jurisprudence du juge de l’Union amenant à l’impossibilité pour un Etat membre de modifier sa législation de manière à entraîner une régression de la protection de la valeur de l’Etat de droit particulièrement au niveau de l’organisation de la justice [49] ou celle amenant à la contradiction avec les principes de protection juridictionnelle effective, d'indépendance et d’impartialité (art. 47 CDFUE N° Lexbase : L0230LGM et art. 6 § 1 CESDH N° Lexbase : L7558AIR).

7) La clarification, en contentieux contractuel et dans l’exercice d’un recours « Tarn et Garonne », de la notion d’actes d’approbation susceptibles d'être soumis au juge de l’excès de pouvoir et de la notion de « tiers privilégié » (CE, 2 décembre 2022, n° 454318 et n° 454323 N° Lexbase : A36638XX)

Par deux décisions d’espèce, le Conseil d’État est venu compléter son mode d’emploi des actions des tiers à l’égard des contrats administratifs. C’est le regretté et désormais célèbre Claude Danthony [50] qui a été amené à contester une convention prise pour la souscription et la mise en œuvre d’un contrat de partenariat public-privé, convention conclue entre l’Etat, l’ENS de Lyon et la communauté d’universités et établissements « Université de Lyon » en vue de la réhabilitation, la restructuration et la mise aux normes du site Monod de l’ENS de Lyon. La première espèce, visant la délibération du conseil d’administration de l’ENS approuvant la convention, a permis de préciser la notion d’acte administratif portant approbation du contrat susceptible d’être contesté par des tiers devant le juge de l’excès de pouvoir. Si le Conseil d’État avait déjà confirmé l’existence du REP à l’encontre des actes d’approbation, il n’avait jamais défini ces actes ce qu’il fait dans l’arrêt d’espèce. Ces derniers étant « seulement ceux qui émanent d’une autorité distincte des parties contractantes, qui concernent des contrats déjà signés et qui sont nécessaires à leur entrée en vigueur ». En sont exclus « ceux qui, même s’ils indiquent formellement approuver le contrat, participent en réalité au processus de sa conclusion ». Au regard de cette définition, la délibération précitée ne constitue pas un acte d’approbation, ce qui conduit à l’irrecevabilité du recours pour excès de pouvoir. La seconde espèce, quant à elle, avait pour objet l’annulation du contrat lui-même et a permis de préciser la qualité de « tiers privilégié » [51] pour l’exercice d’un recours « Tarn et Garonne ». Reprenant sa décision du 4 avril 2014 [52], le juge se refuse à élargir la notion en considérant « qu’outre le préfet, seuls peuvent engager une action contre un contrat même sans se prévaloir d’un intérêt lésé les membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné par le contrat ». En ce sens, le membre du conseil d’administration d’un établissement public d’enseignement ne peut se prévaloir de la qualité de « tiers privilégié » dans le cadre d’un recours « Tarn-et-Garonne ».

C. Les recours

1) La délimitation du champ du recours dirigé contre une mesure de régularisation d’une déclaration d’utilité publique (DUP) (CE, 21 juillet 2022, n° 437634 N° Lexbase : A46698CW)

Une première décision du Conseil d’État, « Commune de Grabels » [53], avait d’abord fait en sorte de décider qu’un juge pouvait, plutôt qu’annuler, régulariser, à la place, une DUP affectée d’un vice de procédure en fixant à l’administration un délai et en décidant de surseoir à statuer jusqu’à ce que ladite régularisation soit intervenue. Si cette décision faisait partie de la tendance générale, visant aujourd’hui, à élargir les possibilités de régularisation des décisions administratives en contentieux de l’urbanisme [54], l’espèce commentée traite des suites de ce litige et de la décision avant dire droit. Se conformant à cette dernière, le préfet a recueilli l’avis de la mission régionale de l’autorité environnementale du conseil général de l’environnement et du développement durable territorialement compétente puis organisé pendant un mois une consultation du public par voie électronique, estimant que cette mesure était de nature à régulariser l’arrêté litigieux. C’est ce que conteste la commune de Grabels. Le Conseil d’État limite alors les moyens invocables à l’appui de la contestation de la procédure de régularisation en jugeant que seuls peuvent être invoquées « des vices qui lui sont propres et soutenir qu’elle n’a pas pour effet de régulariser le vice que le juge a constaté dans sa décision avant dire droit ». Le juge administratif exclut les autres moyens « qu’il s’agisse d’un moyen déjà écarté par la décision avant dire droit ou de moyens nouveaux, à l’exception de ceux qui seraient fondés sur des éléments révélés par la procédure de régularisation ». Le Conseil d’Etat rejette ainsi la requête par une appréciation, pour le moins, « pragmatique » [55] mais dans la logique d’une jurisprudence constante jusque-là [56].

