[Jurisprudence] Chronique de droit interne de la fonction publique - avril 2012

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique de droit interne de la fonction publique de Manuel Carius, Maître de conférences à l'Université de Poitiers et avocat à la cour. Dans le premier avis commenté, le Conseil d'Etat précise le montant et les caractéristiques de l'indemnité due en remboursement, par la collectivité territoriale d'accueil, des frais de formation du fonctionnaire muté de manière précoce (CE 3° et 8° s-s-r., 9 mars 2012, n° 354114, publié au recueil Lebon). Dans un second avis, les juges du Palais-Royal soulignent que l'administration est tenue de prendre en charge les frais médicaux entraînés par un accident de service postérieurement à la mise en retraite de l'agent (CE 2° et 7° s-s-r., 1er mars 2012, n° 354898, publié au recueil Lebon). Enfin, dans une décision rendue le 12 mars 2012, la Haute juridiction valide la différence de traitement entre des fonctionnaires employés par des catégories de collectivités territoriales différentes pour la liquidation de leur pension de retraite (CE 4° et 5° s-s-r., 12 mars 2012, n° 331373, mentionné aux tables du recueil Lebon).

• Portée de l'obligation de remboursement des dépenses engagées au profit d'un fonctionnaire ayant obtenu une mutation précoce (CE 3° et 8° s-s-r., 9 mars 2012, n° 354114, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A9491IEA)

Interrogé par le tribunal administratif de Lyon (TA Lyon, 2 novembre 2011, n° 0906432 N° Lexbase : A5913IG4), en application de l'article L. 113-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L2626ALT) relatif aux avis sur une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le Conseil d'Etat vient de préciser les conditions de mise en oeuvre de l'article 51, alinéa 2, du statut général des fonctionnaires territoriaux (loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 51 N° Lexbase : L3877E3Y). Ce texte est issu de l'article 31 de la loi n° 2007-209 du 19 février 2007, relative à la fonction publique territoriale (N° Lexbase : L4509HUK). Se trouve, ainsi, institué un mécanisme de versement d'une indemnité au bénéfice d'une collectivité territoriale ou l'un de ses établissements publics, lorsqu'un fonctionnaire a obtenu sa mutation dans une autre collectivité territoriale moins de trois ans après sa titularisation. Le montant de cette indemnité est constitué de deux éléments : la rémunération perçue par l'agent pendant le temps de formation professionnelle obligatoire, ainsi que le coût de toute formation complémentaire suivie par l'agent au cours de ces trois années. A notre connaissance, ce système -inspiré de la "pantoufle" due par les fonctionnaires anciens élèves des grandes écoles de l'Etat-, n'avait pas suscité de contentieux jusqu'à présent.

Les faits de l'espèce sont simples. Une commune s'est vu adresser un titre de recettes en raison de la mutation dans ses services d'une attachée territoriale précédemment employée par la commune voisine. C'est dans le cadre du litige qui s'est élevé entre les deux communes que le Conseil d'Etat a été conduit à rendre son avis. Dans celui-ci, la question de la nature de la dette définie par le statut général est abordée, ainsi que les conditions dans lesquelles elle peut être recouvrée.

Tout d'abord, le Conseil d'Etat considère que la dette résultant de l'application de l'article 51 du titre II du statut général des fonctionnaires territoriaux constitue une dépense obligatoire pour la commune d'accueil. On sait qu'en application de l'article L. 1612-15 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L8456AAG), le préfet peut, après avis de la chambre régionale des comptes, procéder à l'inscription d'office d'une dépense obligatoire au sein du budget de la commune. Selon ce texte, "ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que les dépenses nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément décidé" (voir, également, CGCT, art. L. 2321-2 (N° Lexbase : L3090INR). L'indemnité de formation due à l'ancien employeur d'un fonctionnaire muté moins de trois ans après sa titularisation s'apparente à une dette exigible qui trouve son origine dans la loi (voir, par exemple, CE 9° et 8° s-s-r., 18 septembre 1998, n° 171087, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A8198ASG, Recueil, p. 766). Elle répond, en effet, à la condition de liquidité et d'exigibilité requise par la jurisprudence (CE 9° et 10° s-s-r., 8 décembre 2003, n° 215705, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A3849DAS, JCP éd. A, 2004, p. 228, note Jacques Moreau) dans la mesure où l'avis commenté précise que son montant est, en principe, égal au montant des rémunérations versées durant la formation de l'agent et au coût des formations complémentaires. De plus, l'avis indique que la créance est exigible à compter de la date de la mutation de l'agent (voir supra).

