[Le point sur...] Les SCoT et PLU de montagne : entre la mise en œuvre de la loi « climat et résilience » et la planification du développement touristique éventuel

Mots clés : urbanisme • montagne • Scot • tourisme

Cet article est issu d'un numéro spécial « Droit de l'urbanisme en montagne » réalisé en collaboration avec le cabinet Adaltys. Pour consulter le sommaire de ce numéro spécial, cliquez ici (N° Lexbase : N0123BZL).

Les SCoT et les PLU de montagne n’ont pas de régime juridique propre. Comme les autres SCoT et PLU, ils peuvent d’ailleurs être des documents « modernisés », c’est-à-dire avoir un contenu conforme aux dernières réformes intervenues [1], ou « non-modernisés » s’ils sont antérieurs à ces réformes ou s’ils ont profité de leurs dispositions transitoires, permettant des modernisations échelonnées dans le temps [2]. Dans tous les cas, ils sont mobilisés comme les autres pour assurer la mise en œuvre de la loi « climat et résilience » (loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets N° Lexbase : L6065L7R). Mais ces SCoT et PLU, soumis à la loi « Montagne » (loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, relative au développement et à la protection de la montagne N° Lexbase : L7612AGZ), qui intéressent des territoires ayant des enjeux particuliers (environnementaux, économiques…), ont pour vocation spécifique de planifier l’éventuel développement touristique, de maintenir les activités, en utilisant les outils prévus, plus ou moins précisément, par le Code de l’urbanisme.

I. Loi « climat et résilience » : une mise en œuvre qui s’annonce complexe

La loi a prévu une mise en œuvre à marche forcée et en cascade de ses objectifs. Le dispositif, complexe, est décrit par son article 194 qui dervait être modifié prochainement par la loi dite « 3D » (le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, étant actuellement en cours de discussion).

Dans un premier temps, les régions, à travers leurs schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) [3], devraient normalement définir avant le 22 août 2023 (en l'état), une trajectoire permettant d'aboutir à l'absence de toute artificialisation nette des sols en 2050 ainsi que, par tranches de dix années, un objectif de réduction du rythme de l'artificialisation, décliné entre les différentes parties du territoire régional. Pour la première tranche de dix ans (22 août 2021 – 22 août 2031), ce rythme doit permettre de réduire de moitié la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers par rapport à la consommation observée entre 2011 et 2021, ce qui correspond à l’objectif au niveau national [4]. Cette consommation de référence doit être « entendue comme la création ou l'extension effective, d'espaces urbanisés sur le territoire concerné », c’est-à-dire la consommation réelle constatée.

Lors de leur première révision ou modification à compter de l'adoption des schémas régionaux [5], les SCoT ou, en l'absence de SCoT, les PLU, devront être modifiés ou révisés pour prendre en compte les objectifs intégrés par lesdits schémas, et donc être « climatisés ». Pour les projets de SCOT et de PLU, en cours d’élaboration ou de révision, et arrêtés avant le 22 août 2021, les exigences de la loi ne s'appliquent pas jusqu'à l'approbation du document, mais ses dispositions leur seront « opposables immédiatement » après leur approbation, ce qui impliquera alors de conduire très rapidement une nouvelle révision ou modification pour se conformer aux objectifs de la loi avant les dates imparties.

À ce propos, les SCoT doivent fixer dans le délai de 5 ans, soit avant le 22 août 2026, par tranches de dix années, un objectif de réduction du rythme de l'artificialisation en cohérence avec le SRADDET. Il pourra lui-même le décliner par secteur géographique en tenant compte de critères fixés par la loi [6]. Ils comprennent notamment ceux « du potentiel foncier mobilisable dans les espaces déjà urbanisés et à urbaniser et de l'impact des législations relatives à la protection du littoral, de la montagne et des espaces naturels sur la disponibilité du foncier », des « besoins en matière d'implantation d'activité économique », ainsi que « les projets d'intérêt communal ou intercommunal ». L’obligation de fixer un objectif et la possibilité de le décliner par secteur géographique concernent également les SCoT non encore modernisés [7].

