[Le point sur...] Le permis de construire en zones de montagne, enjeux et spécificités du secteur de l’hébergement touristique

Mots clés : urbanisme • hébergement • tourisme

Cet article est issu d'un numéro spécial « Droit de l'urbanisme en montagne » réalisé en collaboration avec le cabinet Adaltys. Pour consulter le sommaire de ce numéro spécial, cliquez ici (N° Lexbase : N0123BZL).

La faible prise en compte de l’environnement dans la loi dite « Montagne II » [1] a été soulignée, même s’il peut être rappelé que le changement climatique doit être pris en compte dans le développement touristique, et un équilibre à trouver entre les activités économiques et de loisirs.

La consultation des titres et chapitres de la loi « Montagne II » est néanmoins éclairante quant aux objectifs recherchés, en particulier le titre II de la loi, intitulé « Soutenir l’emploi et le dynamisme économique en montagne » (articles 28 à 70) [2], et le titre III intitulé « Réhabiliter l'immobilier de loisir par un urbanisme adapté » [3].

L’on voit alors l’attraction que représentent ces territoires, à des fins résidentielles et économiques, et en particulier touristiques.

Mais l’hébergement touristique en montagne est à conjuguer au pluriel, qui s’insère dans un écosystème complexe de législations indépendantes les unes des autres.

De très nombreuses communes de montagne développant une activité touristique constatent, depuis plusieurs années, que l’offre d’hébergement touristique se diversifie significativement sur leur territoire.

En effet, l’hôtellerie « classique » est supplantée par des modes d’hébergement touristique variés, qui évoluent pour répondre aux besoins d’une clientèle de proximité et internationale.

Du village de vacances au chalet hôtelier, en passant par le gîte, l’appart hôtel, le meublé de tourisme, la résidence de tourisme ou encore la résidence hôtelière, les produits d’hébergement touristique fleurissent pour capter et fidéliser une clientèle qui fait de la montagne son lieu de villégiature l’hiver, tout étant de plus en plus l’objet d’une évolution des politiques publiques vers un tourisme des « 4 saisons » [4].

L’indépendance des différentes législations applicables à ces produits d’hébergement ne facilite pas la lecture du « paysage » de l’hébergement touristique et des règles à appliquer à des hébergements, qui ont tous pour point commun d’accueillir une clientèle de passage.

Ainsi, si le Code du tourisme prévoit des dispositions concernant les hôtels (articles L. 311-1 N° Lexbase : L1887KGY et suivants), les résidences de tourisme (articles L. 321-1 N° Lexbase : L6050ISU et suivants), les meublés de tourisme (article L. 324-1 N° Lexbase : L6052ISX et suivants), les chambres d’hôtes (articles L. 324-3 N° Lexbase : L3367HNZ et suivants), les villages de vacances (article L. 325-1 N° Lexbase : L6048ISS), les refuges de montagne (article L. 326-1 N° Lexbase : L1860LCU), n’y figurent cependant pas, par exemple, les « résidences hôtelières », au demeurant non définies ou encadrées par des dispositions légales et réglementaires spécifiques.

S’ajoutent, et parfois se superposent également les dispositions issues du code de la construction et de l’habitation, en particulier pour l’application du régime des établissements recevant du public (ERP) [5], celles applicables en matière fiscale (BOFIP) outre les différents arrêtés et circulaires adoptés….

Les appellations issues de ces législations diffèrent en outre de celles retenues par le code de l’urbanisme, au gré des réformes successives.

I. L’hébergement touristique en montagne : les difficultés de rattachement des produits d’hébergement aux destinations et sous-destinations prévues par le Code de l’urbanisme

L’ancien article R. 123-9 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L0545LEW) a permis d’adopter des règles différentes selon les destinations. Il distinguait notamment l’habitation, le commerce et l’hébergement hôtelier (étant relevé que les hébergements hôteliers sont une catégorie d’hébergement touristique marchand) [6].