Si la créance de la collectivité d'origine ressort, dans son principe et dans son assiette, de l'article 51 du titre II du statut général des fonctionnaires territoriaux, ce texte autorise, néanmoins, que le montant de cette créance soit minoré. Ce n'est donc qu'à défaut d'un tel accord que la collectivité d'accueil se trouve contrainte de rembourser la totalité des sommes payées par l'administration d'origine. Dans son avis, le Conseil d'Etat reconnaît un large pouvoir de disposition au profit de l'administration d'origine, puisqu'il estime que la collectivité d'accueil peut être totalement déchargée du paiement de l'indemnité légale. Si cette hypothèse ne peut être écartée, l'avis indique, toutefois, qu'il s'agit-là d'une solution "de principe", n'excluant pas qu'une telle décharge puisse être considérée comme illicite. Cependant, rien n'est dit sur les critères qui pourraient conduire à une telle solution. Afin de dissiper tout doute quant au consentement du créancier -surtout s'agissant d'une dépense obligatoire- le Conseil d'Etat exige que l'accord tendant à diminuer le montant dû soit explicite.

Enfin, au plan procédural, la Haute juridiction indique qu'en dehors de la prescription quadriennale, l'action en recouvrement appartenant au créancier n'est enfermée dans aucun délai particulier. Le point de départ de la prescription se trouve fixé à la date à laquelle la mutation de l'agent est devenue effective. Toutefois, les collectivités concernées peuvent déterminer d'un délai ad hoc dans le cadre de l'accord visant à réduire le montant de l'indemnité légale.

• Incidence de la radiation des cadres sur la prise en charge des frais médicaux (CE 2° et 7° s-s-r., 1er mars 2012, n° 354898, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A8959ID8)

C'est également à l'occasion d'une demande d'avis émanant d'un tribunal administratif (TA Orléans, 15 novembre 2011, n° 0902837 N° Lexbase : A8973IDP) que le Conseil d'Etat a été conduit a préciser la portée de l'article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, qui détermine le régime des congés des fonctionnaires territoriaux. La question posée était de savoir si la prise en charge des frais médicaux et frais de déplacement rendus nécessaires par un accident reconnu imputable au service, ou par une rechute d'un accident reconnu imputable au service, est réservée aux seuls agents en activité au moment des soins, ou si l'administration employeur au moment de l'accident est tenue de prendre en charge les frais postérieurement à la mise à la retraite de l'agent concerné.

La saisine du Conseil d'Etat était amplement justifiée, non pas que la question fut nouvelle, mais parce que la jurisprudence administrative apparaissait divisée sur la question. Un arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 7 février 2003 (CAA Nantes, 4ème ch., 7 février 2003, n° 01NT00562 N° Lexbase : A0109C9W) a estimé que seuls les fonctionnaires en activité pouvaient invoquer le bénéfice de la prise en charge, par la collectivité qui les emploie, des soins et traitements que justifient les troubles de santé qu'ils connaissent à la suite d'un accident imputable au service (voir, également, TA Clermont-Ferrand, 16 décembre 2010, n° 1001182). A l'opposé, le tribunal administratif de Toulouse (TA Toulouse, 2 juillet 2008, n° 0502094, AJFP, 2009, p. 32) a, quant à lui, jugé que, dès lors que les frais médicaux du fonctionnaire retraité ne peuvent être pris en charge ni par le régime de réparation des accidents de travail ou des maladies professionnelles de la Sécurité sociale, auquel l'agent titulaire n'est pas affilié, ni par la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires en ce sens, seule la collectivité qui a employé l'agent, lorsqu'il était en activité est susceptible de les prendre en charge. Cette solution reposait en quelque sorte sur l'équité, afin que l'ancien agent, victime d'un accident de service, ne se trouve pas sans couverture sociale propre à prendre en charge les conséquences de cet accident, une fois le service quitté. Dans un jugement en date du 20 septembre 2011 (AJFP, 2001, p. 348, concl. Meillier), le tribunal administratif de Lyon est allé dans le même sens, sans pour autant adopter la même motivation. De son côté, le Conseil d'Etat a admis la pérennité de la prise en charge des frais médicaux au profit des fonctionnaires hospitaliers et de ceux de l'Etat (CE 2° et 6° s-s-r., 4 décembre 1987, n° 73337, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A4023APP ; CE 2° et 6° s-s-r., 5 juillet 1999, n° 191517, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A3296AXD, Recueil, p. 868).