Les PLU devront, quant à eux, s’inscrire dans le cadre défini par le SCoT dans les 6 ans après la promulgation de la loi, soit avant le 22 août 2027. Les prévisions d'ouverture à l'urbanisation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers dans le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) devront par ailleurs être justifiées par une étude de densification des zones déjà urbanisées, pour démontrer que la capacité d'aménager et de construire dans ces zones y est déjà mobilisée, compte tenu des possibilités de mobilisation des logements vacants, des friches et des espaces déjà urbanisés entre l'élaboration, la révision ou la modification du PLU et l'analyse tous les 6 ans de son application [8].

Si les SRADDET sont défaillants, la loi prévoit que ce sera aux SCoT d’assurer directement, avant le 22 août 2026, l'intégration de l'objectif légal de réduction de division par deux pour la tranche 2021-2031 de la consommation réelle 2011-2021, qui, par hypothèse, n’aura pas été modulé territorialement par le schéma régional. En l'absence de SCoT, le PLU ou la carte communale remonteront alors en première ligne et devront, dans ce cas également, être approuvés avant le 22 août 2027. Ce même délai s'appliquera aux PLU et aux cartes communales en l’absence d’un SCoT « climatisé » dans le délai imparti. Un délai plus long est prévu pour les SCoT, les PLU et les cartes communales approuvés après le 22 août 2011 et qui fixent des objectifs de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers d’au moins un tiers : la date butoir est reportée les concernant au 22 août 2031.

Dans ce contexte, il parait évident que les auteurs de PLU vont devoir conduire leurs études et réflexions en parallèle de celles menées par les auteurs de SCoT et les régions. Il appartiendra également aux auteurs des documents de faire le bilan de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers dans les dix années précédant la promulgation de la loi [9]. En parallèle, les communes et les EPCI dotés d'un PLU, sont astreints à établir au moins une fois tous les trois ans, un rapport relatif à l'artificialisation des sols sur leurs territoires au cours des années civiles précédentes. Un décret en Conseil d'État doit venir préciser les indicateurs et les données qui doivent y figurer [10].

On peut considérer avec certains auteurs que ce dispositif complexe et les notions utilisées, dont celle de ZAN, risquent « de placer l'élaboration des documents d'aménagement et d'urbanisme sous le règne de la calculette, au détriment des arbitrages qu'appelle toute politique d'aménagement un tant soit peu intelligente » [11].

Si le SCoT modifié ou révisé selon les attentes légales n'est pas entré en vigueur avant le 22 août 2026, les ouvertures à l'urbanisation des zones et secteurs visées à l’article L. 142-4 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L4551LXT) seront suspendues. Si le PLU « climatisé » n'est pas entré en vigueur avant le 22 août 2027, aucune autorisation d'urbanisme ne pourra plus être délivrée, dans les zones à urbaniser du PLU, donc même si elle juridiquement ouverte à l’urbanisation, et ce jusqu'à l'entrée en vigueur du PLU climatisé.

Afin de permettre de respecter ces délais, la loi autorise, à titre dérogatoire, de « climatiser » SCoT et PLU par la procédure de modification dite simplifiée, c’est-à-dire sans enquête publique. Mais les collectivités concernées pourront bien entendu préférer mettre en œuvre les procédures « normales » d'évolution de leurs documents d'urbanisme - révision, procédure allégée de révision ou, éventuellement modification de droit commun - ce qui devrait être le cas si les adaptations peuvent être considérées comme allant au-delà de la seule mise en œuvre de la loi.

