[Le point sur...] La restauration et l’extension des chalets d’alpage : un exemple d’imbrication des compétences de l’Etat et des collectivités locales

Mots clés : urbanisme • montagne • chalets

Cet article est issu d'un numéro spécial « Droit de l'urbanisme en montagne » réalisé en collaboration avec le cabinet Adaltys. Pour consulter le sommaire de ce numéro spécial, cliquez ici (N° Lexbase : N0123BZL).

Les dispositions de la loi « montagne » (loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, relative au développement et à la protection de la montagne N° Lexbase : L7612AGZ) organisent un principe de protection des terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières.

Cette protection est codifiée à l’article L. 122-10 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L1853LCM) [1].

La loi autorise néanmoins, dans ces espaces « la restauration ou la reconstruction d'anciens chalets d'alpage ou de bâtiments d'estive, ainsi que les extensions limitées de chalets d'alpage ou de bâtiments d'estive existants dans un objectif de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard et lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière » en application de l’article L. 122-11 3° du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L1854LCN).  

Le législateur n’a pas donné de définition du chalet d’alpage qui a fait son apparition dans le Code de l'urbanisme avec la loi n° 94-112 du 9 février 1994, portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction (N° Lexbase : L8040HHA), définissant pour la première fois un régime juridique particulier relatif à la protection et à la mise en valeur des chalets d’alpage.

La circulaire n° 96-66 du 19 juillet 1996 les a définis comme désignant « les constructions en alpage traditionnellement utilisées de façon saisonnière pour l’habitat et les besoins professionnels des éleveurs et des agriculteurs occupées à la fauche » [2].

Dans une réponse ministérielle de 1999 [3], ils ont été définis comme correspondant « aux constructions situées en alpage qui traditionnellement servaient d'habitat saisonnier dans le cadre d'activités pastorales ».

La jurisprudence les a définis comme « des constructions en alpage traditionnellement utilisées de façon saisonnière pour l’habitat et les besoins professionnels des éleveurs et des agriculteurs » [4].

Le bâtiment d’estive a quant à lui fait son apparition dans le Code de l’urbanisme avec la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003, urbanisme et habitat (N° Lexbase : L6770BH9).

L’ajout des bâtiments d’estive a ainsi permis d’étendre le régime des chalets d’alpage à d’autres massifs, notamment dans le Massif central et les Pyrénées [5].

La circulaire n° 96-66 du 19 juillet 1996 a été abrogée par l’instruction du 12 octobre 2018 explicitant les modalités d'application des dispositions particulières à la montagne du Code de l’urbanisme, issues du titre IV de la loi « montagne » et du titre III de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016, de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne (N° Lexbase : L0100LCP), et codifiées aux articles L. 122-1 (N° Lexbase : L2369KIL) à L. 122-25 [6] et  son annexe, la fiche thématique n° 10 relative au régime applicable aux chalets et bâtiments d’estive [7].

La définition du chalet d’alpage n’a toutefois pas été remise en cause.

Trois critères cumulatifs permettent donc d’identifier un ancien chalet d’alpage ou bâtiment d’estive :

- une situation en alpage ou en estive ;

- une utilisation saisonnière ;

- et une mixité fonctionnelle du bâtiment servant à la fois d’habitation et d’activité professionnelle des éleveurs ou agriculteurs de fauche en montagne (par exemple, la production de fromage).

La restauration/reconstruction et l’extension limitée de ces chalets d’alpage et bâtiments d’estive répondant à ces trois critères cumulatifs peuvent, dans le souci de préservation du patrimoine culturel montagnard consacré à l’article L. 122-9 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L2377KIU), être réalisées sur des terres nécessaires à l’activité agricole.

Encore faut-il que le chalet d’alpage ou le bâtiment d’estive ne soit pas en l’état de ruine [8] et, en cas d’extension limitée, que la destination soit liée à une activité professionnelle saisonnière.