2) L’invitation à quitter le territoire français (IQTF) qui accompagne le refus de titre de séjour opposé à la demande d’un étranger ne fait pas grief et n’est donc pas susceptible de recours (CE, avis, 27 octobre 2022, n° 462766 N° Lexbase : A22168RI)

L’IQTF a, depuis 2066 [57], été remplacé par l’obligation de quitter le territoire français (OQTF). Pour autant, les préfets continuent à l’utiliser dans le cas particulier où l’étranger, à qui vient d’être refusée la délivrance d’un titre de séjour, est par ailleurs titulaire d’un titre en cours de validité l’autorisant à séjourner dans un Etat membre de l’Union européenne. La non-exécution d’une OQTF peut, en effet, exposer l’étranger à être reconduit d’office mais il ne peut être éloigné à destination d’un Etat membre de l’Union européenne et peut disposer d’un délai minimum pour rejoindre cet Etat o ù il est autorisé à séjourner et seulement après pouvoir faire éventuellement l’objet d'une OQTF[58]. En décidant que l’IQTF ne fait pas grief dans la décision d’espèce, le juge administratif estime que cette dernière emporte les mêmes effets juridiques que la décision refusant la délivrance d’un titre de séjour et « est pour ainsi dire neutre juridiquement » [59]. En jugeant de la sorte, le Conseil d’État évite tout questionnement sur la base juridique de l’acte et, surtout, une surcharge du contentieux là où il y a une charge déjà plus que considérable pour les juridictions administratives.

II. L’instance

A. L’instruction

1) Le revirement de la charge de la preuve en contentieux de la détention, celle-ci incombant désormais à l’administration (CE, 21 mars 2022, n° 443986 N° Lexbase : A99167QC)

Il appartient, en principe, au demandeur qui engage une action en responsabilité à l’encontre de l’Administration d’apporter tous les éléments de nature à établir devant le juge la réalité du préjudice subi et l’existence de faits de nature à caractériser une faute. Dans le contentieux administratif, cela se traduit par apporter la preuve des trois conditions de la responsabilité : le fait dommageable, le lien de causalité et le préjudice à charge pour l’administration de prouver les causes d’exonération. Ces exigences traditionnelles connaissent, cependant, des aménagements dans certains cas. Il en est ainsi s’agissant d’une demande en réparation formée par un détenu ou ancien détenu, lorsque la description faite par le demandeur de ses conditions de détention est « suffisamment crédible et précise pour constituer un commencement de preuve de leur caractère indigne » et compte tenu de la difficulté pour un détenu, du fait même de son enfermement, de prouver la réalité de ses conditions de détention et, le cas échéant, le caractère indigne de celles-ci. Dans ce cas, comme le révèle l’arrêt d’espèce, il y a renversement de la charge de la preuve et il revient à l’Administration d’apporter des éléments permettant de réfuter les affirmations du demandeur comme ce qui peut déjà exister pour les victimes de discrimination [60] ou pour les agents subissant des faits de harcèlement [61]. Il faut noter à ce sujet que le Conseil d’État, en jugeant de la sorte, a forcément tenu compte du nouveau recours préventif judiciaire de l’article 803-8 N° Lexbase : L1636MAT récemment introduit dans le Code de procédure pénale par la loi du 8 avril 2021 tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention  [62] et de la jurisprudence de la Cour de cassation en la matière directement à l’origine de ce recours[63]. Le tout faisant écho à la jurisprudence du juge européen qui, à propos des conditions de détention indignes, considère qu’il faut, pour respecter le droit à un recours effectif, combiner un recours préventif, « de nature à empêcher la continuation de la violation alléguée ou de permettre une amélioration des conditions matérielles de détention », à un recours indemnitaire efficace, « une fois que la situation dénoncée a cessé » [64].