II. Le respect d’un environnement juridique spécifique

En montagne, les SCoT et PLU sont très souvent en prise avec des documents particuliers, tels les chartes de parcs naturels régionaux, de parcs nationaux, les PGRI, les SDAGE et les SAGE, et en Corse le PADDUC [12]. Les SCoT doivent être compatibles [13], avec ces documents, plus particulièrement avec les objectifs de gestion des risques d'inondation, ainsi qu’avec les orientations fondamentales et les mesures prises par les PGRI, notamment pour la maîtrise de l’urbanisation [14], les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité définis par les SDAGE (élaborés pour chacun des grands bassins hydrographiques), les objectifs de protection définis par les SAGE (élaborés à une échelle plus locale) [15]. Il doit également être compatible avec les règles générales du fascicule du SRADDET, pour celles de leurs dispositions auxquelles ces règles sont opposables.

Vis-à-vis des dispositions d’urbanisme de la loi « Montagne », qui protège le territoire montagnard et encadre son développement, le SCoT est également en première ligne. L’article L. 131-1 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L4668LX8) applicable aux SCoT non encore modernisés leur fait obligation d’être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne ou avec les modalités d'application de ces dispositions lorsqu'elles ont été précisées par une DTA. La seule DTA intéressée par ce cas est celle des Alpes-Maritimes, toujours applicable. Pour les SCoT modernisés, le cas d’une DTA n’est plus visé, le lien entre SCoT et DTA ayant été coupé. Les SCoT modernisés couvrant le territoire de la DTA sont donc soumis à la seule compatibilité avec les dispositions d’urbanisme de la loi « Montagne » [16].

S’il existe un SCoT - en 2019, 70 % environ des communes de montagne étaient couvertes par un SCoT [17] - les PLU (et les cartes communales) doivent alors être compatibles avec le SCoT. Ce dernier semble faire entièrement écran entre le PLU et les dispositions de la loi « Montagne » [18]. Mais la réalité est plus complexe au vu de la jurisprudence rendue par le Conseil d’État pour les dispositions spécifiques au littoral [19], qui peut être transposée. Les auteurs d’un PLU, en présence d’un SCoT, doivent quand même veiller au respect par leur document des dispositions particulières aux zones de montagne. Si par principe les PLU doivent être compatibles avec les SCoT, les auteurs d’un PLU sont d’ailleurs tenus d’écarter un règlement illégal [20], comme le serait un SCoT incompatible avec la loi « Montagne ». L’incompatibilité du SCoT peut ainsi amener le juge à confronter le PLU aux dispositions particulières de la loi sans tenir compte du SCoT. Cela peut être le cas lorsque le SCoT ne comporte aucun élément permettant d’apprécier la compatibilité sur un point précis [21]. La loi « Montagne » reste donc toujours en arrière-plan…

En l’absence de SCoT, les PLU doivent être directement compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et aux documents ci-dessus [22]. À titre d’illustration, le Conseil d’État a considéré que la création de deux zones à urbaniser de 80 hectares environ dans une plaine n’était pas compatible avec les dispositions de l’article L. 122-10 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L1853LCM), compte tenu de leur situation, de leurs dimensions et de la rareté des bonnes terres agricoles disponibles dans la commune [23].

Par ailleurs, l’article L.131-10 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L7616LC3) impose aux documents d'urbanisme applicables aux territoires frontaliers de prendre en compte l'occupation des sols dans les territoires des États limitrophes.

Enfin, indépendamment des documents et règles supérieurs, tous les SCoT et PLU doivent être compatibles avec les dispositions de l’article L. 101-2 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L7076L79) [24]. Cet article contient un grand nombre d’objectifs généraux que doivent poursuivre les collectivités en matière d’urbanisme [25]. Les PLU sont parfois contestés sur la base des dispositions combinées de la loi « Montagne » et de cette disposition, aux motifs par exemple que les auteurs de PLU auraient surestimé le développement de l'activité touristique et fixé des règles incompatibles avec le principe d'une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels. Le tribunal administratif de Grenoble a annulé le PLU révisé de la commune de l’Alpe-d’Huez, jugé incompatible avec ces dispositions, dès lors notamment que « la réhabilitation des lits froids n’est pas appréhendée et n’a fait l’objet d’aucune étude prospective, que l’avenir des lits chauds et les conditions de leur pérennisation n’est pas davantage étudiée, que l’objectif de 40 à 45 % de résidences de tourisme n’est justifié que par la comparaison à d’autres stations de sports d’hiver du département de la Savoie, au demeurant peu comparables, que le développement de l’hôtellerie de luxe n’est pas d’avantage justifié, que les principes de mixité sociales ne sont pas respectés » [26].