Le régime dérogatoire applicable en matière de restauration/reconstruction et d’extension limitée des anciens chalets d’alpage et bâtiments d’estive est fondé sur une double autorisation : une autorisation préfectorale (I) qui se cumule à une autorisation d’urbanisme de droit commun (II), outre la constitution préalable d’une servitude en l’absence de desserte par les voies et les réseaux (III).

Ne sont pas soumis à ce régime dérogatoire :

- la restauration, la reconstruction et l’extension de chalets d’alpage et bâtiments d’estive existants déjà affectés à une exploitation agricole, pastorale et forestière ;

- et la construction de nouveaux chalets d’alpage à des fins d’exploitation agricole, pastorale et forestière.

I. L’autorisation préfectorale

Une autorisation préfectorale est nécessaire préalablement à la restauration/reconstruction et à l’extension limitée des anciens chalets d’alpage et bâtiments d’estive depuis la loi n° 94-112 du 9 février 1994.

L’objectif du législateur était de « contribuer effectivement à l’objectif de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard dont ces constructions constituent un témoignage irremplaçables » [9] tout en assurant un contrôle plus efficace de ces opérations qui ne sont pas soumises au principe d’urbanisation en continuité prévu par l’article L. 122-5 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L1851LCK) [10] en raison de la nature et de la destination de ces bâtiments.

En effet, les chalets d’alpage et les bâtiments d’estive sont souvent isolés.

L’arrêté préfectoral autorisant la restauration/reconstruction ou l’extension limitée des anciens chalets d’alpage ou bâtiments d’estives est pris après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Pour être autorisés, les travaux doivent, conformément aux dispositions de l’article L. 122-9 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L1851LCK) :

- préserver et mettre en valeur la patrimoine culturel montagnard ;

- et ne pas porter atteinte à la préservation des espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel.

La protection et la mise en valeur du patrimoine montagnard a été appréciée strictement par la jurisprudence.

Ainsi, le Conseil d'Etat a considéré que :

« pour l’application [des dispositions de l’article L. 145-3 du Code de l'urbanisme, aujourd’hui codifiées à l’article L. 122-11 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L1854LCN)], qui visent à protéger et à mettre en valeur le patrimoine montagnard  et participent de l’objectif de maîtrise de l’urbanisation des zones de montagne poursuivi par les dispositions issues de la loi du 9 janvier 1985, la reconstruction ne peut être autorisée qu’au même emplacement » [11].

Le Conseil d'Etat confirme ainsi l’arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon qui, pour rejeter l’appel, a relevé que l’emplacement de la construction projetée était distinct de celui de l’ancien chalet détruit (différence d’implantation de 10 à 20m) et en a déduit que celle-ci ne pouvait être qualifiée de reconstruction au sens des dispositions de l’article L. 145-3 du Code de l'urbanisme.

Cette protection du patrimoine montagnard passe également par le contrôle des matériaux utilisés.

La cour administrative d'appel de Lyon a estimé que le préfet de de Savoie avait pu, sans erreur d’appréciation, estimer que le projet portait atteinte à l’objectif de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard en raison du choix du matériau de couverture constitué d’un bac acier et non d’une toiture traditionnelle de lauzes [12].

Le dossier de demande d’autorisation préfectorale doit être composé :

- d’un plan de situation du terrain (carte au 1/25 000ème et extrait cadastral) ;

- d’un plan masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions ainsi que, le cas échéant, les travaux extérieurs à celles-ci ;

- de plans et les photos des façades existantes ;

- d’une ou des vues en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au terrain naturel à la date du dépôt de la demande de permis de construire et indiquant le traitement des espaces extérieurs ;

- de la description de l'accès au chalet actuel et futur et l'état des abords actuels et futurs ;

- de deux documents photographiques au moins permettant de situer le terrain respectivement dans le paysage proche et lointain et d'apprécier la place qu'il y occupe, les points et les angles de vue étant reportés sur le plan de situation et sur le plan masse ;

- d’un document graphique au moins permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction dans l'environnement, son impact visuel et sa situation à l'achèvement des travaux ;