Naturellement, le rattachement d’un projet de construction à la destination « hébergement hôtelier », plutôt qu’à celle « d’habitation » a souvent fait l’objet de débats [7], l’enjeu étant, outre de s’assurer des dispositions applicables, de la nécessité d’une éventuelle demande de changement de destination (susceptible d’être refusée en fonction des dispositions du PLU applicables), et les décisions rendues en la matière sont, sans surprise, abondantes [8].

L’adoption du décret de décembre 2015 [9], et des textes subséquents [10], a conduit à définir un nouveau canevas : au sein de la destination d’habitation il est possible de distinguer deux sous-destinations, « logement » et « hébergement », et, au sein de la destination « commerces et activités de service », depuis 2020 seulement, entre plusieurs sous-destinations au sein de la destination « commerces et activités de service », parmi lesquels les hôtels et les autres hébergements touristiques [11].

Il est en effet apparu nécessaire de mieux distinguer les types d’hébergement hôteliers et touristiques selon leur nature, et de permettre, en scindant l’ancienne destination en deux, de distinguer les hôtels d’une part, et les autres hébergements touristiques d’autre part, ce qui permet de prévoir des règles différentes et mieux adaptées à chacune de ces deux typologies d’hébergement, notamment en prévoyant des règles plus favorables pour la construction d’hôtels.

Rappelons en effet qu’en application des dispositions de l’article R. 151-33 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L0309KWD), le règlement peut, en fonction des situations locales, soumettre à conditions particulières, les types d’activités qu’il définit et les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations.

Ainsi, il pourrait donc, sous l’empire de ces dispositions et dans un PLU adopté sur la base des dispositions issues de la « réforme » de 2015 [12], prévoir des règles différentes :

Pour les hôtels : selon l’arrêté du 31 janvier 2020 déjà cité [13], la sous-destination « hôtels » recouvre les constructions destinées à l’accueil de touristes dans des hôtels, c’est-à-dire des établissements commerciaux qui offrent à une clientèle de passage, qui, sauf exception, n’y élit pas domicile, des chambres ou des appartements meublés en location ainsi qu’un certain nombre de services.

Et pour les autres hébergements touristiques, destination qui recouvre, elle, les constructions autres que les hôtels, destinées à accueillir les touristes, notamment les résidences de tourisme et les villages de vacances, ainsi que les constructions dans les terrains de camping et dans les parcs résidentiels de loisirs.

La distinction opérée permettrait ainsi de favoriser certains projets plutôt que d’autres, et de contrôler dans certains cas, à l’occasion du dépôt d’une demande d’autorisation d’urbanisme, un éventuel changement de destination et/ou de sous-destination, entre un hôtel et un autre hébergement touristique, conformément à l’article R. 421-14 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L7462HZE).

Ce dernier soumet à permis de construire (et non à déclaration préalable), les travaux exécutés sur des constructions existantes (à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires) qui ont pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 (N° Lexbase : L0315KWL) et R. 151-28 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L7858LUL).

En revanche, les changements de sous-destinations au sein d’une même destination ne sont pas soumis à contrôle (cf C. urb., art. R. 421-17 b N° Lexbase : L7465HZI), ce qui conduirait à ne pas pouvoir contrôler le changement de sous-destination « hôtels » en sous-destination « autres hébergements touristiques ».

Cependant, tous les PLU n’intègrent pas les dispositions de la réforme de 2015, et pour beaucoup, les destinations issues de l’article R. 123-9 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L0545LEW) continuent de s’appliquer [14], et ce, tant que le document d’urbanisme n’a pas évolué à l’occasion d’une procédure de révision, pour intégrer les destinations et sous-destinations issues des articles susvisés.

Comme il l’a été jugé, cette circonstance n’est cependant pas de nature à faire obstacle à l’application, par les services instructeurs, des dispositions de l’article R. 421-14 du Code de l’urbanisme, dans leur version en vigueur depuis le 1er janvier 2016, qui fait référence aux articles R. 151-27 et R. 151-28 du Code de l’urbanisme (et non plus à l’article R. 123-9 du même code) [15].