III. Maintien et développement de l’activité touristique : les évolutions récentes

Les auteurs de SCoT et PLU de montagne ont à s’interroger sur des sujets spécifiques. Ils peuvent en effet déroger, dans certaines conditions et limites, à quelques interdictions posées par la loi « Montagne » : ils peuvent prévoir une urbanisation en discontinuité [27], soustraire certains plans d’eau de faible importance au principe de protection des rives prévue par l’article L. 121-12 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L2329KI4) ou rendre possible la construction dans certains secteurs aux abords des lacs inférieurs à 1 hectare [28]. Il revient ensuite aux PLU de délimiter les zones qui sont ou peuvent être aménagées en vue de la pratique du ski et les secteurs réservés aux remontées mécaniques en indiquant, le cas échéant, les équipements et aménagements susceptibles d'y être prévus [29]. Cette délimitation est importante dès lors que c’est uniquement dans ces zones que les équipements et aménagements destinés à la pratique du ski alpin et les remontées mécaniques, équipements sportifs que l’on peut implanter sur les terres agricoles à préserver pourront être réalisés [30] et que la servitude prévue notamment pour les pistes, pylônes et survol peut être instituée [31] .D’autres enjeux sont plus complexes à traiter dans les documents d’urbanisme.

A. La réhabilitation de l’immobilier de loisir

SCoT et PLU doivent aborder le thème de la réhabilitation de l’immobilier de loisir. Le diagnostic, intégré dans le rapport de présentation des SCOT non modernisés [32] ou dans les annexes des SCoT modernisés [33] doit être établi également au regard des besoins. Le DOO d’un SCoT non modernisé doit préciser les objectifs poursuivis [34] tandis que celui d’un SCoT modernisé doit définir ceux de la politique de réhabilitation mais aussi de « diversification » de l'immobilier de loisir [35]. Dans tous les cas, l’analyse des résultats de l’application du SCoT approuvé ou révisé porte notamment sur ces aspects [36]. S’agissant des PLU, le diagnostic doit également être établi au regard des besoins en matière de réhabilitation de l'immobilier de loisir [37], mais les dispositions régissant les dispositions opposables d’un PLU ne fait pas mention d’outils particuliers. L’articulation entre les documents d’urbanisme et les ORIL, qui constituent une des traductions opérationnelles de la politique de réhabilitation, n’est pas spécialement décrite. Les pouvoirs des auteurs de PLU sont enfin limités du fait de la nature des règles d’urbanisme et des mesures susceptibles d’être adressées aux propriétaires privés…

Le sujet, qui intéresse le maintien de l’attractivité et la performance du parc touristique, l’occupation des lits dits tièdes et froids, est sensible et le jugement du tribunal administratif de Grenoble susvisé montre que l’absence de réflexion approfondie sur ces sujets peut entraîner l’annulation d’un PLU de montagne. Il deviendra plus prégnant encore sous l’impulsion de la loi « climat et résilience », qui tout à la fois tend à la maîtrise de l'étalement urbain, au renouvellement urbain, et à l’optimisation de la densité des espaces urbanisés. Ainsi qu’il a été dit, un PLU ne pourra prévoir l'ouverture à l'urbanisation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers que s'il est justifié, au moyen d'une étude de densification des zones déjà urbanisées, que la capacité d'aménager et de construire est déjà mobilisée dans les espaces urbanisés [38]. 