De plus, « lorsque la description faite par les requérants des conditions de détention supposément dégradantes est crédible et raisonnablement détaillée, de sorte qu’elle constitue un commencement de preuve d’un mauvais traitement, la charge de la preuve est transférée au gouvernement défendeur, qui est le seul à avoir accès aux informations susceptibles de confirmer ou d’infirmer les allégations du requérant. Le gouvernement défendeur doit alors, notamment, recueillir et produire les documents pertinents et fournir une description détaillée des conditions de détention du requérant » [65]. Le renversement de la charge de la preuve facilitera l’exercice par les détenus de l’action en responsabilité [66].

2) Lorsque le juge administratif invite les parties à produire des observations dans le cadre de l’art. L. 600-5-1 du Code de l'urbanisme, ni cette invitation, ni la communication aux parties des observations reçues en réponse à cette invitation n’ont, par elles-mêmes, pour effet de rouvrir l’instruction si celle-ci était close (CE, 10 octobre 2022, n° 455573 N° Lexbase : A52048N3)

Le Conseil d’État a pu juger, par le passé, que lorsque le juge soulève un moyen d’ordre public avant l’audience, il doit, bien entendu, en aviser les parties pour qu’elles puissent produire éventuellement leurs observations mais il n’a pas l’obligation de rouvrir les débats. L’invitation à produire n’entraîne pas de réouverture de l’instruction. C’est la décision de section du 25 janvier 2021, Mme Lebret et autres [67]. Ce sont ces principes qui ont été transposés, dans l’arrêt d’espèce, au mécanisme de régularisation des autorisations d’urbanisme. La jurisprudence antérieure à l'édiction de l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme N° Lexbase : L0034LNL prévoyait que la communication devait s’effectuer à tout moment [68] et que cette communication n’avait aucune incidence sur la réouverture de l’instruction [69].  On peut dire que la solution du juge « aura sans doute laissé aux parties concernées un goût amer au regard du respect du contradictoire, compte tenu du délai qui leur était imparti pour faire état de leurs réactions aux observations de la commune, outre qu’elles ont « raté » la communication desdites observations sur l’application Télérecours » [70]. Et cela, d’autant plus, qu’une décision du même jour a considéré que lorsqu’au cours d’une audience, le président de la formation de jugement d’un tribunal administratif ou d’une cour administrative d'appel invite une partie à produire des éléments ou pièces en vue de compléter l’instruction, il doit, cette fois, être regardé comme ayant rouvert l’instruction et il doit en conséquence radier l’affaire du rôle [71]. Mais il y a là, et encore une fois, une solution pragmatique du juge qui doit permettre aux parties de se saisir du sursis à statuer afin de garantir la régularité de la procédure et de facto de la décision prise.

B. Les parties

1) La procédure d’information des parties est possible même en l’absence de production d’un mémoire en défense (CE, Sect., 26 juillet 2022, n° 437765 N° Lexbase : A10348DN)