Mais cette évolution des textes et l’apparent « progrès » qui en résulte pour les auteurs du PLU dès lors qu’ils pourraient prévoir des règles plus incitatives pour l’une ou l’autre destination, est-elle réellement de nature à apporter une réponse à la problématique du maintien d’un hébergement touristique « traditionnel » de type hôtellerie, assurant une occupation en lits « chauds » ?

À ce stade et faute de recul suffisant sur les effets de PLU modifiés pour intégrer cette distinction, dès lors qu’en tout état de cause l’article R. 151-28 dans sa rédaction antérieure demeure applicable aux PLU dont l’élaboration ou la révision a été engagée avant cette date [16], toute conclusion serait hâtive.

Mais on peut d’ores et déjà relever que l’absence de nécessité systématique [17] de demander un changement de sous-destination au sein de la même destination (ex : changement de sous-destination « hôtel » en « autres établissements touristiques ») soit de nature à permettre un meilleur contrôle des services instructeurs.

La réalité « pratique » est en tout état de cause complexe, et les outils à disposition des auteurs de PLU et services instructeurs sont souvent considérés par ces derniers comme trop peu ambitieux pour répondre aux préoccupations des élus.

Certains s’alarment notamment de projets de réhabilitation d’anciens hôtels ou parfois de démolition d’anciens bâtiments pour ériger de nouvelles constructions, pour y réaliser des hébergements offrant certes des prestations de nature hôtelière, mais échappant au secteur purement marchand pour entrer dans un secteur « diffus » (de type chalets hôteliers haut de gamme) [18], au point d’interdire les changements de destination [19].

Les règles avantageuses prévues par les auteurs du PLU pour inciter à la rénovation ou à la construction d’hébergements hôteliers « classiques » présentant l’avantage d’être largement occupés toute la saison et d’être pourvoyeurs d’emplois (personnel saisonnier en nombre), sont parfois utilisées pour des projets totalement différents dans leur finalité et leur esprit, qui pourraient relever d’une destination « habitation ».

Cela pose la question épineuse du contrôle des destinations lors de l’instruction des demandes d’autorisations d’urbanisme.

II. L’hébergement touristique en montagne : le contrôle de la destination lors de l’instruction des demandes d’autorisations d’urbanisme

Lors du dépôt de la demande de permis (ou de celle du dossier de déclaration préalable), il est nécessaire de renseigner la ou les destinations du projet et un éventuel changement de destination. Ces informations sont portées dans le formulaire CERFA du permis [20], ainsi que dans la notice du dossier.

Et c’est sur la base de ces informations que les services instructeurs vont instruire, puis délivrer ou refuser le permis, le caractère déclaratif du régime du permis de construire étant, de jurisprudence constante, établi [21].

Autrement dit, le risque ou la simple crainte que les plans et indications du dossier pourraient ne pas être respectés ou que les constructions autorisées seraient ultérieurement transformées ou affectées à un usage non conforme aux documents et règles d’urbanisme, ne peut faire obstacle à la délivrance du permis, le tout sauf hypothèse de fraude [22].

Cette situation conduit à délivrer des autorisations d’urbanisme en raison de leur conformité (apparente) aux règles d’urbanisme, et notamment à la destination déclarée dans le dossier.

Lorsque les PLU prévoient des règles incitatives à l’hébergement hôtelier voire des zones dédiées, la tentation peut être grande de « bâtir » le dossier de demande en affichant une telle destination, et, une fois l’autorisation obtenue, de revoir la conception du projet en supprimant tout ou partie des prestations hôtelières. Les lits touristiques sont susceptibles de disparaître au profit d’un produit d’investissement pouvant dans le pire des scénarios redoutés par les élus locaux, relever de la résidence secondaire (lits froids).