L'avis n° 354898 du 1er mars 2012 vient clarifier la situation, dans le sens de l'interprétation constructive (selon l'expression du rapporteur public Meillier dans ses conclusions précitées) qui consiste à admettre que la radiation des cadres ne fait pas disparaître le droit à la prise en charge des frais médicaux consécutifs à un accident de service ou à une rechute mais, également, l'ensemble des frais directement exposés à la suite de cette affection. L'administration à qui incombe cette prise en charge est celle qui employait l'agent à la date de l'accident ou au cours de la période à laquelle se rattache la maladie professionnelle. Selon le Conseil d'Etat, la solution est la conséquence d'un "principe" (qui, bien que l'avis ne l'indique pas, doit être rapproché de la catégorie des principes généraux du droit). Ce principe selon lequel l'administration doit garantir ses agents contre les dommages qu'ils peuvent subir dans l'accomplissement de leur service s'applique à l'agent qui n'est plus en activité. La règle trouve donc à s'appliquer de manière systématique, alors même, note le Conseil d'Etat, que le premier alinéa de l'article 57 du titre II du statut général des fonctionnaires territoriaux ne mentionne que les fonctionnaires en activité. Le présent avis s'inscrit dans un mouvement initié avec l'arrêt d'Assemblée du 4 juillet 2003 "Moya-Caville" (CE, Ass., 4 juillet 2003, n° 211106, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A2633C9E) (AJDA, 2003, p. 1598, concl. Chauvaux), qui a reconnu le droit pour un fonctionnaire victime d'un accident de service d'obtenir, même sans faute de la collectivité, la réparation des chefs de préjudices non couverts par l'allocation d'une indemnité forfaitaire réparant l'atteinte à l'intégrité physique (il y est question de "l'obligation qui incombe aux collectivités publiques de garantir leurs agents contre les risques qu'ils peuvent courir dans l'exercice de leurs fonctions").

• Légalité de la différence de traitement entre des fonctionnaires employés par des catégories de collectivités territoriales différentes pour la liquidation de leur pension de retraite (CE 4° et 5° s-s-r., 12 mars 2012, n° 331373, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A9483IEX)

Le principe d'égalité s'applique dans la fonction publique avec un certain "relativisme". Il ressort, en effet, de la jurisprudence que cette règle cardinale du droit français (affirmée, notamment, par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 N° Lexbase : L1372A9P) ne saurait se traduire par un égalitarisme rigide au profit de l'ensemble des agents publics. C'est pour cette raison que la notion de "différence de situation", qui justifie une différence de traitement (voir Cons. const., décision n° 76-67 DC du 15 juillet 1976 N° Lexbase : A7932ACR, Rec. CC, 1976, p. 35 ; CE, S., 10 mai 1974, n° 88032, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A0207AZP, Recueil, p. 274) tient un rôle important dans ce domaine.