La décision d’espèce est surtout à relever en droit de l’urbanisme. C’est dans ce cadre qu’elle a fait l’objet de nombreux commentaires [72] dans la mesure où le Conseil d’État y modifie les conditions de délivrance du permis de construire modificatif en rapprochant son régime juridique de celui du permis de régularisation. Elle est, aussi et pour autant, également importante en procédure administrative contentieuse dans la mesure où elle apporte des précisions sur la procédure d’information des parties issue de l’article R. 611-1-1 du Code de justice administrative N° Lexbase : L2788LPX [73]. Le Conseil d’État précise, en effet, dans l’arrêt d’espèce, que la clôture de l’instruction, qui existe devant les tribunaux administratifs et cours administratives d'appel quand les parties ont été informées que l’affaire est en état d’être jugée, peut être prononcée sans que le défendeur ait produit de mémoire, et même sans qu’il ait été invité à le faire. C’est la solution qui existait déjà hors clôture de l’instruction [74] qui est donc transposée dans l’hypothèse spécifique de la clôture de l’instruction avec effet immédiat. Il y a là un pouvoir important du juge lui permettant de maîtriser le calendrier de la procédure selon son opinion sur l’état d’avancement de l’instruction mais ce pouvoir ne doit pas aller à l’encontre du droit à la contradiction. L’article R. 611-11-1 du Code de justice administrative mentionne, en ce sens, que l’instruction ne peut être close à une date antérieure à celle indiquée dans la lettre d’information. C’est ce que prend bien garde de rappeler le Conseil d’État en affirmant que « la faculté de prendre une ordonnance de clôture d’instruction à effet immédiat n’est ouverte qu’à compter de la date fixée dans la lettre d’information et une fois expiré chacun des délais laissés aux parties pour produire un mémoire ou répliquer aux mémoires communiqués ».   

C. Les incidents de procédure

1) La mesure de régularisation consécutive à un sursis à statuer de l’article L. 600-5-1 du Code de l'urbanisme peut être produite bien au-delà du délai fixé par le juge (CE, 16 février 2022, n° 420554 et n° 420575 N° Lexbase : A60927NX)

L’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme prévoit, au cours de l’instruction, un mécanisme de régularisation d’une autorisation d’urbanisme sous le contrôle du juge. Il est mis en œuvre lorsque ce dernier identifie un vice susceptible d’être régularisé et qu’aucun autre moyen invoqué à l’encontre de l’autorisation d’urbanisme n’est fondé. Si ces conditions sont remplies et, en particulier, qu’une régularisation s’avère possible, le juge « sursoit à statuer [...] jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation ». Concrètement, le juge rend un jugement avant dire droit par lequel il fixe un délai pour cette régularisation et sursoit à statuer sur le recours dont il est saisi. Dans ce cadre, il peut préciser les modalités de la régularisation [75] et c’est à lui d’apprécier tant l’effet que la légalité intrinsèque de la mesure de régularisation [76]. La question se posait de savoir si les parties étaient astreintes au respect du délai pour produire la mesure de régularisation ou si les tiers devaient contester la mesure de régularisation nécessairement pendant le délai fixé. C’est à cette question que répond le juge dans les arrêts d’espèce en précisant d’abord que le délai imparti pour adopter une mesure de régularisation ne l’est pas à peine d’irrecevabilité de la régularisation. En ce sens, une fois le délai expiré, le juge peut, à tout moment, statuer sur le recours dont il est saisi et n’est pas obligé d’attendre la mesure de régularisation mais l’administration peut encore adopter cette dernière et le juge doit alors en tenir compte. En jugeant de la sorte, le juge se livre à une interprétation a contrario de l’article L. 600-5-1 CU très favorable à la mesure de régularisation dans la mesure où ce dernier impose, plutôt, de tenir compte de la mesure de régularisation produite dans le délai. Le Conseil d’État précise, ensuite, le régime contentieux de la mesure de régularisation en ajoutant la règle selon laquelle les requérants, parties à l’instance ayant donné lieu à la décision avant dire droit, sont recevables à contester la légalité de la mesure de régularisation produite dans le cadre de cette instance tant que le juge n’a pas statué au fond et sans condition de délai. Si l’acte ne peut être contesté que dans le cadre de l’instance déjà ouverte contre l’acte qu'il régularise [77], le juge écarte, là encore, la solution traditionnelle qui prévalait jusque-là pour les actes remplaçant en cours d’instance la décision contestée [78] mais s’inscrit dans une jurisprudence qu’il avait déjà plus ou moins amorcé par ailleurs [79].

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