- d’une notice descriptive permettant d'apprécier l'impact visuel du projet, définissant le paysage et l'environnement existants, exposant et justifiant les dispositions prévues pour assurer l'insertion dans le paysage de la construction ;

- d’une notice justifiant que le projet concerne bien un chalet d’alpage ou un bâtiment d’estive et détaillant notamment l'historique du chalet, l'utilisation actuelle, et l'utilisation envisagée ;

- de l’autorisation du propriétaire s’il n’est pas le demandeur ;

- et de la servitude administrative établie par la mairie si le chalet n’est pas desservi par les voies et réseaux ou, s’il est desservi par des voies qui ne sont pas utilisables en période hivernale.

Une notice explicative du dossier de demande d’autorisation est disponible sur le site internet de la préfecture de Savoie [13] .

Le préfet dispose d’un délai de quatre mois, à compter de la date de réception de la demande pour se prononcer.

Depuis le décret n° 2018-1237 du 24 décembre 2018 (N° Lexbase : L5583LN4), l’article R. 122-3-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L6513LNK) précise que la demande d’autorisation préfectorale doit être expresse et que faute de délivrance dans le délai de quatre mois, la demande est réputée rejetée.

II. L’autorisation d’urbanisme

L’autorisation préfectorale ne vaut pas autorisation d’urbanisme.

Une fois l’autorisation préfectorale obtenue, le pétitionnaire doit demander une autorisation d’occupation du sol au titre de l’urbanisme.

En effet, les travaux de restauration/reconstruction et d’extension des chalets d’alpage et bâtiments d’estive restent soumis au droit commun de l’urbanisme et doivent être précédés de la délivrance d’un permis de construire [14] ou d’une non-opposition à déclaration préalable de travaux [15] selon le cas.  

Dans les communes non dotées d’un plan local d’urbanisme, les travaux seront soumis à l’application du Règlement National d’Urbanisme (RNU).

Dans les communes dotées d’un plan local d’urbanisme, les dispositions de ce document local seront applicables ainsi que les dispositions d’ordre public du RNU.

La cour administrative d'appel de Lyon a rappelé que l’autorisation préfectorale de reconstruction des chalets d’alpage ne fait pas obstacle à l’application des règles d’urbanisme fixées par ailleurs par le règlement du PLU, notamment les règles de hauteur [16].

III. L’institution d’une servitude administrative préalable restreignant l’usage des chalets d’alpages et bâtiments d’estive en l’absence de desserte par les voies et réseaux

La loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 est venue permettre à l’autorité délivrant l’autorisation d’urbanisme de conditionner les travaux de restauration ou de reconstruction des anciens chalets d’alpage et des bâtiments d’estive à l’instauration d’une servitude administrative qui en interdit ou en limite l’usage l’hiver.  

Le deuxième alinéa de l’article L. 145-3-I du Code de l'urbanisme, dans sa version issue de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003, précisait que : 

« Lorsque des chalets d'alpage ou des bâtiments d'estive, existants ou anciens, ne sont pas desservis par les voies et réseaux, ou lorsqu'ils sont desservis par des voies qui ne sont pas utilisables en période hivernale, l'autorité compétente peut subordonner la réalisation des travaux faisant l'objet d'un permis de construire ou d'une déclaration de travaux à l'institution d'une servitude administrative, publiée au bureau des hypothèques, interdisant l'utilisation du bâtiment en période hivernale ou limitant son usage pour tenir compte de l'absence de réseaux. Lorsque le terrain n'est pas desservi par une voie carrossable, la servitude rappelle l'interdiction de circulation des véhicules à moteur édictée par l'article L. 362-1 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L7798K9P) ».