Les SCoT peuvent devenir un document pivot de cette politique. La réforme de 2020 a donné à ces documents modernisés un contenu plus opérationnel et plus large. Le DOO d’un SCoT modernisé peut décliner toute orientation nécessaire à la traduction du PAS relevant des objectifs énoncés à l'article L. 101-2 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L7076L79) et de la compétence des collectivités publiques en matière d'urbanisme [39]. Le SCoT peut comprendre un programme d'actions visant à accompagner sa mise en œuvre, et précisant les actions prévues sur le territoire qu’elles soient portées par la structure compétente ou ses membres, et même par tout acteur public ou privé du territoire concourant à la mise en œuvre du SCoT ou associé à son élaboration, en prenant en compte les compétences de chacun [40]. Ces nouvelles dispositions vont permettre, si cela est souhaité, d’inscrire dans le SCoT une stratégie opérationnelle pour la ou les stations concernées.

B. Le maintien de l’hébergement touristique et des hôtels

Le sujet, lié au précédent, intéresse toutes les communes touristiques, balnéaires et de montagne, et soulève la délicate question de l’étendue des pouvoirs impartis aux auteurs de PLU, dans le cadre des dispositions du Code de l’urbanisme qui régissent le contenu des PLU et les destinations [41]. Des auteurs de PLU ont introduit des règles, souvent contestées, interdisant le changement de destination des hébergements hôteliers existants, identifiés dans les documents graphiques. La jurisprudence évolue favorablement à l’égard de telles dispositions. La cour administrative d’appel de Nantes a annulé une disposition de ce type, mais parce qu’elle n’était pas prévue pour les hébergements hôteliers à construire dans les secteurs concernés et que les auteurs du PLU ne pouvaient pas prévoir, sur le fondement de l’article R. 123-9 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L0545LEW), des règles différentes pour des constructions relevant de la même catégorie de destination. Pour elle, les hôtels créés postérieurement à l'adoption du PLU n’étaient pas dans une situation différente de ceux identifiés, au regard de l'objectif de maintien de la capacité hôtelière, et la différence de traitement au sein d’une même destination était disproportionnée [42]. Viser les hôtels futurs dans les secteurs concernés peut être une précaution à prendre…

La cour administrative d’appel de Marseille a quant à elle validé récemment une interdiction prévue dans certaines zones d’un PLU, de même qu’une disposition permettant de déroger dans les cas de reconstruction ou de transformation, sans changement de destination des établissements existants, aux règles de gabarit, hauteur, emprise au sol, prospect, si la construction existante ne respectait pas lesdites règles. Bien entendu, ces mesures doivent être justifiées. Dans cette dernière affaire, le PADD du PLU prévoyait de préserver le tissu hôtelier stratégique pour pérenniser la vocation touristique de la commune. Le rapport de présentation faisait état de la volonté de « maintenir les mesures incitatives telles que des emprises au sol élevées pour les aménagements hôteliers tout en dissuadant l’évolution des 53 hôtels existant vers l’immobilier classique » [43].

C. Les projets d’UTN 

La réforme des UTN opérée par la loi « Montagne 2 » (loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016, de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne N° Lexbase : L0100LCP), entrée en vigueur le 1er août 2017, a eu pour objet, principalement, de les intégrer dans les SCoT et PLU, selon qu’il s’agit d’UTN structurantes ou locales. Elle a fait l’objet d’un commentaire complet par le ministère en 2018 [44]. Récemment, les députés chargés du rapport d’information sur l’évaluation de la loi « Montagne 2 » [45] ont noté avec satisfaction que cette loi a instauré un équilibre, « recherché par tous les acteurs », et que, de l’avis du ministère de la Cohésion des territoires, « les collectivités territoriales n’émettent pas de remontées négatives et semblent s’être approprié le dispositif qui avait pour principaux objectifs la simplification et la planification des projets ». 

Ils ont également noté que l’objectif ZAN faisait peser de nombreuses inquiétudes sur la constructibilité en zone de montagne et que certains projets de SCoT comportaient, en quelque sorte par précaution, un grand nombre d’UTN structurantes « dont il est évident qu’il n’est pas prévu de toutes les réaliser »…

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