En principe, se trouvent dans une situation différente les agents qui n'appartiennent pas au même corps ou cadre d'emploi (CE, Ass., 13 mai 1960, Molina et Guidoux, Recueil, p. 324). Cependant, dans certains cas, des agents, bien que relevant de corps différents, peuvent occuper des fonctions considérées comme, a priori, très proches. Pour autant, le principe d'égalité doit-il s'appliquer sans distinction ? Dans l'affaire jugée le 12 mars 2012, était concerné un magistrat détaché sur un emploi fonctionnel territorial au sein d'un département (en l'occurrence, un emploi de directeur général adjoint des services). Il s'était vu refuser le bénéfice de la disposition réglementaire qui permet le calcul de la pension par référence à la rémunération de l'emploi occupé en détachement, plutôt que par référence au grade détenu au moment du départ en retraite (C. pens. retr., art. L. 15 N° Lexbase : L2073DKY). A la date de la radiation des cadres de l'agent, l'emploi du directeur général des services d'un département n'était pas inscrit sur la liste énoncée par l'article R. 27 du Code des pensions civiles et militaires (N° Lexbase : L7972IAI).

L'essentiel de la critique formée par l'ancien fonctionnaire était que ladite liste mentionnait d'autres catégories d'emplois fonctionnels que celui qu'il occupait, notamment l'emploi de directeur général adjoint des services d'une région. Il estimait qu'en ne visant pas les fonctions équivalentes au sein d'un département, le pouvoir règlementaire avait violé le principe d'égalité. Le Conseil d'Etat rejette la requête après avoir rappelé le considérant de principe applicable à la matière ("le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que dans l'un comme dans l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée") et indiqué que l'article R. 27 précité, dans sa rédaction à la date du départ en retraite, pouvait légalement instituer une différence de traitement entre des fonctionnaires employés par des catégories de collectivités territoriales différentes.

Ainsi, à l'intérieur de la fonction publique territoriale, les différents niveaux de collectivités ne semblent se valoir. Pourtant, lorsqu'il s'agit des emplois fonctionnels, l'article 53 du titre II du statut général des fonctionnaires territoriaux ne fait guère de différences. Ce texte met en place une catégorie générique, les emplois fonctionnels, soumise à des dispositions particulières, notamment en termes de recrutement et de cessation de fonctions. Les emplois fonctionnels sont définis par la nature des missions qu'ils impliquent, ainsi qu'en référence à la taille de la collectivité employeur. A ce titre, il apparaît difficile de déceler une différence de situation. D'ailleurs, l'arrêt du 12 mars 2012 ne s'attarde pas à définir la différence qui justifie selon lui un traitement différencié. Il évoque simplement le fait que la collectivité au sein de laquelle l'agent était employé était d'un niveau différent de celle mentionnée par l'article R. 27 du Code des pensions civiles et militaires.

Par le passé, la jurisprudence a admis que des emplois aux missions équivalentes ne puissent pas bénéficier du principe d'égalité, faute d'affectation dans les mêmes services. Cependant, il s'agissait, alors, d'agents appartenant à deux branches différentes de la fonction publique (CE 7° s-s., 18 septembre 1995, n° 142282, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A5422AN7). Au sein d'une même branche de la fonction publique, le Conseil d'Etat estime, en principe, que les caractéristiques de l'emploi occupé permettent seules de justifier une différence de situation (CE 7° et 10° s-s-r., 30 décembre 1998, n° 194165, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A8874ASH). Dans ces conditions, la solution retenue le 12 mars 2012 apparaît critiquable. Si l'on peut admettre, comme le fait le Conseil d'Etat, que la liste des emplois fonctionnels fixée à l'article 53 du titre II du statut général des fonctionnaires territoriaux englobe des fonctions dont les caractéristiques peuvent s'avérer différentes et de nature à justifier une différence de traitement, il est difficile de comprendre, à défaut de précisions données par l'arrêt, ce qui explique que l'emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services d'un département se distingue de celui de directeur général adjoint d'une région. Il y a tout lieu de croire, comme souvent (v. J.-P. Carton, Le principe d'égalité de traitement des fonctionnaires, AJFP, 2002, p. 4), que des motivations financières ont poussé la Haute juridiction administrative à endiguer l'application du principe d'égalité afin que le pouvoir règlementaire puisse, au titre des règles de calcul des pensions de retraite, distinguer les fonctionnaires détachés sur des emplois fonctionnels bénéficiaires de la règle -avantageuse- de l'article L. 15-II du Code des pensions civiles et militaires.

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