L’objectif était de :

« résoudre les difficultés nées, en montagne, de l’application, d’une part, des dispositions de l’article L. 421-5 du Code de l’urbanisme et, d’autre part, de celles de l’article L. 362-1 du Code de l’environnement. Ces deux articles rendent, en pratique, nécessaire une desserte permanente des bâtiments par les réseaux publics d'assainissement ou de distribution d'eau et d'électricité, pour ce qui concerne l'article L. 421-5 du Code de l'urbanisme, et par des voies de circulation des véhicules à moteur, en ce qui concerne l'article L. 362-1 du Code de l'environnement

L'article L. 421-5 du Code de l'urbanisme subordonne ainsi la délivrance d'un permis de construire à des engagements de l'autorité qui le délivre, portant sur la réalisation des travaux d'extension des réseaux publics d'assainissement ou de distribution d'eau et d'électricité nécessaires à la desserte de la construction autorisée. (…)

En vue d'assurer la protection des espaces naturels, l'article L. 362-1 du Code de l'environnement interdit, pour sa part, la circulation des véhicules à moteur en dehors des voies classées dans le domaine public routier de l'Etat, des départements et des communes, des chemins ruraux et des voies privées ouvertes à la circulation publique.

Là encore, l'application de ces dispositions rencontre des difficultés en montagne, car elle rend nécessaire la réalisation de travaux de déneigement très coûteux » [17].

L’article 189 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 (N° Lexbase : L0198G8T) est d’ailleurs venu compléter les dispositions de l’article L. 145-3 du Code de l'urbanisme en indiquant que « cette servitude précise que la commune est libérée de l'obligation d'assurer la desserte du bâtiment par les réseaux et équipements publics ».

Il s’agissait d’une simple faculté pour l’autorité délivrant l’autorisation d’urbanisme et dans la pratique, peu de servitudes étaient constituées.

Aussi, la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 subordonne l’autorisation préfectorale à l’institution, par l’autorité qui délivre le permis ou se prononce sur la déclaration préalable, d’une servitude administrative publiée au fichier immobilier interdisant l’utilisation du bâtiment en période hivernale ou limitant son usage pour tenir compte de l’absence de réseaux [18].

Désormais, et en l’absence de réseaux, l’ordre des décisions à venir est le suivant :  

- institution de la servitude administrative interdisant ou limitant l’usage du bâtiment en hiver ;

- autorisation préfectorale ;

- et autorisation d’urbanisme.

Le Conseil constitutionnel saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité a validé le dispositif après avoir considéré que :

« D'une part, la servitude instituée en vertu des dispositions contestées n'entraîne pas une privation de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789 (N° Lexbase : L1364A9E) mais une limitation à l'exercice du droit de propriété.

D'autre part, en permettant d'instituer une telle servitude, le législateur a voulu éviter que l'autorisation de réaliser des travaux sur des chalets d'alpage ou des bâtiments d'estive ait pour conséquence de faire peser de nouvelles obligations de desserte de ces bâtiments par les voies et réseaux. Il a également voulu garantir la sécurité des personnes en période hivernale. Ainsi le législateur a poursuivi un motif d'intérêt général (...)

La décision d'établissement de la servitude, qui est subordonnée à la réalisation, par le propriétaire, de travaux exigeant un permis de construire ou une déclaration de travaux, est placée sous le contrôle du juge administratif. Le propriétaire du bien objet de la servitude dispose de la faculté, au regard des changements de circonstances, d'en demander l'abrogation à l'autorité administrative à tout moment.

(...) Les dispositions contestées ne portent pas au droit de propriété une atteinte disproportionnée à l'objectif poursuivi. Le grief tiré de la méconnaissance de l'article 2 de la Déclaration de 1789 (N° Lexbase : L1366A9H) doit donc être écarté » [19].

L’objectif de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard dont les emblématiques anciens chalets d’alpage et bâtiments d’estive font partie intégrante doit être concilié avec le principe de protection des terres nécessaires aux activités agricoles et le principe d’urbanisation en continuité.

L’équilibre entre ces différents principes de la loi « montagne » peut s’avérer difficile à trouver.

Pour y parvenir, le législateur a opté pour un régime d’autorisation dérogatoire qui se caractère par une certaine complexité et la multiplication de décisions et des intervenants.

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