Et aucune disposition réglementaire n’impose la communication, dans le dossier de demande, des plans de niveaux, qui pourraient permettre de vérifier l’existence des aménagements propres à assurer des prestations hôtelières (accueil, salles de petits déjeuners / restaurant etc.), à l’exception des établissements soumis au régime ERP (établissements recevant du public) [23].

Il y a également l’hypothèse du changement de destination, qui est parfois opéré « de fait » sur une construction existante, et sans demande en ce sens, lors de travaux ne nécessitant qu’une déclaration préalable, et non un permis (cf C. urb., art. R. 421-17), étant rappelé que le changement de sous-destination en une autre sous-destination de la même destination ne donne pas lieu à déclaration [24].

Face à cette situation et au stade de l’instruction de la demande, les services instructeurs sont parfois démunis.

Si la signature d’une convention dite loi « Montagne » conclue en application de l’article L. 342-1 du Code du tourisme (N° Lexbase : L0153HGR) et conduisant à un engagement du porteur de projet de maintenir une destination d’hébergement hôtelier pendant une longue durée (variable selon les pratiques des communes), est susceptible d’être convenue, force est de constater que cette convention n’est cependant pas une pièce exigible du dossier de permis de construire [25], et ne peut conditionner la délivrance du permis.

C’est donc souvent a posteriori, une fois le permis délivré voire les travaux réalisés, que le contrôle pourra s’effectuer, ce qui n’est pas sans poser quelques difficultés.

Un droit de visite est prévu par le Code de l’urbanisme [26], qui permet à l’autorité administrative de se rendre sur place et vérifier que les dispositions applicables aux constructions autorisées sont respectées et se faire communiquer tous documents se rapportant à la réalisation de ces opérations. Un tel droit de visite est naturellement encadré, et une ordonnance du juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire peut être nécessaire, pour lorsque l’accès à un domicile ou à un local comprenant des parties à usage d’habitation est refusé [27].

Cette visite pourra permettre de constater les non-conformités au permis délivré et de dresser procès-verbal.

Naturellement, c’est également au moment du récolement des travaux, qu’il soit obligatoire ou qu’il ait été décidé d’y procéder, que l’autorité administrative pourra intervenir, en mettant en demeure le maître de l’ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité, si ceux-ci ne sont pas conformes au permis délivré [28], et ce, à la suite du dépôt par le pétitionnaire d’une déclaration d’achèvement des travaux [29].

Mais l’autorité administrative ne dispose que d’un délai de 3 mois (ou 5 mois si le récolement est obligatoire) pour contester la conformé des travaux au permis (ou à la déclaration) [30], délai impératif, faute de quoi l’autorité administrative ne peut plus contester les travaux [31], et la conformité doit être délivrée [32].

La marge de manœuvre est étroite et le processus administratif lourd, et à l’issue incertaine : une fois le PV dressé et transmis au procureur de la République, il n’est pas exclu qu’un classement sans suite intervienne plusieurs mois ou années plus tard, ce qui amène des communes à procéder par citation directe.

Reste enfin l’hypothèse de la fraude. Encore faut-il établir que, dès le dépôt de la demande de permis, le pétitionnaire avait l’intention de réaliser un projet différent de celui présent dans son dossier de permis de construire, ce qui est loin d’être évident [33].

Ainsi, on le voit, assurer le maintien d’un hébergement hôtelier de nature à assurer des lits touristiques « chauds » et permettre de contribuer au développement touristique et à l’animation des communes de montagne, en particulier des stations de ski, n’est pas toujours aisé.

Les élus se heurtent à une législation perçue comme ne leur permettant pas de s’assurer que les autorisations qu’elles délivrent satisfont le parti d’urbanisme qu’elles ont défini, et qui vise à développer leur territoire sur un plan économique, pour en faire un lieu de vie et de loisirs animé et pérenne, au bénéfice du tourisme et de la population locale.

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